kto rządzi gminą.pdf

Studia Regionalne i Lokalne

Nr 4(14)/2003

ISSN 1509–4995

Paweł Swianiewicz, Urszula Klimska

Kto rz¹dzi gmin¹ i jak? Lokalni liderzy

polityczni w teorii i praktyce

samorz¹dów w Polsce

Artykuł porusza zagadnienie przyw´dztwa w samorza˛dzie lokalnym. Przy zachodza˛cych

wsp´łcze´nie zmianach, opisywanych czasem jako przej´cie od tradycyjnie rozumianego

samorza˛du do nowoczesnego zarza˛dzania lokalnego, zmieniaja˛ si˛ tak˙e pozycja i oczeki-

wania wobec lider´w politycznych. Poj ˛ cie lidera politycznego ograniczone jest do os´b

maja˛cych demokratyczna˛ legitymizacj˛, a zatem nie obejmuje os´b wpływowych, ale

pozostaja˛cych poza formalnymi strukturami władzy i administracji. Istotne jest rozr´˙nienie

mi˛dzy typem przyw´dztwa (zale˙nym od formalnego kształtu instytucji samorza˛dowych)

i stylem przyw´dztwa (zwia˛zanym bardziej z osobista˛ charakterystyka˛ lidera). Artykuł

omawia wybrane koncepcje teoretyczne typ´w i styl´w przyw´dztwa, a nast˛pnie odnosi

je do wynik´w bada´ prowadzonych w polskich miastach. Niekt´ re z koncepcji teoretycz-

nych zastosowane zostały do opisu sytuacji w Polsce. Ostatnie lata przyniosły przej´cie od

typu przyw´dztwa zbli˙onego do „modelu kolektywnego” do „modelu silnego burmistrza”.

Analiza czterech inicjatyw w dw´ ch miastach (Poznaniu i Ostrowie Wielkopolskim) pozwala

przyjrze´ si˛ ocenom mieszka´c´w co do rzeczywistych styl´w przyw´dztwa. Najbardziej

preferowanym przez mieszka´c´w miast stylem jest postawa koncyliacyjna. Natomiast

w rzeczywistych zachowaniach polityk´w mieszka´ cy dostrzegaja˛ wi˛cej element´w stylu

„bossa miasta” – własnymi siłami realizuja˛cego swoja˛ wizj˛ rozwoju. Por´wnanieoczekiwa´

z percepcja˛ rzeczywistych zachowa´ lider´w pozwala na skonstruowanie indeksu luki

w stosunku do oczekiwan´( Expectation Gap Index – EGI). Luka ta jest zazwyczaj niewielka

w przypadku budowania og´ lnych program´w rozwoju, ale zwi ˛ ksza si ˛ przy realizacji

konkretnych inicjatyw.

Wprowadzenie

Spos´b działania samorza˛d´w w Europie podlegał w ostatnich latach daleko

ida˛cym zmianom. Jednym z ciekawszych uj˛´ teoretycznych tych zmian jest

perspektywa opisuja˛ca przej´cie od funkcjonowania samorza˛du lokalnego

1 Materiał opracowano w ramach realizowanego w Centrum Europejskich Studi´w Regional-

nych i Lokalnych UW mi˛dzynarodowego programu badawczego PLUS ( Participation, Leader-

ship and Urban Sustainability ), finansowanego przez Komisj˛ Europejska˛ w V Programie

Ramowym. Program PLUS obejmuje badania w 18 miastach w 9 krajach europejskich. Niniejszy

artykuł przedstawia wst ˛ pna ˛ analiz ˛ niewielkiego fragmentu przeprowadzonych bada´. Pełny

raport z bada´ uka˙e si˛ w 2004 r.

PAWEŁ SWIANIEWICZ, URSZULA KLIMSKA

w swej klasycznej postaci do szerszego procesu zarza˛dzania lokalnego ( from

local government to local governance ). Hambleton (1998; 2001) definiuje t ˛

zmian˛ jako „przej´cie od perspektywy, w kt´ rej samorza˛d postrzegany jest

jako narz˛dzie wytwarzania i dostarczania wielu usług publicznych, do per-

spektywy, w kt´ rej najwa˙niejsze jest przyw´dztwo potrzebne dla rozwoju

społeczno´ci lokalnej”. John (2001) okre´la zarza˛dzanie lokalne ( local gover-

nance ) jako „elastyczny model podejmowania decyzji oparty na lu´nych

powia˛zaniach poziomych pomi˛dzy r´˙nymi aktorami” (publicznymi i prywat-

nymi). Niezmiernie wa˙ne jest, ˙e wsp´łpraca, o kt´ rej m´wi John, jest

najcz˛´ciej dobrowolna. Jest to wi˛c fundamentalna zmiana w stosunku do

tradycyjnego modelu funkcjonowania samorza˛du, kt´ry był oparty na zhierar-

chizowanych, formalnych procedurach i instytucjach. Istota ˛ działania samo-

rza˛du staje si˛ wi˛c nie tyle bezpo´rednie podejmowanie działa´ na podstawie

uprawnien´władczych, a raczej tworzenie klimatu dla wsp´łpracy r´˙nych

aktor´w, kt´ra b˛dzie słu˙yłaosi˛ganiu wsp´ lnych cel´w. Stone (1989) w swej

teorii re˙im´w miejskich m´wi, ˙e istotna jest rezygnacja z „władzy nad”

( power over ), a skoncentrowanie si˛ na du˙o wa˙niejszej umiej˛tno´ci mobi-

lizacji r´˙nych zasob´w w konkretnym celu, a zatem na władzy słu˙a˛cej do

osia˛gni˛cia czegos´( power to ).

W takich warunkach musi zmieniac´si˛ pozycja lokalnego przyw´dcy (lidera)

lokalnego 2 . Kluczowe umiej ˛ tno´ci wsp´łpracy, tworzenia koalicji czy mobi-

lizowania zewn˛trznych zasob´w wymagaja˛ szczeg´ lnych zdolno´ci. Na rol˛

elit w promowaniu rozwoju lokalnego zwracaja˛ te˙ uwag˛ niekt´ re badania

polskie. W przeprowadzonym kilka lat temu na Uniwersytecie Warszawskim

badaniu czynnik´w sukcesu lokalnego obecno´´ lidera b˛da˛cego w stanie

mobilizowa´ społeczno´´ lokalna ˛ wymieniona została na pierwszym miejscu

w´r´d endogennych (wewn˛trznych) czynnik´w rozwoju (Gorzelak et. al 1998).

W wielu krajach opisywane powy˙ej przemiany znajduja˛ tak˙e odbicie

w zmianie formalnej pozycji tak wa˙nego lidera, jakim jest burmistrz miasta.

W tradycyjnych systemach samorza˛du europejskiego silna pozycja burmistrza

charakterystyczna była dla kraj´w Europy Południowej, cho´ i tam na og´ł

był on formalnie wybierany przez rad˛. Typowy był przykład Francji, o kt´ rej

m´wiono czasem, ˙e formalnie to rada wybiera mera, ale faktycznie to mer

wyznacza członk´w rady (Meny 1987; Hoffman-Martinot 2003). W Europie

P´łnocnej dominuja ˛ ce były natomiast kolektywne formy politycznego za-

rza˛dzania samorza˛dami. Jednak obserwowana ostatnio „moda” na przeprowa-

dzanie bezpo´rednich wybor´w burmistrza powoduje, ˙e ten tradycyjny podział

na Europ˛ P´łnocna˛ iPołudniowa˛ cz˛´ciowo traci na aktualno´ci. Larsen

(2002) zwraca uwag˛,˙e w cia˛gu ostatnich kilkunastu lat na takie rozwia˛zanie

zdecydowały si ˛ Grecja, Włochy, Belgia, wi ˛ kszo´´ land´w niemieckich, od

2004 r. system ten wprowadza Irlandia. W Wielkiej Brytanii podobna˛ zmian˛

zapocza˛tkowały wybory burmistrza Londynu w 2000 r., a jak podaje Sullivan

2 W niniejszym artykule poj˛cia lidera i przyw´dcy lokalnego u˙ywac´b˛dziemy wymiennie.

KTO RZA˛DZI GMINA˛ I JAK? LOKALNI LIDERZY...

(2003), w ´lady Londynu poszło ju˙ 11 samorza˛d´w brytyjskich. W 1999 r.

na bezpo´rednie wybory burmistrza zdecydowało si ˛ 20 gmin norweskich.

Podobny trend mo˙na zauwa˙y´ w Europie ´ rodkowo-Wschodniej. Bezpo-

´rednie wybory burmistrza wprowadzono na pocza˛tku lat dziewi˛´dziesia˛tych

mi˛dzy innymi w Bułgarii, Rumunii, na Słowacji, w Słowenii i na Ukrainie.

Na W˛grzech pocza˛tkowo system ten obowia˛zywał tylko w małych miejs-

cowos´ciach(do10tys.mieszka´c´w), ale od 1994 r. jest powszechny. Podobna

zmiana nasta˛piła w Polsce w 2002 roku. Analogiczna reforma jest intensywnie

dyskutowana w Chorwacji, gdzie jednak – podobnie jak w pozostałych krajach

byłej Jugosławii – na przeszkodzie stoi do´´ silne przywia˛zanie do kultury

samorza˛d´w.

Wszystko to sprawia, ˙e tradycyjne badania polityki lokalnej skoncentrowane

na opisie wpływu poszczeg´ lnych aktor´w na podejmowanie decyzji ( com-

munity power structure ) 3 staja˛ si˛ niewystarczaja˛ce. Uzupełniaja˛ je rozwa˙ania

teoretyczne oraz badania empiryczne na temat styl´w przyw´dztwa w samo-

rza ˛ dzie lokalnym. W niniejszym artykule dokonujemy kr´ tkiego przegla ˛ du

zwia˛zanych z tymi zagadnieniami koncepcji, a nast˛pnie staramy si˛ odnie´´

do nich rzeczywisto´´ samorza˛d´w polskich.

1. Poj˛cie przyw´dztwa w samorza˛dzie lokalnym

Samo poj˛cie przyw´dztwawsamorza˛dzie lokalnym jest r´˙nie definiowane.

Jak wskazuje Burns (1978, s. 425), przyw´dztwo mo˙e by´ widziane jako

dwustronny proces mobilizowania r´˙nych zasob´w (gospodarczych, politycz-

nych i innych) słu˙a˛cy osia˛ganiu cel´w, niezale˙nie, ale r´wnolegle wyznawa-

nych zar´wno przez lider´w, jak i ich zwolennik´w.

Według Leacha i Wilsona (2000, s. 9) fundamentalnym kryterium przy-

w´dztwa jest „zdolno´´ przezwyci˛˙enia oporu przed podj˛ciem specyficz-

nych działa´ , a w szczeg´ lno´ci spowodowania zmiany postawy u innych,

doprowadzenia zgody na co´, wobec czego pocza˛tkowo wyra˙any był sprze-

ciw”. Podobna˛ definicj˛ podaje Edinger (1993): „przyw´dcy to ludzie, kt´ rzy

kontroluja˛ zachowania innych w taki spos´b, ˙e umieja˛ skierowa´ ich na

po˙a˛dane tory”.

Haus i Heinelt (2004) poj˛cie przyw´dztwa miejskiego odnosza˛ do lidera

działaja ˛ cego w ramach instytucji politycznej oraz do osobistego odgrywania

szczeg´ lnej roli w tej instytucji. Liderem miejskim (politycznym) jest wi˛c

osoba, kt´ ra posiada formalna˛ pozycj˛ na szczycie administracji lub władz

politycznych w mie´cie. Tak rozumiany lider odznacza si˛ nast˛puja˛cymi

cechami:

(i) specyficznymi zasobami organizacyjnymi, kt´ re nie sa ˛ dost ˛ pne dla

innych aktor´w;

(ii) wpływem politycznym, kt´ rego nie posiadaja˛ inni;

3 Szersze om´wienie takich klasycznych koncepcji mo˙na znale´´ np. w: Swianiewicz 2000.

PAWEŁ SWIANIEWICZ, URSZULA KLIMSKA

(iii) og´ lna˛ odpowiedzialno´cia˛ za polityk˛ miejska˛;

(iv) funkcjami reprezentacyjnymi;

(v) jawno´cia˛ działania i odpowiedzialno´cia˛ polityczna˛ wobec mieszka´c´w

lub ich reprezentant´w (radnych). Lider jest tak˙e kontrolowany przez

opini˛ publiczna˛wspos´bpo´redni (dzi˛ki prawu do informacji, lokalnym

mediom itd.).

Przyw´dztwo miejskie ła ˛ czy zatem zasoby organizacyjne, administracyjne

i polityczne z osobista˛ odpowiedzialno´cia˛ lidera. Wła´nie ta ostatnia cecha

odr´˙nia lidera politycznego od innych lider´w maja˛cych wpływ na polityk˛

miejska˛, ale bez politycznej odpowiedzialno´ci. W tym uj˛ciu za lokalnego

lidera politycznego nie mo˙e zatem by´ uznana osoba maja˛ca znaczny wpływ

na podejmowanie decyzji, ale b ˛ da ˛ ca poza formalnymi strukturami władzy.

Nie sa˛ wi˛c na przykład lokalnymi przyw´dcami politycznymi opisywani

przez Huntera (1953) czołowi przedsi˛biorcy lokalni wywieraja˛cy sw´jwpływ

w spos´b niejawny, czy te˙ inne osoby opieraja˛ce swoja˛ pozycj˛ tylko na

autorytecie w społeczno´ci lokalnej, ale nie na formalnej legitymizacji wyni-

kaja˛cej z wyboru lub nominacji na wa˙ne stanowisko.

2. Czynniki wpływaja ˛ ce na przyw´dztwo lokalne

W literaturze mo˙na znale´´ wiele klasyfikacji czynnik´w, kt´ re decyduja ˛

o zachowaniu przyw´dcy lokalnego. Peter John (1997) wyr´˙nia:

(i) czynniki osobiste/psychologiczne (zwia˛zane z charyzma˛, jaka˛ przyw´dca

posiada lub nie);

(ii) czynniki instytucjonalne (prawne umocowania władztwa przyw´dcy,

ramy organizacyjne, w jakich działa przyw´dca);

(iii) czynniki systemowe/partyjne (wpływ i pozycja partii politycznych, stopie´,

w jakim władza polityczna rozproszona jest na partie og´ lnokrajowe

i komitety lokalne);

(iv) czynniki zwia˛zane z kultura˛ polityczna˛, kt´ ra otacza lokalny system

polityczny. W lokalnej społeczno´ci istnieja˛ pewne zało˙enia co do tego,

jak lider powinien si˛ zachowywa´, oraz co do tego, jak powinni go

traktowa´ mieszka´ cy.

Szczeg´ lny nacisk na zwia˛zek mi˛dzy kultura˛ polityczna˛ a zachowaniem

przyw´dczym kłada ˛ Leach i Wilson (2000). Ich rozumowanie przedstawione

jest na ryc. 1. Zwracaja˛ uwag˛ na fakt, i˙ przyw´dztwomo˙na charakteryzowa´

gł´wnie w sensie behawioralnym. Jak wspomnieli´my wy˙ej, esencja˛ przyw´dz-

twa jest umiej˛tno´´ „pocia˛gni˛cia” za swoja˛ inicjatywa˛ innych. Liczy si˛ to

szczeg´ lnie na polu, na kt´ rym istniał wcze´niej jaki´ op´ r wobec wprowa-

dzanej polityki. Zdolno´c´t ˛ ułatwia z jednej strony posiadanie przez lidera

formalnej pozycji, kt´ ra wyposa˙agowe„władz˛”, a z drugiej normy kształ-

tuja˛ce postrzeganie roli lidera i przyw´dztwa – czyli kultura polityczna.

Dlatego te˙ spos´b rza˛dzenia konkretnego lidera jest bardzo mocno osadzony

w lokalnej kulturze politycznej. Jak pisza˛ Leach i Wilson (2000, s. 25),

KTO RZA˛DZI GMINA˛ I JAK? LOKALNI LIDERZY...

KULTURA

POLITYCZNA

ZACHOWANIE

PRZYWÓDCZE

Kultura

polityczna

i organizacyjna

Pole

negocjacji

Osobiste

priorytety

lidera

i umiejêtnoœci

polityczne

CZYNNIKI

WP£YWAJ¥CE

Ryc. 1. Czynniki wpływaja˛ce na zachowanie przyw´dcze

´ r´dło: Leach, Wilson 2000, s. 9.

„przyw´dztwo polityczne jest efektem negocjacji i renegocjacji pomi ˛ dzy

liderem i jego ugrupowaniem oraz pomi˛dzy politykami a urz˛dnikami”.

Zdolno´´ lidera do skierowania działan´społeczno´ci lokalnej na okre´lone tory

zale˙y wi˛c od jego pewno´ci, czy uzyska poparcie dla swojego pomysłu.

Znajomo´´ lokalnej kultury politycznej umo˙liwia liderowi ocen˛ tego poparcia.

Znaczenie zewn˛trznych uwarunkowa´ jako czynnika wpływu na przyw´dz-

two podkre´laja˛ tak˙e Getimis i Grigoriadou (2004), wskazuja˛c cztery rodzaje

wpływ´wna przyw´dztwo lokalne (por. ryc. 2). Po pierwsze, wa˙ne sa˛ stosunki

mi˛dzy władza˛ centralna˛ ilokaln˛. Po drugie, horyzontalna struktura polityczna

– czyli lokalne otoczenie instytucjonalne lidera, jego formalna pozycja w samo-

rza˛dzie terytorialnym, relacje w stosunku do rady miejskiej i administracji

oraz miejsce w lokalnej strukturze ugrupowa´ partyjnych. Po trzecie, wpływ

na przyw´dztwo maja˛ cechy osobiste i warto´ci, z kt´ rymi identyfikuje si˛

lider. Czwarty zesp´ł czynnik´w to rola lidera w zarza˛dzaniu miejskim ( local

governance ). Chodzi tu zwłaszcza o relacje, jakie lider utrzymuje z podmiotami

zewn˛trznymi – sektorem publicznym, prywatnym czy organizacjami poza-

rza˛dowymi.

Z tak przyj˛tej klasyfikacji czynnik´w oddziałuja˛cych na przyw´dztwo

lokalne mo˙na wyprowadzi´ dwa istotne dla naszych dalszych rozwa˙a´

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: