2
Ludwika Lidia Kowalska
Wybrane problemy instytucjonalnych form opieki
nad dziećmi pozbawionymi opieki rodzicielskiej
Praca magisterska przygotowana w
Katedrze Prawa Ubezpieczeń Społecznych
i Polityki Społecznej
pod kierunkiem
prof. dr hab. Teresy Bińczyckiej-Majewskiej.
Łódź, czerwiec 2002 r.
Wykaz skrótów:
Dz. U. – Dziennik Ustaw
GP – Gazeta Prawna
KRiO – Kodeks rodzinny i opiekuńczy
KPC – Kodeks postępowania cywilnego
KK – Kodeks karny
KC – Kodeks cywilny
MOP – Międzynarodowa Organizacja Pracy
MEN – Ministerstwo Edukacji Narodowej
MZiOS – Minister Zdrowia i Opieki Społecznej
ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych
OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich
OSNC – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej
OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Izby Pracy
OSPiKA – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych
OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Administracyjnej i Izby Pracy i Izby Ubezpieczeń Społecznych
PiZS – Prawo i Zabezpieczenie Społeczne
RODK – Rodzinny Ośrodek Diagnostyczno-Konsultacyjny
RPEiS – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
SN – Sąd Najwyższy
TPD – Towarzystwo Przyjaciół Dzieci
z.e.p. – zaopatrzenie emerytalne pracowników
ZUS – Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Spis treści:
Wykaz skrótów ............................................................................................................2
Rozdział I
Ochrona praw dziecka w prawie polskim i prawie międzynarodowym
1. Uwagi wprowadzające ...................................................................................5-6
2. Ochrona praw dziecka w normach międzynarodowych ................................6-7
2.1. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 r. ................................7-8
2.2. Międzynarodowe pakty praw człowieka ...............................................9-11
2.3. Deklaracja Praw Dziecka ....................................................................11-12
2.4. Europejska Konwencja o Przysposobieniu Dzieci ..............................12-13
2.5. Konwencja o prawach dziecka z 20 XI 1989 r. ...................................14-21
3. Opieka nad dzieckiem w prawie polskim ...................................................22-25
3.1. Prawa dziecka w prawie cywilnym, prawie karnym i prawie pracy .....25-34
3.2. Sytuacja dziecka w prawie ubezpieczeń społecznych .......................34-43
Rozdział II
Procedura kierowania dziecka do instytucji opiekuńczych
1. Uwagi wprowadzające ................................................................................44-45
2. Władza rodzicielska i środki nadzoru nad jej wykonywaniem ....................45-49
3. Wola dziecka przy wykonywaniu władzy rodzicielskiej ..............................50-52
4. Program wychowawczy w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych ................................................................................................53-54
4.1. Prawa dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych ................................................................................................54-60
4.2. Udzielanie pomocy osobom opuszczającym placówki opiekuńczo-wychowawcze oraz rodziny zastępcze .................................................................60-64
5. Dziecko w rodzinie zastępczej ..................................................................64-65
5.1. Procedura kierowania dziecka do rodziny zastępczej ........................65-71
5.2. Rodzina zastępcza pod pieczą starosty – nowe regulacje dotyczące opieki zastępczej ............................................................................................................71-74
Rozdział III
Adopcja jako forma rodzicielstwa zastępczego
1. Uwagi wprowadzające ................................................................................75-77
2. Charakter prawny stosunku przysposobienia .............................................77-80
2.1. Przesłanki przysposobienia ................................................................80-86
2.2. Charakterystyka kandydatów na rodziców adopcyjnych ....................87-88
2.3. Rodzaje przysposobienia i ich skutki ..................................................88-92
2.4. Ustanie stosunku przysposobienia .....................................................92-97
3. Przysposobienie jako środek przeciwdziałania skutkom sieroctwa społecznego ....................................................................................................................97-98
3.1. Problemy wychowawcze napotykane przez rodziców adopcyjnych..98-100
3.2. Problemy jawności adopcji .............................................................100-102
3.3. Organizowanie przysposobienia w Polsce – działalność ośrodków adopcyjno-opiekuńczych ..................................................................................103-107
4. Przysposobienie zagraniczne dziecka ...................................................107-110
Wykaz aktów prawnych ....................................................................................111-112
Wykaz orzeczeń sądów ...........................................................................................113
Bibliografia ........................................................................................................114-116
1. Uwagi wprowadzające
Kwestia ochrony praw dziecka to główne zagadnienia niniejszego rozdziału. We współczesnym świecie coraz częściej uwidacznia się konieczność wszechstronnej ochrony praw dziecka, gdyż z uwagi na swoją niedojrzałość fizyczną i psychiczną wymaga szczególnej opieki i troski, w tym właściwej ochrony prawnej. W regulacjach polskich oraz międzynarodowych, dotyczących dziecka, na plan pierwszy wysuwa się przede wszystkim pojęcie dobra dziecka. We wszelkich działaniach, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną zawsze będzie najlepsze zabezpieczenie interesu dziecka[1]. W tym kierunku właśnie zmierzają ustawodawstwa i powoływane są coraz to nowe urzędy państwowe, co jest dowodem na to z jak istotną problematyką mamy do czynienia i jak wiele jeszcze potrzeba ulepszeń i zmian systemowych. Chodzi tu bowiem o szeroko pojęte prawa niedorosłego człowieka, który z racji na swoje położenie nie może ich sam egzekwować i wymagają one efektywnej ochrony.
Sytuacja dziecka pogorszyła się z obiektywnych przyczyn społecznych i cywilizacyjnych – w wyniku osłabienia funkcji opiekuńczych rodziny i kryzysu szkoły, brutalizacji życia, negatywnego oddziaływania komercyjnej kultury masowej lansującej kult siły, w czym dominuje przekaz telewizyjny, głównie kanałów prywatnych. Zbyt słabo ukształtowana i chroniona psychika dziecka w wyniku dwóch pierwszych czynników doznała uszczerbku na skutek następnych zjawisk. Wśród nich brutalizacja życia, objawiająca się na gruncie rodziny jakże licznymi przypadkami przemocy i maltretowania dzieci, odbija się bezpośrednio na sytuacji dziecka. Tymi właśnie przesłankami kierował się ustawodawca polski powołując w 1996 roku urząd Rzecznika Praw Dziecka, jako odrębnej instytucji od Rzecznika Praw Obywatelskich.
Nigdy dość troski i działań, gdy chodzi o dobro i szczęście dziecka. Aktywność na tym polu organizacji społecznych, fundacji, w ogóle wszystkich działań, należy przyjąć z najwyższym uznaniem i podziękowaniem.
Istotne jest jeszcze pytanie – czy instytucje i instrumenty, jakimi dysponuje państwo, wystarczają dla realizacji konstytucyjnych celów w odniesieniu do najsłabszej grupy społecznej – dzieci?
Sfera praw dziecka jest bardzo rozległa i obejmuje szereg spraw, sytuacji i dziedzin, w których Państwo ma swoje, wyraźnie określone obowiązki i zadania. Mieści się w tym i opieka lekarska, i realizacja obowiązku szkolnego, i wychowanie w kulturze i wychowanie fizyczne. Interesy dziecka przewijają się przez wiele resortów rządowych, stąd potrzeba powoływania instytucji, które będą reprezentować prawa i interesy dziecka wobec instytucji państwa, w tym także na płaszczyźnie prawa, wobec organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości[2].
2. Ochrona praw dziecka w normach międzynarodowych
Współpraca międzynarodowa na rzecz ochrony praw dziecka jest przedmiotem szczególnego zainteresowania państw i organizacji międzynarodowych. Już przed pierwszą wojną światową podjęto kroki w celu zlikwidowania najbardziej drastycznych przejawów wyzysku dzieci i nieletnich. Chodziło wówczas przede wszystkim o zakaz handlu międzynarodowego dziewczętami, które były wykorzystywane dla celów prostytucji. W 1904 roku państwa europejskie zorganizowały w Paryżu konferencję międzynarodową podczas, której zawarto porozumienie o środkach przeciwdziałania wspomnianym praktykom. Zostało ono uzupełnione konwencją przyjętą w 1910 roku. Zobowiązywała ona między innymi państwa-strony do wprowadzenia w ustawodawstwie wewnętrznym przepisów o zakazie uprawiania nierządu przez nieletnie dziewczęta, pod sankcją kary[3].
W okresie międzywojennym ochroną praw dziecka zajmowała się Liga Narodów. Artykuł 23 Pakietu Ligi Narodów powierzał jej ogólny nadzór nad wykonywaniem umów dotyczących handlu żywym towarem. W 1921 roku podpisana została konwencja o zwalczaniu handlu kobietami i dziećmi, która zmieniona została Protokółem w 1947 roku[4].
W 1922 roku powołano do życia Międzynarodowe Stowarzyszenie Opieki nad Dzieckiem, którego członkiem była też Polska. Celem Stowarzyszenia było przede wszystkim koordynowanie badań prowadzonych w poszczególnych państwach i przez organizacje międzynarodowe nad sytuacją prawną i społeczną dzieci.
Ukoronowaniem wysiłków Ligi Narodów była uchwalona w 1924 roku Genewska Deklaracja Praw Dziecka. Akt ten opierał się na założeniu, że dzieci wymagają szczególnej troski, a to nie tylko z uwagi na niedojrzałość fizyczną i umysłową, ale także ze względu na ich zależność od sytuacji społecznej i materialnej rodziców.
Pierwsze konwencje uchwalone przez Międzynarodową Organizację Pracy miały na celu ochronę dzieci przed wyzyskiem i różnymi formami wykorzystywania ich pracy. Konwencje te dotyczyły najniższego wieku dopuszczenia dzieci do pracy i do określonych prac, czasu pracy oraz badań lekarskich.
2.1. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 roku
W Komisji Praw Człowieka przedmiotem najostrzejszych kontrowersji była kwestia równouprawnienia dzieci urodzonych w małżeństwie i poza małżeństwem. Z jednej strony argumentowano, że niesłusznym byłoby stawianie dziecka pozamałżeńskiego w gorszej sytuacji prawnej, tym bardziej, iż fakt ten jest niezależny od jego woli. Z drugiej strony wskazywano, że proklamowanie pełnej równości w zakresie praw cywilnych i rodzinnych wymagałoby wprowadzenia daleko idących zmian w ustawodawstwach wewnętrznych licznych państw. Problem ten analizowano przez pryzmat sformułowanej w Deklaracji zasady równości praw. W końcu przepis o ochronie dzieci włączony został do artykułu 25 Deklaracji, który w ustępie 1 stanowi: „Każdy człowiek ma prawo do odpowiedniej stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jemu i rodzinie”. Punkt 2 tego artykułu głosi, że „Matka i dziecko mają prawo do specjalnej opieki i pomocy. Wszystkie dzieci zarówno małżeńskie jak i pozamałżeńskie korzystają z jednakowej ochrony socjalnej”. Celem przytoczonego przepisu jest przyznanie wszystkim dzieciom prawa do korzystania ze świadczeń socjalnych bez jakiegokolwiek zróżnicowania ze względu na urodzenie. Jeśli chodzi o prawa cywilne dzieci urodzonych poza małżeństwem, trzeba odwołać się do artykułu 16 ustęp 3 Deklaracji, który reguluje zasady ochrony rodziny. Przepis ten jednak nie rozstrzyga jednoznacznie kwestii równouprawnienia wszystkich dzieci. Stanowi on, iż „Rodzina jest naturalnym i podstawowym elementem społeczeństwa i ma prawo do ochrony ze strony społeczeństwa i państwa”. Artykuł ten nie precyzuje jednak, czy chodzi tu wyłącznie o rodzinę, której podstawą jest formalnie zawarty związek małżeński, czy również o rodzinę naturalną, w której rodzice żyją w konkubinacie.
Deklaracja formułuje więc jednoznacznie zasadę równouprawnienia dzieci małżeńskich i pozamałżeńskich jedynie w zakresie korzystania ze świadczeń socjalnych. Kwestia równości w dziedzinie prawa cywilnego pozostała otwarta. Problem zrównania praw dzieci małżeńskich i pozamałżeńskich powracał wielokrotnie na forum międzynarodowym przy opracowywaniu innych aktów dotyczących praw człowieka.
Z inicjatywy Podkomisji do Walki z Dyskryminacją i Ochrony Mniejszości podjęte zostały w 1962 roku badania, o zasięgu uniwersalnym, nad zjawiskiem dyskryminacji dzieci urodzonych poza małżeństwem. W 1967 roku Podkomisja analizowała końcowy raport i przygotowała projekt zasad o równouprawnieniu i niedyskryminacji dzieci urodzonych poza małżeństwem, który przekazany został Komisji Praw Człowieka. Komisja podjęła dyskusję dopiero w 1973 roku i zaleciła Radzie Gospodarczej i Społecznej przekazanie wspomnianego projektu zasad rządom, instytucjom wyspecjalizowanym, organizacjom regionalnym i pozarządowym, mającym status konsultatywny, celem przedłożenia uwag i komentarzy. Zaproszono również do współpracy Komisję Praw Kobiet[5].
2.2. Międzynarodowe pakty praw człowieka
Międzynarodowy Pakt praw obywatelskich i politycznych zawiera odrębny przepis poświęcony prawom dziecka, a ponadto niektóre prawa są chronione także w innych postanowieniach Paktu. Artykuł 24 Paktu stanowi:
1. Każde dziecko, bez żadnej dyskryminacji ze względu na rasę, kolor skóry, płeć, język, religię, pochodzenie narodowe lub społeczne, sytuację majątkową lub urodzenie ma prawo do środków ochrony, jakich wymaga status małoletniego, ze strony rodziny, społeczeństwa i państwa;
2. Każde dziecko powinno być zarejestrowane niezwłocznie po urodzeniu i posiadać nazwisko;
3. Każde dziecko ma prawo do nabycia obywatelstwa.
Warto podkreślić, że to właśnie Polska podczas XVI sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ wysunęła propozycję włączenia do Paktu powyższego artykułu, tak ważnego, biorąc pod uwagę, iż dzieci wraz z młodzieżą stanowią 1/3 całej ludzkości. Szczególne znacznie ma ustęp 3 artykułu 24. Otóż przepis ten nie gwarantuje prawa do posiadania obywatelstwa każdemu człowiekowi, natomiast przyznaje je każdemu nowo narodzonemu dziecku. Ponadto chodzi o ograniczenie liczby bezpaństwowców, którzy na ogół znajdują się w gorszej sytuacji prawnej i faktycznej aniżeli osoby posiadające obywatelstwo. Prawo każdego dziecka do nabycia obywatelstwa uregulowane jest szczegółowo w konwencji o ograniczeniu przypadków bezpaństwowości, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1961 roku. Konwencja stanowi, że państwo zobowiązane jest przyznać obywatelstwo każdemu dziecku urodzonemu na jego terytorium, bez żadnych ograniczeń, czy dodatkowych warunków. Dalsze przepisy regulują zasady przyznawania obywatelstwa dziecku, którego rodzice są obywatelami innych państw, dziecku pozamałżeńskiemu, dziecku znalezionemu na terenie danego państwa. Przepisy tej konwencji są bardzo szczegółowe i uwzględniają prawie wszystkie sytuacje w jakich istnieje niebezpieczeństwo, iż dziecko pozostanie bezpaństwowcem.
Artykuł 23 Paktu, uznając rodzinę za podstawową komórkę społeczeństwa, przewiduje, że w przypadku rozwiązania małżeństwa należy podjąć kroki dla zapewnienia dzieciom niezbędnej ochrony.
W przepisach Paktu, które ustanawiają prawa związane z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości przewidziane są szczególne gwarancje dla młodocianych. I tak w przypadku zasady publicznego ogłaszania wyroku Paktu przewiduje możliwość jej uchylenia, jeżeli wymaga tego interes młodocianych lub gdy rozprawa dotyczy opieki nad dziećmi (artykuł 14). W postępowaniu sądowym w stosunku do młodocianych należy brać pod uwagę ich wiek oraz cele resocjalizacyjne. Dla nich też w systemie penitencjarnym winien być przewidziany specjalny reżim. Oskarżeni młodociani powinni być oddzieleni od dorosłych, a decyzje w ich sprawach winny być podejmowane jak najszybciej. Pakt zakazuje orzekania kary śmierci w stosunku do osób, które nie ukończyły 18 lat.
Zasada ochrony rodziny sformułowana jest również w Pakcie praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych. Pakt ten podkreśla szczególną odpowiedzialność rodziny za opiekę i wychowanie dzieci pozostających na jej utrzymaniu. Stanowi, że należy otoczyć szczególną opieką matki w rozsądnym okresie przed i po urodzeniu dziecka. Powinny one w tym czasie otrzymać płatny urlop lub też urlop z zapewnieniem odpowiednich świadczeń z zabezpieczenia społecznego (artykuł 10). Bezpośrednim podmiotem ochrony jest tutaj matka, ale jednocześnie celem tego przepisu jest zagwarantowanie właściwych warunków rozwoju dziecka. Zgodnie z przyjętą regulacją należy podjąć specjalne kroki w celu zapewnienia ochrony i pomocy wszystkim dzieciom i młodzieży bez jakiejkolwiek dyskryminacji. Trzeba chronić dzieci i młodzież przed wyzyskiem ekonomicznym i społecznym. Zatrudnianie dzieci przy pracy szkodliwej dla ich moralności lub zdrowia, bądź przy pracach niebezpiecznych dla życia, czy też mogących przeszkodzić w normalnym rozwoju, powinno być ustawowo zakazane. Państwa-strony winny również ustawowo określić granicę wieku poniżej, której zatrudnianie dzieci będzie zakazane i karane.
Postanowienia Paktu dotyczące zatrudniania dzieci i młodzieży są rozwinięte i sprecyzowane w licznych konwencjach przyjętych przez Międzynarodową Organizację Pracy. Ogólne zasady w tym zakresie formułuje konwencja nr 138 przyjęta w 1973 roku[6] o minimalnym wieku, od którego dopuszczalne jest płatne zatrudnianie dzieci na lat 15, a przy pracach niebezpiecznych na lat 18. Ochronie dzieci i młodzieży w stosunkach pracy służą również konwencje, które ustalają zasady okresowych badań lekarskich oraz przepisy dotyczące zatrudniania dzieci przy pracach szczególnie ciężkich lub niebezpiecznych oraz w porze nocnej[7].
2.3. Deklaracja Praw Dziecka
Ochrona praw dziecka uregulowana została w sposób kompleksowy w Deklaracji Praw Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1959 roku. Prace nad Deklaracją podjęto na forum ONZ już w roku 1946. W dziesięć lat później projekt aktu międzynarodowego przekazany został państwom członkowskim ONZ. Większość państw opowiedziała się za uchwaleniem aktu nie nakładającego obowiązków o charakterze prawnym. Do ostatecznego tekstu Deklaracji nie włączono również postanowień o kontroli międzynarodowej. W toku dyskusji w Komisji Praw Człowieka i w Radzie Gospodarczej i Społecznej do najbardziej kontrowersyjnych należała kwestia zrównania w prawach dzieci urodzonych w małżeństwie i dzieci pozamałżeńskich.
Ważną rolę w przygotowaniu ostatecznego projektu Deklaracji odegrała delegacja Polski. Gdy zapadła decyzja o przyjęciu Deklaracji, Polska proponowała włączenie doń przepisu nakładającego na państwa obowiązek dostosowania ustawodawstwa wewnętrznego do postanowień Deklaracji. Delegacja Polski była też gorącym orędownikiem zasady równouprawnienia wszystkich dzieci, we wszystkich dziedzinach życia społecznego i w zakresie wszystkich praw. Deklaracja składa się z preambuły i dziesięciu zasad. We wstępie stwierdza się, że dziecko z powodu niedojrzałości fizycznej i umysłowej, wymaga szczególnej opieki i troski, a także odpowiedniej ochrony prawnej, zarówno przed jak i po urodzeniu. Ludzkość zaś powinna dać dziecku co ma najlepszego. Zasada pierwsza formułuje zakaz jakiejkolwiek dy...
deska18