Polskie prawo administracyjne - Jerzy Służewski.txt

(257 KB) Pobierz
Polskie prawo administracyjne

pod. red. Prof. dr habil. Jerzego S�u�ewskiego 

PRZEDMOWA



Poprzednie wydanie z 1992 roku naszego podr�cznika Polskie prawo administracyjne, mimo stosunkowo du�ego nak�adu, szybko znikn�o z p�ek ksi�garskich. Obecnie oddajemy do r�k Szanownych Czytelnik�w jego nowe wydanie. Niestety, w naszym zespole autorskim zabrak�o przy opracowaniu tego wydania Profdr.habil. Ludwika Jastrz�bskiego, kt�ry zmar� w 1992 roku.
Publikowany obecnie podr�cznik uwzgl�dnia w swojej tre�ci stan prawny na dzie� 30 kwietnia 1994 roku. Natomiast informacje o wa�niejszych normatywnych aktach prawnych dotycz�cych tre�ci podr�cznika, kt�re ukaza�y si� po 30 kwietnia 1994 roku, zosta�y zamieszczone w aneksie na ko�cu podr�cznika.
Wyk�ad sk�ada si� z czterech cz�ci.
Cz�� pierwsza zawiera zagadnienia i poj�cia og�lne teorii prawa administracyjnego.
Cz�� druga po�wi�cona jest zagadnieniom organizacji administracji publicznej w Polsce. Om�wione zosta�y w niej naczelne i centralne organy w�adzy wykonawczej, podzia�y terytorialne pa�stwa, rozw�j teren�wych organ�w w�adzy i administracji pa�stwowej w latach 1944-1990, obecna organizacja terenowej administracji publicznej, terenowe jednostki organizacyjne administracji specjalnej oraz sytuacja prawna zawodowych pracownik�w administracji publicznej.
Cz�� trzecia dotyczy zagadnie� prawnych zwi�zanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. Zosta�y w niej om�wione prawne formy dzia�ania administracji, post�powanie administracyjne, s�dowa kontrola decyzji i postanowie� administracyjnych sprawowana przez Naczelny S�d Administracyj*y oraz kontrola administracji publicznej.
Cz�� czwarta przedstawia wybrane zagadnienia materialnego prawa adninistracyjnego. Szersze potraktowanie materialnego prawa administracyj

5

nego w podr�cznikowym wyk�adzie nie by�o mo�liwe z dw�ch g��wnych powod�w: ograniczonej obj�to�ci podr�cznika oraz du�ej fluktuacji przepis�w prawnych w r�nych dzia�ach administracji publicznej.
W uk�adzie tematycznym podr�cznika wykorzystano w powa�nej mierze tradycyjne elementy. Wydaje si� bowiem, �e by�oby zbyt ryzykowne gruntowne zmienianie uk�adu podr�cznika w pocz�tkowym okresie transformacji ustrojowej pa�stwa, du�ej p�ynno�ci w unormowaniach prawnych oraz niedostatecznych jeszcze osi�gni�� i efekt�w w zakresie wypracowania nowych koncepcji i pogl�d�w teoretycznych dotycz�cych sfery nauki prawa administracyjnego.
Podr�cznik przeznaczony jest przede wszystkim dla student�w wydzia��w prawa i administracji uniwersytet�w. Wydaje si�, �e mo�e on r�wnie� s�u�y� pracownikom administracji publicznej, pragn�cym rozszerza� znajomo�� problematyki prawa administracyjnego.
W s�owie wst�pnym do poprzedniego wydania podr�cznika z 1992 roku zwr�cili�my si� z pro�b� do Czytelnik�w o zg�aszanie uwag i postulat�w, jak r�wnie� o og�ln� ocen� przydatno�ci podr�cznika dla cel�w dydaktycznych. Nale�y zaznaczy�, �e podr�cznik spotka� si� z przychyln� ocen� os�b korzystaj�cych z niego. Zasi�gali�my opinu zar�wno student�w, jak i pracownik�w administracji publicznej. W opiniach tych zgodnie wskazywano na takie walory podr�cznika, jak przejrzysto�� przedstawiania trudnych niekiedy zagadnie� oraz koncentrowanie si� na zagadnieniach podstawowych i unikanie zbytniej szczeg�owo�ci, co mog�oby przyciemnia� klarowno�� obrazu prezentowanych instytucji prawa administracyjnego. Wskazywano tak�e na w�a�ciw� proporcj� uk�adn temat�w uj�tych w podrgczniku.
Obecnie ponawiamy pro�b� o uwagi i opinie dotycz�ce obecnej wersji podr�cznika, aby mo�na je by�o wykorzysta� w nast�pnych opracowaniach.

Prof.zw.dr habil. Jerzy S�u�ewski

Cz�� I

ZAGADNIENIA I POJ�CIA OG�LNE
TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO







Rozdzia� I

ZAGADNIENIA WST�PNE



1. Pojgcie administracji

W naukach administracyjnoprawnych m�wi si� o administracji w dw�ch znaczeniach:
W e d � u g p i e r w s z e g o - administracja jest pewn� organizacj�, sk�adaj�c� si� z r�norodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wok� organ�w, tj. jednostek organizacyjnych wyposa�onych w kompetencje okre�lone w ustawach i tworz�cych pewien zamkni�ty uk�ad organizacyjny, maj�cy relizowa� zadania pa�stwowe b�d� publiczne, lub jedno i drugie. Tak rozumiana administracja mo�e sk�ada� si� albo wy��cznie z pa�stwowych jednostek organizacyjnych, a wi�c stanowi� pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu pa�stwowego, albo z pa�stwowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wy��cznie z instytucji i organizacji pozapa�stwowych, powo�anych przez ustawy i wyposa�onych przez nie w kompetencje do realizowania zada� publicznych (np. okre�lonych w ustawie z 1990 r. o samorz�dzie terytorialnym i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku m�wi si� o administracji pa�stwowej w w�skim znaczeniu tego s�owa, w drugim - o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji publicznej, a �ci�lej bior�c - o administracji publicznej w w�skim rozumieniu tego s�owa.
W e d � u g d r u g i e g o - administracja jest pewn� dzia�alno�ci�. Gdy dzia�alno�� t� prowadzi pa�stwo jako okre�lona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracj� pa�stwow� w znaczeniu �cis�ym. Je�eli natomiast dzia�alno�� tak� prowadz� tak�e inne organy i instytucje, wtedy mo�emy m�wi� ju� to o administracji pa�stwowej w znaczeniu szerszym, ju� to o administracji publicznej, obejmuj�cej administracj� pa�stwow� w znaczeniu �cis�ym i administracj� wykonywan� przez owe inne organy i instytucje, nie nale��ce do aparatu pa�stwowego. Je�eli natomiast dzia�alno�� prowadz�

7
wy��cznie organy i instytucje niepa�stwowe, mo�emy okre�li� t� administracj� jako tylko publiczn�. Id�c dalej, dzia�alno�� podejmowan� przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. og�lnie m�wi�c takie, kt�re nie maj� na celu realizacji zada� publicznych wyznaczonych przez ustaw�, mo�na b�dzie okre�li� jako administracj� prywatn�. Przyk�adem administracji pa�stwowej w znaczeniu �cis�ym mo�e by� administracja sprawowana przez tzw. rz�dowe organy administracji og�lnej lub specjalnej, natomiast przyk�adem administracji publicznej w w�skim rozumieniu tego s�owa mo�e by� dzia�alno�� podejmowana przez organy gminy lub zwi�zki mi�dzygminne, o kt�rych jest mowa w ustawie o samorz�dzie terytorialnym.
Od innych dzia�a� pa�stwa administracj� pa�stwow� b�dzie wyr�nia� b�d� bardziej konkretny charakter czy - inaczej - mniej abstrakcyjnie okre�lony cel oraz mniej og�lnie opisane podmioty (dzia�aj�cy i odbiorca-adresat dzia�ania), b�d� rodzaj przedmiotu i przes�anki dzia�ania. Te elementy pozwalaj� te� do�� dok�adnie odr�ni� administracj� (jako okre�lony typ dzia�alno�ci) od ustawodawstwa oraz s�downictwa. Ustawodawstwo bowiem z regu�y odnosi si� do spraw i zagadnie� bardziej og�lnych, jest te� skierowane do bardziej og�lnie okre�lonego kr�gu adresat�w. Ustanowione w tym trybie regu�y post�powania s� r�wnie� sformu�owane za pomoc� poj�� bardziej og�lnych i z zasady w spos�b abstrakcyjny. S�downictwo za� jest wyra�nie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono zwi�zane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyj�tkowo - na mocy odr�bnych przepis�w i w oznaczonym w nich zakresie - ze sprawami administracyjnymi. Dzia�ania s�du s� przy tym z regu�y �ci�le uwarunkowane i okre�lone co do formy i skutk�w prawnych. Na przyk�ad s�d nie mo�e dzia�a� z w�asnej inicjatywy, wi�kszo�� jego czynno�ci jest dok�adnie okre�lona zar�wno co do kolejno�ci, tre�ci, mocy prawnej, jak i co do uczestnik�w. Natomiast dzia�alno�� administracji z zasady nie wi��e si� z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w og�le jakichkolwiek spor�w powsta�ych b�d� mi�dzy obywatelami, b�d� mi�dzy obywatelami a organami pa�stwowymi nie odpowiada istocie administracji. Je�eli administracja zajmuje si� ich rozstrzyganiem, czyni to przej�ciowo i zawsze na podstawie odr�bnego upowa�nienia, chyba �e chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewn�trzne, zwi�zane z tokiem urz�dowania.
Na podstawie podanych cech nie mo�na jeszcze odtworzy� roli administracji w wybranym pa�stwie (tj. w pa�stwie okre�lonego typu i okre�lonej formy). Pozwalaj� one jedynie zorientowa� si� og�lnie w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pe�niej scharakteryzowa� administracj� w danym pa�stwie, trzeba tak�e uwzgl�dni� niekt�re zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje pa�stwa. Tylko w�wczas mo�na odda� rzeczywist� rol�, tre�� i zakres administracji w danym pa�stwie, a tak�e w poszczeg�lnych okresach jego rozwoju czy trwania.
W Polsce przed wojn� oraz po wojnie mniej wi�cej do 1950 r. najcz�ciej okre�lano administracj� w spos�b negatywny, tj. jako t� dzia�alno�� pa�stwa,

kt�ra pozostaje poza sfer� ustawodawstwa i s�downictwa. Przy okre�laniu adrninistracji wykorzystywano wi�c podzia� w�adz pa�stwowych na ustawodawcz�, s�downicz� i wykonawcz�. Dzi�ki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w pa�stwie.
Negatywny spos�b okre�lania administracji pa�stwowej nie oznacza� rezygnacji z podania cech wyr�niaj�cych administracj� z dzia�alno�ci pa�stwa albo odr�niaj�cych ten fragment pa�stwa od pozosta�ych. Defnicje negatywne wskazywa�y bowiem na pewne cechy administracji i pos�ugiwa�y si� kryteriami wyr�nienia tej dzia�alno�ci od pozosta�ej, prowadzonej przez pa�stwo, a tak�e przez inne podmioty czy organizacje, na przyk�ad prywatne, jak r�wnie� tego fragmentu pa�stwa, kt�ry stanowi� administracj�, od pozosta�ych. Te cechy by�y tylko wyra�ane przy pomocy bardzo abstrakcyjnych poj��, czy te� podawane tylko przyk�adowo, pomocniczo. Definicje negatywne by�y bowiem wyrazem przekonania, i� administracji pa�stwowej nie da si� okre�li� w spos�b pozytywny, tj. uog�lniaj�cy i wyczerpuj�cy zarazem, dok�adny pod wzgl�dem naukowym. Powodem by�a nie tyle s�abo�� nauki czy nieumiej�tno�� badaczy, co natura administracji: jej zmienno��, r�norodno��, nieograniczony zasi�g itd. Dlatego te� �ci�le bior�c nale�a�oby m�wi� nie tyle o defnicjach negatywnych, c...
Zgłoś jeśli naruszono regulamin