Optymalizacja polityki czynszowej - Proces strategiczny
URBECON Sp. z o.o.
OPTYMALIZACJA POLITYKI CZYNSZOWEJ
PROCES STRATEGICZNY
LIPIEC 2000r.
Autorzy:
Martha Sickles-Grabowska
Wanda Urbańska
Tomasz Żelawski
Krzysztof Michalak
„URBECON” Spółka z o.o., ul. 3 Maja 45/3, 81-743 Sopot, tel./fax (058) 551-51-78, 555-06-77, e-mail: Martha@ibngr.edu.pl
41
„Urbecon” Sp. z o.o.
SPIS TREŚCI
WPROWADZENIE 3
ZORGANIZOWANIE PROCESU PLANOWANIA 3
OBSERWACJA LOKALNEGO ŚRODOWISKA MIESZKANIOWEGO 4
Reforma czynszów jako kluczowy element polityki mieszkaniowej państwa 5
WEWNĘTRZNE I ZEWNĘTRZNE UWARUNKOWANIA POLITYKI CZYNSZOWEJ 6
Proces ustanawiania polityki czynszowej 6
Proces ustalania stawek czynszu przez miasta 8
Zasady ustalania stawek opłat czynszowych 8
Zróżnicowanie wysokości czynszów 9
Ocena niektórych elementów kosztów 9
Ocena wysokości opłat za świadczenia 10
Inne źródła wpływu środków oraz zaległości w opłatach 11
Polityka przydzielania mieszkań komunalnych 13
Struktura własnościowa lokali mieszkalnych 13
Charakterystyka zasobów gminnych jednostek mieszkaniowych 14
Rozmiary przekształceń własnościowych 14
Określenie wysokości luki remontowej w zasobach mieszkaniowych gminy 16
Relacje czynszów do opłat porównywalnych w spółdzielniach mieszkaniowych 16
Dodatki Mieszkaniowe 17
Sytuacja finansowa 20
Sytuacja polityczna i jej wpływ na kształtowanie polityki czynszowej 21
Planowanie długoterminowe i informowanie oraz zaangażowanie mieszkańców 21
Przekształcenia zarządu komunalnymi zasobami mieszkaniowymi 22
Makroekonomiczna sytuacja oraz rzeczywisty popyt na mieszkalnictwo i usługi mieszkaniowe 22
Identyfikacja i nadanie priorytetów 23
WIZJA STRATEGICZNA I STRATEGIE 26
PLANY WDROŻENIOWE 28
Polityka czynszowa 28
Zróżnicowanie czynszów 29
Ustalanie stawek czynszowych 30
Program remontów w komunalnych zasobach mieszkaniowych 34
Programy samorządu lokalnego wspierające remonty 36
Program przekształcenia Zarządu Budynku Mieszkalnych 42
Program selektywnej prywatyzacji i zamiany mieszkań 43
Dotacje na wypłaty dodatków mieszkaniowych 45
Program informacyjny, organizacyjny i współpracy z sektorem prywatnym w dziedzinie mieszkalnictwa 46
Podsumowanie 48
Kształtowanie poziomu czynszu komunalnego w skali lokalnej jest ważnym zagadnieniem mieszkaniowym, wpływającym na rozwój prywatnego rynku mieszkaniowego oraz stanowiącym źródło zasilania gminnych zasobów mieszkaniowych (w szczególności wpływającym na zmniejszanie się istniejącej luki remontowej). Jest to problem bardzo złożony zarówno z uwagi na politykę państwa, jak i politykę lokalną, a także kwestie sprawiedliwości społecznej. Równocześnie ma wpływ na polepszenie stanu gminnych zasobów mieszkaniowych oraz może mieć wpływ na sytuację finansową gminy. Wszystkie te kwestie mogą stanowić dobre tło dla zilustrowania proponowanego procesu tworzenia strategii mieszkaniowej.
Rozdział ten opisuje proces powstawania strategii mieszkaniowej, jako temat do dyskusji nad optymalizacją lokalnej polityki czynszowej i programów ją wspierających. Poniższy tekst przybliża wnioski z badań nad optymalizacją czynszów mieszkaniowych przeprowadzonych w wybranej grupie miast przez firmę Urbecon, posiadającą szerokie doświadczenie w opracowaniu analiz kształtowania polityki czynszowej gmin i tworzeniu lokalnych strategii mieszkaniowych.
Polityka czynszowa ma wpływ na zachowanie się wielu różnych grup interesów, z których każda może mieć inny punkt widzenia na tą kwestię. Jedną z korzyści tworzenia procesu strategicznego jest połączenie tych różnorodnych interesów, a więc wzajemne zrozumienie i ustanowienie określonej perspektywy czasowej w kompleksowym podejściu do tego zagadnienia. W większości miast kluczowe osoby zainteresowane polityką czynszową to: zarządcy nieruchomości, najemcy lokali, prywatni właściciele, urzędnicy ds. mieszkaniowych i finansowych w urzędzie miasta, zastępca prezydenta (lub burmistrza) w zarządzie miasta oraz radni w komisjach.
Dyskusja związana z polityką czynszową może pojawić się w momencie ustanawiania zadań dla procesu strategii mieszkaniowych albo w bardziej trwałej formule, aby umożliwić kształtowanie polityki czynszowej na poziomie lokalnym. Przystępując do realizacji bardziej aktywnej polityki czynszowej, niektóre miasta utworzyły kilkunastoosobowe zespoły ds. zadań polityki czynszowej koordynowane z reguły przez dyrektora Wydziału Mieszkaniowego urzędu miasta. W skład zespołu wchodzili między innymi: urzędnicy miejscy, przedstawiciele gminnej jednostki mieszkaniowej, a także osoby z zainteresowanych grupy między innymi: Stowarzyszenia Właścicieli Nieruchomości, Komitetu ds. Ochrony Mieszkańców oraz Stowarzyszenia Zarządców i Właścicieli. Z reguły członkowie zespołu aktywnie uczestniczyli w opracowaniu propozycji wysokości stawek czynszowych oraz polityki alokacji wpływów czynszowych. Utworzenie mechanizmów do szerszego wprowadzenia udziału sektora prywatnego i publicznej partycypacji w kształtowaniu decyzji samorządu lokalnego nie rozwiąże wszystkich konfliktów, z uwagi na rozbieżność stanowisk. Jednak pokierowane w jasny i odpowiedni sposób może przyczynić się do przyjęcia uzgodnień, w których najlepsze z możliwych rozwiązanie zostanie zaakceptowane i zastosowane w praktyce.
Pomimo tego, że każdy samorząd lokalny działa w innych, niepowtarzalnych uwarunkowaniach, istnieją uniwersalne rozwiązania, które mogą być zastosowane w każdym indywidualnym przypadku. Polityka czynszowa jest zagadnieniem mającym zbyt często charakter bardzo emocjonalny, którego zbadanie i analizowanie musi opierać się na istniejących faktach. Zdolność najemców lokali do pokrywania rosnących opłat czynszowych jest jedną z tych kwestii, które są w stanie wyjaśnić lokalne badania ankietowe opisane w rozdziale----. Poniższe wnioski z Analizy Optymalizacji Polityki Czynszowej mogą być zastosowane także do twojego miasta.
Proces przekształceń polskiego sektora mieszkaniowego w warunkach gospodarki rynkowej stanowi wielkie wyzwanie dla decydentów i twórców polityki finansów publicznych. Wyzwanie to obejmuje:
· rozwój opartych o zasady wolnego rynku sektorów czynszowego i własnościowego, odpowiadających na rynkowe bodźce popytu i podaży na nowe budownictwo, renowację i środki finansowania budownictwa;
· wydajną i efektywną politykę subsydiów, wspierającą rozwój sektora prywatnego i przyznawanych według dystrybucyjnych kryteriów dochodowych wybranych przez władze lokalne;
· rozwój długoterminowej polityki subsydiów mieszkaniowych[1] wynikający z efektywnej podaży i istniejących możliwości finansowych.
Tego rodzaju czynsze obejmują niemal 30 % zasobów mieszkaniowych w Polsce, z których większość stanowi własność komunalną. Ponadto czynsze regulowane obowiązują w zasobach zakładowych oraz w budynkach prywatnych czynszowych zasiedlonych na skutek decyzji administracyjnych. W ciągu ostatnich sześciu lat jedynie niewielka liczba miast podniosła czynsze za mieszkania o najwyższym standardzie do poziomu bliskiego górnej wartości granicznej, co wynika z różnorodnych przesłanek, które będą rozpatrywane w niniejszym opracowaniu. Obecne stawki czynszu niejednokrotnie nie pokrywają nawet kosztów eksploatacji bieżącej. Większość miast posiada najwyższe stawki czynszu nie przekraczające 1/2 obowiązującej stawki maksymalnej (3% wartości odtworzeniowej). Jest to wysokość zdecydowanie niewystarczająca zarówno dla właściwego zarządzania, jak i technicznego utrzymywania zasobu mieszkaniowego.
Głównymi barierami we wdrażaniu reformy czynszów okazały się:
- przyczyny polityczne (obawa radnych przed utratą popularności),
- przyczyny społeczne (obawa przed znacznym zwiększeniem obciążeń gospodarstw domowych wydatkami na mieszkanie),
- przyczyny ekonomiczne (obawa przed wzrostem obciążeń budżetów gminnych wypłatami dodatków mieszkaniowych).
Obecnie obowiązkowe wydatki brutto z tytułu czynszu ciągle rosną – w większości stosownie do wzrostu kosztów użytkowania. Według danych Głównego Urzędu Statystycznego przeciętne koszty związane z utrzymaniem mieszkania stanowiły w 1998 roku 22% całości wydatków gospodarstw domowych, podczas gdy w krajach zachodnich wynosiły one od 25 do 30%.
Realne istniejące problemy możliwości finansowych znacznej części najemców są częstym deklarowanym powodem, dla którego władze lokalne nie decydują się na podwyżki czynszów. Proponowane zmiany w Ustawie o dodatkach mieszkaniowych obejmują podniesienie granic dochodu rodzin ubiegających się o dodatki, przez co nastąpi poszerzenie grupy najemców mogących ubiegać się o te dodatki. Proponowane są także kary dla miast, które nie wprowadzą podwyżek czynszów, poprzez redukcję udziału budżetu państwa w finansowaniu dodatków mieszkaniowych. Ma to zapobiec argumentom finansowym władz lokalnych przemawiającym za utrzymaniem niskich czynszów, a przez to unikanie wypłacania wyższych dodatków mieszkaniowych. Nie jest jednak pewne, czy i kiedy zostaną zatwierdzone te poprawki. Tak więc możliwości finansowe niechronionej części ludności pozostają poważną barierą ograniczającą bardziej aktywną politykę czynszową.
Jak się wydaje, wstrzymywanie się w wielu miastach z podwyżkami opłat czynszowych w ostatnich latach jest spowodowane w dużym stopniu decyzjami politycznymi, podyktowanymi przesłankami ideologicznymi. W mniejszym stopniu wynikiem istniejących potrzeb, związanych z koniecznością prowadzenia racjonalnej gospodarki remontowej w gminnych zasobach mieszkaniowych.
Również inne czynniki mają wpływ na poziom obowiązujących stawek czynszu. Jest to przede wszystkim wynikiem istnienia szeregu uwarunkowań lokalnych w zakresie gminnej gospodarki mieszkaniowej, do których w pierwszej kolejności zaliczyć można:
· poziom jednostkowych kosztów administracji i zarządu oraz utrzymania czystości,
· wysokość opłat za świadczenia,
· realizowana w zasobach komunalnych polityka remontowa,
· uzyskiwane wpływy z lokali użytkowych oraz innych źródeł,
· skala przewidywanych dopłat (dotacje i dodatki mieszkaniowe) pochodzących spoza gospodarki mieszkaniowej,
· rozmiary istniejących zaległości w opłatach oraz skuteczność ich windykacji,
· istniejące relacje pomiędzy opłatami czynszowymi i zaliczkami mieszkaniowymi,
· struktura własnościowa komunalnych zasobów mieszkaniowych,
· istniejący standard wynajmowanych lokali mieszkalnych,
· rozmiary przekształceń własnościowych,
· wysokość luki remontowej w zasobach mieszkaniowych gminy,
· poziom stawek opłat eksploatacyjno-remontowych w zasobach spółdzielczych, które w wielu kształtują się na bardzo niskim poziomie,
· poziom i struktura wykorzystania dodatków mieszkaniowych,
· sytuacja finansowa gmin,
· sytuacja polityczna i jej wpływ na kształtowanie polityki czynszowej,
...
leopardg