zaliczenie.rtf

Jakość Administracji i Prawa Administracyjnego

Coraz częściej uznaje się, że bez dobrej administracji nie ma sprawnego państwa, a bez dobrze działającego państwa rozwój społeczno-gospodarczy cechuje się niewielką dynamiką, niepewnością oraz brakiem spójności. Dobrze działająca administracja publiczna staje się jednym z warunków  dla rozwoju państwa i dla zapewnienia odpowiedniej jakości życia jego obywateli. Można zatem uznać, że państwom które mają sprawną administrację będzie się powodziło lepiej niż tym, które jej nie posiadają. Ta ogólnie zarysowana uwaga może uzmysławiać problem z którym borykają się państwa lokującej się w tej drugiej kategorii. Do grupy tej, niestety, wypada również zaliczyć nasz kraj.

Polska administracja publiczna jest przedmiotem krytycznych ocen wyrażanych zarówno przez obywateli, jak i badaczy zajmujących się jej obserwacją i analizą. Katalog formułowanych pod jej adresem zarzutów jest długi i ma, niestety, charakter narastający. Ich przywoływanie, zważywszy, że są to zarzuty powszechnie znane, byłoby niecelowe. Dezaprobata znacznej (lub bardzo znacznej) części obywateli wobec działań polskiej administracji to stan powszechnie znany. Podobnie jak powszechna jest wiedza na temat oznak jej słabości i związanych z jej funkcjonowaniem patologii

Przywołana powyżej uwaga skłania do zastanowienia się nad tym, czy dysponując wiedzą o symptomach słabości polskiej administracji potrafimy w sposób rzeczowy i obiektywny dokonać identyfikacji ich źródeł. Ich wskazanie i opisanie mogłoby stanowić wkład w ogólną refleksję nad polską administracją publiczną. Obecnie bowiem w wielu dyskusjach prowadzonych na ten temat rysuje się tendencja do utożsamiania przejawów słabości z ich przyczynami, jak również do identyfikacji słabości systemowych wynikających z natury instytucji publicznych ze sferą zachowań spersonalizowanych.

Dla przejrzystości przyjmijmy rozróżnienie na wewnętrzne i zewnętrzne przesłanki niskiej jakości działania administracji. Na razie skupię się tylko na jednej z nich – normach prawa determinujących zakres i sposób działania administracji

Reguły prawa stanowią fundament i kanon działania instytucji publicznych. W klasycznych, pozytywistycznych rozważaniach o regułach prawa, jako podstawowym mechanizmie organizacji i koordynacji działań zbiorowych zakładano, że są one możliwie ogólne i precyzyjne oraz wolne od dyskrecjonalizmu

Ten sposób ich postrzegania, co stwierdzić należy ze smutkiem, ma w coraz większej mierze charakter historyczny

Ekspansja państwa, nieustanne poszerzanie zakresu jego ingerencji, kreowanie przez władze publiczne swoistego popytu na interwencje publiczne prowadzą do paternalizmu państwowego i omnipotencji państwa. Pogłębia się nieuchronnie proces przekształcania prawa negatywnego, które miało stać na straży porządku i bezpieczeństwa - celem kreowania przestrzeni dla autonomicznych, spontanicznych i nie poddanych kontroli władzy publicznej działań obywateli w sferze społecznej i ekonomicznej - w prawo pozytywne, będące podstawą celowego i instrumentalnego interwencjonizmu państwowego.

Ze zjawiskiem tym immanentnie związana jest masowa „produkcja” reguł prawa. Reguły te w coraz większym zakresie mają charakter interwencjonistyczny, instrumentalny i szczegółowy. Prowadzi to do ich detalizacji, instrumentalnej racjonalizacji, suis generis inflacji oraz narastania obszarów podatnych na występowanie władzy dyskrecjonalnej. Niejednoznaczność reguł prawa, a nierzadko i ich wewnętrzna sprzeczność, brak ich trwałości oraz narastająca ich lawina wprowadzają w przestrzeń życia publicznego normatywny chaos, poczucie niepewności i zagubienia. Spirala bezrefleksyjnego stanowienia prawa – w tym niedobry sposób jego uchwalania oraz niskie kompetencje ustawodawców prowadzą do przyjmowania prawa o niskiej jakości. Reguły, które miały służyć organizacji i koordynacji przestrzeni życia zbiorowego rolę taką spełniają w coraz mniejszym stopniu. Zatem reguła prawa stanowiąca – jak kiedyś zakładano - podstawę i imperatyw działania administracji, rolę taką z powodów powyżej częściowo zarysowanych przestaje pełnić.

Zła jakość prawa, zważywszy, że żyjemy w demokratycznym państwie prawa, nie zwalnia bynajmniej tak urzędników, jak i obywateli od jego stosowania. To nie jest łatwe zadanie. Gąszcz niejasnych, nierzadko sprzecznych, a czasami i niemądrych przepisów powoduje, że wiele ze słabości tak widocznych w praktyce działania polskiej administracji w tym właśnie ma swoje źródło. Trudno jest kwestionować integralny charakter relacji reguła prawa – działanie urzędnika, a co za tym idzie nie sposób nie zgodzić się z uwagą, że bez dobrego prawa trudno o dobre administrowanie. Zatem niska jakość administracji jest w istotnej mierze pochodną słabości prawa.

Administracja publiczna musi się stale zmieniać aby właściwie wypełniać powierzone zadania i przystosowywać się do wyzwań cywilizacyjnych i społecznych. Urzędnicy jako grupa zawodowa nie są obdarzeni ma w Polsce szczególnym zaufaniem obywateli. Ostatnie badania opinii publicznej są w tej mierze dość rozbieżne1. Niezależnie od tych wyników faktem pozostaje to, że nadal w wielu urzędach brakuje mechanizmów sprawnego zarządzania.

Reforma samorządowa z 1990 r. zapoczątkowała w Polsce powszechną debatę na temat metod i narzędzi działania administracji publicznej. Dziś po reformie administracji publicznej z 1998 r. ta debata jest coraz powszechniejsza, a w niektórych obszarach działania administracji postępuje proces wdrażania nowoczesnych metod i narzędzi zarządzania zadaniami publicznymi.

Przez całe lata administrację publiczną traktowano zupełnie inaczej, niż sektor prywatny. W administracji uchodziło wszystko to, co byłoby nie do pomyślenia w warun-kach wolnego rynku - opieszałość, nieefektywność - żeby nie powiedzieć: marnotraw-stwo, niska jakość usług, złe traktowanie klienta, brak polityki informacyjnej, nie mówiąc już o promocji.

Dziś coraz powszechniej stosuje się standardy jakości usług - znane m.in. jako ISO 9000 - nie tylko do firm, ale i do urzędów. Uzyskanie takiego standardu wymaga zasadniczych zmian w sferze zarządzania urzędem, który staje się funkcjonalny i bar-dziej przyjazny dla klienta. Pierwszym polskim urzędem, który podjął ryzyko takiego wy-zwania, był Urząd Miejski w Dzierżoniowie. W listopadzie 1999 r. uzyskał certyfikat po-twierdzający wdrożenie systemu jakości zgodnego z normą ISO 9002.. Kilka miesięcy później Urząd Miejski w Kwidzyniu otrzymał certyfikat ISO 9001. W sierpniu 2000r. cer-tyfikat uzyskał pierwszy powiat - powiat raciborski. Do Dzierżoniowa i Kwidzynia doła-czyły dwa duże miasta, Bielsko-Biała i Gliwice.

Drogą wyznaczoną przez tą grupę podążają kolejne urzędy gmin i powiatów, któ-re rozpoczynają proces wdrażania systemu zarządzania jakością (m.in. urzędy miejskie w Śremie, Toruniu, Pabianicach, Urząd Gminy Warszawa-Ursynów, Starostwo Powiato-we w Pruszkowie) oraz Małopolski Urząd Wojewódzki. Łącznie można oszacować, że około 50 urzędów administracji samorządowej znajduje się obecnie w różnych fazach wdrażania systemu jakości wg norm ISO 9000.

Wszyscy zgodzimy się, że administracja powinna być zorganizowana racjonalnie. Racjonalność, w przypadku administracji, oznacza zarówno oszczędność publicznego grosza, jak i optymalne działanie na rzecz interesu publicznego. Interes publiczny rozumiem tu bardzo szeroko, od zaspokojenia bieżących potrzeb aż po rozwój społecz-ny w perspektywie wielu lat i pozycję w konkurencji między narodami

1. Po pierwsze, władze powinny kierować się poczuciem misji, nie tylko przepi-sami. Wizja to świadomość celów, do których zmierza instytucja. W przypadku władzy publicznej głównym celem i wyzwaniem jest rozwój - optymalny rozwój społeczny i go-spodarczy. W każdej z tych sfer - a także w wielu innych - potrzebna jest inicjatywa władz publicznych.. Bez poczucia misji można tylko administrować.

Z praktycznego punktu widzenia planowanie przyszłej rzeczywistości społecznej i gospodarczej wymaga umiejętności przewidywania. Przewidywanie, rozumiane jako postawa aktywna, to zapobieganie problemom, zanim zdążą się pojawić.

W kategorii misji władz publicznych mieści się także nowoczesne przywództwo. Rolą liderów jest kierowanie rozwojem i zachęcanie swych podwładnych do adaptacji, do twórczego traktowania zmian, do aktywności.

Po drugie, władze powinny być konkurencyjne. Konkurencyjność wiąże się z nowoczesnymi metodami zarządzania. Istotna jest przy tym zarówno decentralizacja władzy, zapewniająca elastyczność działania, jak również takie czynniki jak motywowanie pracowników do rozwoju i zaangażowania, nacisk na jakość usług, modernizacja sztywnych przepisów. To także stosowanie całego katalogu rozwiązań organizacyjnych, które sprawdziły się na rynku komercyjnym: koncesjonowanie usług, spółki, inwestycje, współpraca z jak najszerszą siecią partnerów zewnętrznych - organi-zacji społecznych, instytucji pozarządowych - wreszcie, chcąc nie chcąc - stałe nagła-śnianie działań oraz ich celów.

Po trzecie, władze powinny prowadzić politykę skupioną wokół celów, a nie środków do celu. Jest to kolejny krok do konkurencyjności władzy publicznej. Obecnie w finansowaniu różnych instytucji publicznych zbyt często dominuje zasada, że płaci się za założenia, za starania - bardzo rzadko za realne osiągnięcia. Nie ma znaczenia, czy dana szkoła dobrze uczy i wychowuje, jak przyczynia się do rozwoju swego obszaru i swojej społeczności. Jest, więc musi być finansowana wedle rozdzielnika. Nieważne, jak działa policja tu a tu: płacimy za etaty kalkulacyjne. Nieważne, czemu służą niektóre agencje rządowe: powołano je dla szczytnych celów, więc podatnik płaci. Ten mecha-nizm trzeba zmienić.

Po czwarte, władza publiczna powinna być zdecentralizowana. W dzisiejszym świecie, przy niezwykle szybkim tempie przekazu informacji i stale zmieniających się warunkach procesy decyzyjne muszą również być coraz szybsze.

Odpowiedzialność za decyzje musi być rozłożona bardziej równomiernie, przekazana na dół i rozproszona po całym systemie, jakim jest instytucja publiczna. Instytucja zdecentralizowana jest bardziej elastyczna, działa efektywniej, pełniej wykorzystuje po-tencjał pracowników. Co najważniejsze zaś, instytucja taka znacznie szybciej rozpoznaje realne potrzeby obywateli. Zarządzanie procesem wydawania decyzji prowadzi więc do kompleksowej obsługi obywatela, zgodnie z zasadą: wszystko na miejscu.

Cele te nie są rozłączne i nie wykluczają się wzajemnie, ale jeden z nich powinien zostać określony jako dominujący, ponieważ to pozwoli na rozróżnienie działań strate-gicznych od posunięć taktycznych, oraz na ocenę w jakim stopniu postawiony cel został zrealizowany.

Trzeba zatem zdefiniować, kto powinien być inicjatorem, kto organizatorem a kto uczestnikiem publicznej dyskusji nad celami i skutecznością działań administracji pu-blicznej? Na ile administracja chce, a na ile może poddać się stałej wewnętrznej i ze-wnętrznej ocenie, bez wyrzekania się własnej misji?

Wprowadzanie metod efektywniejszego zarządzania w administracji publicznej w tym również zarządzania jakością nie jest procesem samorzutnym, ale jak dowodzą do-świadczenia krajów zachodnich odbywa się zwykle pod pewnymi naciskami. W administracji lokalnej naciski te maja charakter dwukierunkowy. Z jednej strony powo-dują je działania władz lokalnych zainteresowanych lepszym odbiorem przez opinie pu-bliczną sposobu sprawowania władzy, a co za tym idzie wynikiem przyszłych wyborów. Z drugiej strony pojawia się coraz silniejsza presja ze strony, świadomych swoich praw, mniej lub bardziej zorganizowanych grup mieszkańców.

W przypadku administracji centralnej nie mamy do czynienia z tak silnym bezpo-średnim naciskiem ze strony obywateli, dlatego tym większa musi być determinacja i wzmocnienie oddziaływań projakościowych, zarówno ze strony decydentów politycz-nych jak i wyższej kadry kierowniczej. Jest to zagadnienie bezpośrednio związane ze zwiększeniem motywacji tej ostatniej, oraz zastosowaniem skutecznych metod informa-cyjnych i edukacyjnych. Jedną z podstawowych przyczyn niepowodzeń przy wprowa-dzaniu metod zarządzania jakością jest właśnie brak skutecznej informacji na temat ce-lów i zasad tej metody. Dlatego należy położyć szczególny nacisk na działalność eduka-cyjną i informacyjną na wszystkich szczeblach działania administracji publicznej.

Wprowadzanie metod zarządzania jakością do administracji publicznej należy po-przedzić szeroką kampanią informacyjną. Będzie to miało również pozytywny efekt psy-chologiczny polegający na zmniejszeniu oporu pracowników wobec proponowanych rozwiązań poprzez stopniowe oswajanie się z nowymi zagadnieniami i terminologią.

Wprowadzając metody zarządzania jakością do polskiej administracji publicznej warto pamiętać, że normy ISO 9000 nie są jedynymi narzędziami systemu zarządzania jakością, a tylko najbardziej popularnymi w biznesie, ponieważ koncentrują się na proce-sach, przeglądach i dokumentacji, co może być wymierną wizytówką dla partnerów i klientów przedsiębiorstwa. Warto zatem przed podjęciem decyzji o wprowadzaniu me-tod zarządzania jakością również poznać inne modele, które mogą okazać się bardziej efektywne dla sektora publicznego (np. EFQM- model Europejskiej Fundacji Zarządza-nia Jakością).

Wprowadzając metody zarządzania jakością należy dbać, aby były one "przyjazne dla użytkownika" i nie powodowały rozrostu biurokracji. Trzeba zwrócić uwa-gę, że integralnym elementem wszystkich systemów zarządzania jakością jest doku-mentacja (specyfikacje, procedur itp.), a więc istnieje problem zniesławionej "papierkowej roboty". W każdej administracji zarówno publicznej jak i prywatnej doku-mentacja prowadzonych działań jest przecież konieczna. Chodzi tylko o to, aby zawarte w niej było to, co potrzeba i tylko to. Dlatego przy wprowadzaniu systemu, co jest jednym z jego elementów, należy położyć szczególny nacisk na przegląd dotychczas stosowa-nych procedur, rezygnację z tych, które są nieefektywne oraz udoskonalenie tych, które mogą być jeszcze użyteczne.

Ustawy i rozporządzenia są powszechnie obowiazującymi źródłami prawa. Zawieraja regulacje dotyczące praw i obowiazków obywateli oraz innych przedsiebiorstw, a także normują zakres kompetencji i organów administracji publicznej. Ustawy uchwalane są przez Sejm i Senat w drodze procedury ustawodawczej, a następnie podpisywane przez Prezydenta RP. Podlegaja kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją. Materia przewidziana w Konstytucji do uregulowania w drodze ustawy nie może być normowana aktem niższej rangi. W czasie stanu wojennego zamiast ustaw Prezydent RP może na wniosek Rady Minstrów wydawać rozporządzenia z mocy ustawy. Rozporządzenia są aktami wykonawczymi do ustaw. Mogą być wydawane jedynie na podstawie wyrażnego upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania