2. Geneza samorządu terytorialnego w Polsce
Nowoczesny samorząd terytorialny powstał pod wpływem idei Rewolucji Francuskiej. W Polsce możemy się go doszukiwać już w ordynacji miejskiej z 1791 roku włączonej do Konstytucji 3 Maja z 1791 roku. Sformułowano tutaj prawo miast do wolności, czyli własnego zakresu spraw samorządu. W miastach królewskich mogły one wybierać swe organy: magistraty, burmistrzów, wójtów i innych urzędników. Wprowadzono nadzór państwa, co wskazywało na powiązanie z administracją państwową.
Elementy polskich rozwiązań samorządowych można by znaleźć już w Rzeczypospolitej Krakowskiej ( 1816 r.), która dzieliła się na gminy wiejskie z wybieranymi wójtami jako organami administracji.
Konstytucja marcowa z 1921 roku gwarantowała szerokie prawa do samorządu terytorialnego gminie, powiecie i województwie. Dobrze rozwinięty samorząd wojewódzki istniał tylko w zaborze pruskim. Samorząd terytorialny formalnie został zniesiony po II wojnie światowej ustawą z 1950 roku. W miarę liberalizowania stosunków politycznych pod koniec lat 80’ łączono ideę zarządu lokalnego z problematyką samorządu terytorialnego.
W 1990 roku powrócono do dualistycznej koncepcji modelu administracji terenowej z okresu dwudziestolecia międzywojennego. Jedynym z filarów administracji jest samorząd terytorialny na szczeblu gminy. Dopiero w 1998 roku pojawia się podstawa do powołania samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym i wojewódzkim.
3. Istota samorządu terytorialnego
Samorząd- grupy społeczne i ich reprezentacje, które zostały powołane przez przepisy prawa celem sprawowania funkcji administracji publicznej w formach zdecentralizowanych. Chodzi o podmioty zaliczane do podmiotów prawa publicznego, a nie prywatnego (cywilnego).
Samorząd jest jedną z postaci administracji zdecentralizowanej
Cechy samorządu:
- korporacyjny, czyli zrzeszeniowy charakter samorządu: przepisy prawa powinny zagwarantować określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania „ swoimi” sprawami, rozstrzygają sprawy bezpośrednio lub przez wyłonione przez siebie organy
- grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy; członkiem samorządu staje się z mocy ustawy, a nie dobrowolnie z mocy własnego oświadczenia woli
- grupy i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej
- decentralizacja: zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności, wkraczanie w formie nadzoru w działalność samorządu możliwe jest wyłącznie w formach przewidzianych ustawa i nie naruszających owej samodzielności.
- istnienie odrębnej osobowości prawnej (osobowość publicznoprawna).
4. Znaczenie samorządu terytorialnego
- samorząd (def)- grupy społeczne i ich reprezentacje, które zostały powołane przez przepisy prawa celem sprawowania funkcji administracji publicznej w formach zdecentralizowanych,
- aspekt polityczny: forma walki z władzą centralną, zwłaszcza, gdy władze centralne i organy samorządu terytorialnego reprezentują odmienne siły polityczne.
: element walki politycznej o władzę lokalną,
: jedną z głównych form techniki decentralistycznej.
Zalety techniki decentralistycznej:
Ø Wyzwalanie lokalnych inicjatyw i zainteresowania lokalnych społeczności zadaniami administracji publicznej,
Ø Ustalanie hierarchii potrzeb lokalnych
Ø Zwiększanie roli czynnika społecznego i zapewnianie przewagi tego czynnika nad czynnikiem zawodowym w aparacie samorządu,
Ø Rozeznanie w potrzebach i warunkach lokalnych, których nie znają organy wyższego stopnia.
Wady techniki decentralistycznej:
- preferowanie interesów lokalnych ponad interesy ogólne państwa.
(Przy realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej organom samorządu nie stosuje w pełnym zakresie techniki decentralizacji.)
5. Pojęcie ustrojowego prawa samorządu terytorialnego
Ustrojowe prawo samorządu terytorialnego określa się jako prawo komunalne:
- dotyczy ono nie tylko przepisów prawnych odnoszących się do gmin, ale obejmuje też wszelkie postacie samorządu terytorialnego,
- obejmuje prawo ustrojowe, nie zalicza się tu norm prawa materialnego.
- przedmiotem wykładu są: elementy historyczne, ustalenie istotnych cech samorządu terytorialnego, jego formy organizacyjne, podstawy prawne działania, struktury terytorialne, problem obywateli gmin, powiatów, województw oraz ich prawa wyborcze, różne rodzaje władztwa samorządowego, zadania samorządu, nadzór nad samorządem
Polityka komunalna- obejmuje takie zjawiska, jak:
Funkcje i pozycja jednostek organizacyjnych samorządu w społeczeństwie, polityka personalna,
problem udziału w życiu samorządu partii politycznych.
6. Charakterystyka ustrojowego prawa samorządu terytorialnego Polsce.
>>Pierwszy etap reformy 1990 rok
Ustawa o samorządzie terytorialnym z 8.03.1990 r. - ustaliła zręby ustroju samorządu.
Ordynacja wyborcza do rad gmin 8.03.1990 r.– umożliwiła przygotowanie i przeprowadzenie wyborów
Uzupełnieniem ustawy z 8.03.1990 roku była ustawa z 18.05.1990 roku o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy. Ustawa ta została zastąpiona inną z 25.03.1994 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy a następnie przez kolejną z 2002 roku.
Kolejnym uzupełnieniem ustawy z 8.03.1990 roku o samorządzie terytorialnym jest ustawa z 22.03.1990 roku o pracownikach samorządowych wraz z przepisami wykonawczymi.
W ustawie z 8.03.1990 nie było możliwe dokonanie rozgraniczenia zadań oraz kompetencji samorządu terytorialnego od zadań i kompetencji organów terenowej administracji rządowej.
Ponadto pojawiło się mnóstwo ustaw towarzyszących, np. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993.
>>Drugi etap reformy 1998 rok
Podstawą dokonywania zmian w strukturze samorządu terytorialnego były przekształcenia podziału terytorialnego. W tej kwestii podstawowe znaczenie mają dwa akty:
- ustawa z 24.07.1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa
- rozporządzenie wykonawcze rady Ministrów 7.08.1998 roku w sprawie utworzenia powiatów..
Ustawy te likwidują dotychczasowe województwa tworząc 16 nowych województw oraz 208 powiatów ziemskich 64 powiaty grodzkie. Ponadto pojawia się ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów sejmików województw. Ustala ona zasady kształtowania składu osobowego organów uchwałodawczych samorządu danego stopnia oraz reguluje sprawy wygasania mandatów radnych w trakcie kadencji i przeprowadzania wyborów uzupełniających.
Z punku widzenia budowy nowych struktur samorządowych, określenia zadań i kompetencji organów w tych strukturach, podstawowe znaczenie mają:
- ustawa z 5.06.1998 roku o samorządzie powiatowym
- ustawa z 5.06.1998 roku o samorządzie województwa
- ustawa z 24.07.1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej- w związku z reforma ustrojową państwa, określana jako ustawa kompetencyjna.
W związku z przeprowadzona reformą należało dokonać zmian w niektórych ustawach dotychczas obowiązujących lub uchwalić nowe, np. o podatkach i opłatach lokalnych, o gospodarce komunalnej, o pracownikach samorządowych itd.
Akty wykonawcze do powyższych ustaw są to rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prezesa Rady Ministrów.
7. Regulacje statutowe
- Statuty gmin, powiatów i województw stanowią ważne źródło prawa samorządowego obok ustawy konstytucyjnej i ustaw samorządowych.
- Lokalna regulacja ustrojowa odbywa się przede wszystkim w formie statutu.
- Statut jest wyrazem swego rodzaju autonomii w zakresie regulacji „ życia wewnętrznego” w samorządzie
- Jest swoistym aktem normatywnym, regulującym ustrój samorządu, musi być traktowany jako integralna cześć ustrojowego prawa samorządu.
- O ustroju gminy, powiatu oraz województwa stanowi ich statut.
Ustawa samorządowa z 8.03.1990 roku odróżnia różnego rodzaju statuty.
Podstawowe znaczenie ma statut gminy, uchwalany przez radę gminy.
Ponadto mowa jest o statucie jednostek pomocniczych czy związku gmin
oraz o statucie stowarzyszenia gmin, ustalając zadania, organizację i ich strukturę.
>>Statut stowarzyszenia gmin jest rodzajowo odmienny, dotyczy, bowiem nie struktur wykonujących funkcje administracji publicznej, ale swego rodzaju stowarzyszeń. Statuty stowarzyszeń wkraczają czasem w sferę administracji publicznej.
(Ustawa samorządowa przewiduje także inne akty normatywne dotyczące struktur samorządowych, np. regulamin organizacyjny urzędu gminy. Ma on mniejsze znaczenie niż statut gminy.)
Statut reguluje takie sprawy jak:
- zasady tworzenia jednostek pomocniczych gminy,
- organizację i tryb pracy rady oraz jej organów,
- obejmowanie wszystkich zagadnień ustrojowych gminy nie normowanych wyraźnie w ustawie, byleby nie były sprzeczne z przepisami ustawowymi.
>>Jeśli chodzi o statut związków gminnych, ustawa w sposób taksatywny wymienia sprawy, które mają być przedmiotem regulacji statutowej.
Ustawa z 8.03.1990 roku przewiduje procedurę uchwalania statutu gmin:
- jest to wyłączna właściwość rady gminnej,
- jeśli uchwala się statut gminy liczącej więcej niż 300 tys. mieszkańców, ogranicza się samodzielność rady gminnej, wymagając uzgodnienia projektu statutu z Prezesem Rady Ministrów. Jeśli nie osiągnie się zgody, spór rozstrzyga Rada Ministrów. Uchwała rady gminy, jeśli nie jest zgodna z prawem może być zakwestionowana w trybie nadzoru.
W przypadku gminy miasta stołecznego Warszawy, ustawa przewiduje szczególny tryb uchwalania statutu miasta. Projekt wymaga zasięgnięcia opinii rad dzielnic oraz uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów. Jeżeli Prezes stwierdzi uchybienia, przekazuje projekt do ponownego rozpoznania, wskazując termin usunięcia uchybień.
Na podstawie ustawy z 20.07.2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, istnieje obowiązek ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym statutów gmin, powiatów, województw oraz statutów związków międzygminnych i związków powiatowych..
Ustawa o samorządzie województwa przewiduje, iż statut województwa uchwalony przez sejmik województwa powinien być uprzednio uzgodniony z Prezesem Rady Ministrów. Statut województwa normuje tez zasady i tryb działania zarządu, natomiast zarząd uchwala regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego. Do Prezesa Rady Ministrów należy natomiast ustalenie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa.
W samorządzie powiatowym statut uchwala rada powiatu.
8. Regulacja Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego
- podpisana w Strasburgu 15.10.1985 roku,
- jeden z filarów umów Rady Europy,
- członkowie: państwa Rady Europejskiej,
- ratyfikowana przez Polskę 26.04.1993 r
- w celu zapewnienia współdziałania w rozwiązywaniu spraw lokalnych na drodze demokratycznej, uwzględniając zasady dziedzictwa danego państwa,
- traktuje prawo gmin do samorządu jako swego rodzaju prawo podstawowe skierowane przeciwko państwowemu centralizmowi i ochronę przed totalitaryzmem,
- zawiera ogólne reguły:
> ustawowa regulacja problematyki samorządu terytorialnego, w miarę możliwości również w konstytucji,
> prawo i obowiązek obywateli do regulowania i kształtowania istotnych spraw publicznych zgodnie z wolą mieszkańców,
> prawo wyłaniania organów przedstawicielskich w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych wyborach,
> do samorządu należą wszystkie sprawy lokalne z wyłączeniem tych spraw, które ustawy przekazują innym organom,
> ochrona granic terytorialnych korporacji samorządowych,
> swoboda w kształtowaniu organów,
> niezależność wybranym przedstawicielom ( radnym),
> ustalenie granic nadzoru administracyjnego,
> zabezpieczenie dochodów własnych i środków finansowych,
> współpraca korporacji samorządowych przy wykonywaniu wspólnych zadań,
> tworzenie związków krajowych, a także międzynarodowych do wykonywania wspólnych zadań,
> realizacja spraw publicznych przez lokalne przedstawicielstwa samorządowe,
> samodzielne ustalanie struktur wewnętrznych społeczności lokalnych samorządu,
> zatrudnianie pracowników o wysokich kwalifikacjach, w oparciu o kryterium umiejętności i kompetencji.
9. Struktura organizacyjna gminy
a) gmina w strukturze samorządu terytorialnego RP
Na szczeblu niższym niż gmina tworzy się tylko jednostki pomocnicze: sołectwa, dzielnice, osiedla miejskie. Wyjątek – miasto stołeczne Warszawa
Związki miedzygminne- maja charakter fakultatywnych związków celowych, które wykonują nie zadania własne, ale subsydiarnie zadania gmin.
< W świetle uchwalonych przepisów o mieście stołecznym Warszawy obligatoryjny związek gmin warszawskich posiadał zadania własne, przypisane mu ustawą; stanowił zatem niejako szczebel samorządu terytorialnego>
W aktualnym systemie prawnym RP głównym ogniwem samorządu terytorialnego jest GMINA:
1. Samorząd gminy powinien posiadać większość kompetencji z zdecentralizowanej strukturze. Na tym szczeblu koncentruje się bowiem życie lokalne, a jednostka ma swoje miejsce zamieszkania i pracy. Gminie zostało powierzone zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.
2. W razie wątpliwości, do kogo należy dane zadanie lub kompetencja na szczeblu lokalnym, należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy.
3. Na szczeblu gminnym powinna być zlokalizowana podstawowa infrastruktura zaspokajająca podstawowe potrzeby jednostki w zakresie oświaty, kultury, zdrowia, opieki społecznej itd.
Istnieja dwa typy gmin:
- gmina miejska,
- gmina wiejska.
Rozróżnienie to wynika z innych jednostek pomocniczych działających na terenie gmin, inna nazwa niektórych organów
- miasto na prawach powiatu- trzeci typ gminy: duży organizm miejski posiada organy, które dysponują zarówno kompetencjami gminy samorządowej, ale także i powiatu.
< odrębności w gminach uzdrowiskowych>
b) gmina jako jednostka podziału terytorialnego
Ustawa samorządowa traktuje gminę w dwóch kategoriach:
- prawno socjologicznej tj. jako wspólnotę samorządową
- jednostka podziału terytorialnego.
Jeśli chodzi o pojmowanie gminy jako jednostki podziału terytorialnego, to mamy na myśli przestrzenny, trwały podział państwa dla realizacji zadań publicznych.
Podziały terytorialne:
- podział zasadniczy ( podstawowy)- gminy
Jednostki podziału zasadniczego stanowią główny element struktury przestrzennej państwa. Działają w nich podstawowe organy administracji publicznej i inne organy terenowe państwa.
Ustawa nie przesądza o tym jak duża ma być gmina, jednakże powinna obejmować obszary jednorodne, jednorodny układ osadniczy i przestrzenny czy więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Gmina powinna być na tyle silnym organizmem gospodarczym, aby mogła wykonywać samodzielnie nałożone na nią zadania publiczne.
Ustawa ustala tryb tworzenia i przekształcania gmin:
Tworzenie, łączenie, znoszenie, podział gmin oraz ustalanie nazwy gminy i siedziby, wymaga rozporządzenia Rady Ministrów. Nadanie statusu miasta wymaga aktu tej samej rangi. Ustawa nie ustala, w jakim trybie może nastąpić odebranie danej miejscowości statusu miasta. Zmiany powyższe wymagają konsultacji z mieszkańcami zainteresowanych nimi miejscowościami. Tryb przeprowadzenie konsultacji ustala rada gminy. Najbardziej demokratycznym trybem kształtowania granic gminy byłoby referendum gminne.
- pomocniczy podział terytorialny- sołectwa, dzielnice, osiedla
Jednostki pomocnicze to jednostki utworzone z myślą o udzielaniu pomocy organom działającym w podziałach zasadniczych.
Ustawa reguluje sam tryb kształtowania podziału pomocniczego a nie określa wielkości jednostek pomocniczych. Należy to do gestii rady gminy, tudzież miasta, która sprawy te powinna regulować odrębnym statutem. Jednostkami pomocniczymi mogą być: dzielnice, sołectwa, osiedla, jak również położone na terenie gminy miasto. Mogą też być jednostki pomocnicze „niższego rzędu”, tworzone w ramach jednostki pomocniczej o większym obszarze.
Tworzenie jednostek pomocniczych następuje w drodze uchwały rady. Zasady tworzenia jednostek pomocniczych powinien określać odrębny statut. Utworzenie jednostki pomocniczej może nastąpić z inicjatywy rady lub mieszkańców.
W gminach warszawskich organy dzielnic mają ustawowo wyodrębnione kompetencje.
- podział terytorialny specjalny
Podział terytorialny dla celów specjalnych tworzy się dla pewnych wyspecjalizowanych lokalnych organów administracji rządowej, których teren działania z różnych przyczyn nie pokrywa się z podziałem zasadniczym.
<Kryteria nadania statusu miasta: odpowiednia infrastruktura komunalna, zawarta zabudowa, liczba mieszkańców, uwarunkowania historyczne – ustawa traktuje o tym ogólnie>
c) Rada gminy
Status prawny radnego normuje ustawa o samorządzie gminnym, ordynacja wyborcza, prawa i obowiązki ujmuje rota ślubowania znajdująca się w ustawie samorządowej.
Złożenie ślubowania jest warunkiem nabycia praw radnego.
Radny jest reprezentantem interesów lokalnych, obecnie nie ma sankcji odwołania radnego przez radę lub wyborców w wypadku niewykonywania obowiązków. Radny nie jest związany instrukcjami wyborców- mandat wolny.
Dwie grupy obowiązków radnego:
- wynikające z jego funkcji w radzie i jej organach
- wynikające z bycia łącznikiem między wyborcami i ich organizacjami a radą.
Radny nie ma uprawnień do składania interpelacji czy kompetencji do składania swego rodzaju wniosków „ na zewnątrz”, którym odpowiadał obowiązek kierowników organów państwowych, instytucji i przedsiębiorstw do przyjmowania radnego poza kolejnością i udzielania mu informacji oraz wglądu w sprawy związane z wykonywaniem mandatu.
Radny sam nie jest organem, ale jako członek organu kolegialnego ma określone uprawnienia i obowiązki. Rada może skutecznie podejmować uchwały przy określonym quorum. Tylko radny ma głos stanowczy, tzn. bierze udział w głosowaniu.
Istnieje zakaz nawiązywania z radnym stosunku pracy w urzędzie tej gminy, w której uzyskał mandat. Nie może tez być kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy.
Radnemu przysługują pewne roszczenia: o zwrot kosztów podróży i roszczenie do diet. Wysokość diet ma ustalić rada gminy, mając w tym względzie swobodę. W 2002 roku wprowadzono jednak pewne ograniczenia:„Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca półtorakrotnej kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dal osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe”.
Radny pełni funkcje łącznika miedzy wyborcami a organami gminy.
Radnemu z racji wykonywanych funkcji ( funkcjonariusz publiczny) przysługuje ochrona prawna. Głównie chodzi tutaj o ochronę przewidzianą w prawie karnym( zaostrzona odpowiedzialność za czynna napaść na radnego w związku z wykonywaniem funkcji radnego, za użycie groźby bezprawnej lub przemocy, za zniesławienie radnego).
Szczególnej ochronie podlega stosunek pracy radnego, gdyby miał doznać ujemnych skutków z racji zajmowania się funkcjami publicznymi ze szkodą dla pracy zawodowej. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeśli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona nie przysługuje, gdy podstawa rozwiązania stosunku pracy są inne przyczyny niż wykonywanie mandatu. Ustawa zobowiązuje pracodawcę do zwolnienia z pracy zawodowej radnego, aby umożliwić mu branie udziału w pracach organów gminy.
Dawniej radny miał roszczenie do zakładu pracy o wynagrodzenie i inne świadczenia jak za czas przepracowany, w momencie brania udziału w pracach rady i jej organów. Obecnie nie ma takiego przepisu. Jedyną rekompensatą za utratę zarobku w zakładzie pracy lub za utracony czas za pracę we własnym warsztacie pracy będą diety, które uzyska radny od samorządu. Funkcja radnego jest praca społeczną. Jeżeli wybrany radny nawiązał stosunek pracy w urzędzie lub został powołany na stanowisko kierownicze, oznacza to, że zrezygnował z funkcji radnego. Jeśli kandydat na radnego już pracuje w urzędzie gminy lub na stanowisku kierowniczym, winien wówczas wystąpić z wnioskiem bezpłatny urlop. Brak takiego wniosku traktuje się jako zrzeczenie się mandatu. Po wygaśnięciu mandatu przywraca się radnego do pracy na to samo lub równorzędne stanowisko.
Radni nie mogą:
- przyjmować darowizn,
- prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystani...
ulcik99