KPA – ROZDZIAŁ I – FUNKCJE PRAWA O POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM
I PRAWA O POSTĘPOWANIU SĄDOWOADMINISTRACYJNYM
FUNKCJE PRAWA O POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM l PRAWA O POSTĘPOWANIU SĄDOWOADMINISTRACYJNYM
Ujęcie „funkcji prawa” wg J. Wróblewskiego:
· funkcje podstawowe, do których zalicza funkcje prawa, rozumiane jako „następstwa działania prawa rozpatrywane z punktu widzenia realizacji funkcji państwa określonych ze względu na jego stosunek do klas społecznych i społeczeństwa jako całości";
· funkcje pochodne, rozumiane jako podstawowe kierunki działania prawa, służące realizacji funkcji podstawowych;
· funkcje techniczne, rozumiane jako środki, za pomocą których są realizowane funkcje podstawowe i funkcje pochodne. J. Wróblewski podkreśla, że przyjęty trójpodział funkcji służy teoretyczno-prawnej refleksji nad prawem.
Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa:
· ochronną, wychowawczą. Funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez zastosowanie środków przymusu. Przejawia się ona również w ochronie określonych wartości przez: a) ochronę interesów ogólnospołecznych; b) ochronę interesów indywidualnych; c) zapewnienie dodatkowych uprawnień „stronie słabszej" i nałożenie na określone organy obowiązku zabezpieczenia tych uprawnień.
· organizacyjną - polega, w szerokim ujęciu, na „tworzeniu pewnych form życia zbiorowego i określeniu ich struktury, na zarządzaniu i organizacji różnych dziedzin życia społecznego, przez co przyczynia się do zapewnienia ładu i porządku w społeczeństwie [...j. Funkcja organizacyjna polega również na zapewnieniu właściwego i sprawnego, a więc skutecznego działania różnych instytucji oraz jednostek (osób fizycznych) w zakresie wykonywanych przez nie zadań".
· wychowawczą - „polega na kształceniu pozytywnych postaw wobec prawa - i to zarówno wobec prawa traktowanego jako wartość samoistna, sama w sobie (ład społeczny, legalność, praworządność i związana z tym pewność prawa i przewidywalność wyników jego stosowania), jak i wobec poszczególnych norm prawnych, wyznaczających określone postępowanie i stanowiących wyraz preferencji i ochrony takich wartości, jak wolność, równość, godność osobista, trwałość rodziny, zdrowie i inne"3.
W dogmatyce prawa procesowego funkcje prawa procesowego bada się głównie na niższym szczeblu abstrakcji. Pojęcia funkcji używa się najczęściej „na oznaczenie typowych i zamierzonych, odpowiadających wyznaczonemu celowi — efektów działania określonego urządzenia prawnego"4.
Różne poglądy na funkcje postępowania administracyjnego w doktrynie prawa administracyjnego:
· zapewnienie realizacji materialnego prawa administracyjnego
· ochrona interesu indywidualnego oraz ochrona interesu społecznego, poglądy są jednak zróżnicowane co do priorytetu ochrony tych interesów - istotą tej funkcji postępowania administracyjnego jest więc właściwe zsynchronizowanie interesu indywidualnego z interesem społecznym, a w wyniku tego ustalenie w decyzji słusznego interesu w konkretnej sprawie administracyjnej
· zabezpieczenie jednolitego i sprawnego działania organów administracyjnych - ma istotny wpływ na styl pracy tych organów, zgodnie z zasadą gospodarności i szybkości postępowania
· pogląd wyróżniający 4 funkcje: organizatorską, polegającą na usprawnieniu działalności administracji publicznej; funkcję demokratyzacji, przejawiającą się w zapewnieniu obywatelom udziału w załatwianiu konkretnych spraw; funkcję wychowawczą; funkcję zagwarantowania praworządności
Zagadnienie funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym i prawu o postępowaniu sądowo-administracyjnym można rozważać na 2 płaszczyznach:
1) na płaszczyźnie obowiązującego porządku prawnego
2) na płaszczyźnie społecznych skutków działania
AD. 1) Funkcje prawa o post. adm. i prawa o post. sądowo-administracyjnym w ramach porządku prawnego
Istotą stosunku norm prawa materialnego do norm prawa procesowego opiera się na koncepcji klasyfikacji norm prawnych na normy:
· normatywne (zwane też normami prawnymi w ścisłym znaczeniu albo substancjalnymi) - normy prawne w ścisłym znaczeniu regulują bezpośrednio stosunki życia społecznego, określają zachowanie jednostek wobec siebie i państwa, nakładają prawa i obowiązki.
· normy konstruktywne, czyli instrumentalne - regulują stosowanie tych pierwszych norm, jak również zapewniają przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny. Do norm instrumentalnych należą zarówno reguły, które wprowadzają w życie normy w ścisłym znaczeniu i oznaczają zakres ich działania, np. normy, które urządzają funkcje ustawodawcze, jak i normy, które organizują środki służące do zapewnienia stosowania norm, jak normy wykonawcze i procesowe;
„Normy prawa procesowego mają charakter norm instrumentalnych. Służą one urzeczywistnieniu norm prawnych w ścisłym tego słowa znaczeniu", jakimi są w zakresie nas interesującym normy materialnego prawa administracyjnego, Z powyższego wynika, że normy prawa procesowego pełnią funkcję służebną wobec norm prawa materialnego. Jest to jednak pogląd kontrowersyjny, gdyż służebna rola prawa proceduralnego wobec prawa materialnego oznaczałaby nieuzasadnione zróżnicowanie rangi tych dwóch działów prawa i przyznanie jednemu z nich rangi wyższej. Możemy natomiast mówić o służebnej roli postępowania administracyjnego jako kompleksowej instytucji prawnej wobec bazy społecznej i gospodarczej, stanowiącej przedmiot prawa materialnego”. Takie pojmowanie funkcji służebnych norm prawa procesowego jest oczywiście nieuzasadnione. W naszym systemie prawnym zarówno zagadnienia o charakterze materialnym, jak i procesowe są regulowane w ustawie. Pod względem rangi w systemie źródeł prawa nie można mówić o zróżnicowaniu, a więc o istnieniu pomiędzy nimi stosunku nadrzędności i podporządkowania.
Jak powinno się rozumieć funkcję służebną prawa procesowego?
Ø Proces - prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmierzających do ochrony porządku prawnego zarówno przez konkretyzację norm prawnych, jak i przez ich urzeczywistnienie
Ø Prawo procesowe - całość norm prawnych regulujących zasady i przebieg tego procesu. Prawo procesowe jest więc narzędziem albo instrumentem, za którego pomocą wprowadza się w życie normy prawa materialnego. Prawo procesowe jest zatem ściśle uzależnione od prawa materialnego.
Ø Normy prawa procesowego ustanowione do regulowania trybu realizacji norm prawa materialnego bez istnienia tych norm byłyby zbędne, bezprzedmiotowe. Dlatego istnieje ścisła współzależność prawa materialnego i prawa procesowego. Prawo procesowe, służąc realizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwarancji prawidłowego uregulowania stosunku prawnego przez ustalenie podstawy faktycznej tego stosunku, bez której określenia nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu normy prawa materialnego. Regulowane prawem procesowym postępowanie administracyjne i postępowanie podatkowe jest podzielone na etapy:
1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia;
2) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy;
3) subsumcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną;
4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy;
Ten zorganizowany proces stosowania prawa łączy bezpośrednio stosowanie prawa materialnego i prawa procesowego.
o Norma prawa mat. wyznacza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej sprawy adm.;
o Norma prawa procesowego ustanawia reguły ustalenia stanu faktycznego materialnej sprawy adm.;
o Nieustalenie stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej bądź wadliwe ustalenie sianu faktycznego sprawy zamyka możliwość prawną prawidłowej subsumcji, a w konsekwencji wyprowadzenia zgodnych z normą prawa materialnego konsekwencji prawnych, a zatem zgodne z normą prawa materialnego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej;
o Ta ścisła współzależność prawa materialnego i prawa procesowego jest podstawą do formułowania koncepcji wadliwości decyzji administracyjnej w razie stwierdzenia naruszenia norm prawa procesowego. Naruszenie norm prawa procesowego zawsze budzi wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia podstawy faktycznej decyzji, a w konsekwencji — co do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
o Ta ścisła współzależność jest przyjęta za podstawę regulacji weryfikacji decyzji zarówno na drodze administracyjnej, jak i na drodze postępowania sądowo-administracyjnego. Naruszenie prawa procesowego, które w konsekwencji prowadzi do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, jest podstawą do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2 o.p.), kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego jest podstawą uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania i przez to otwarcia możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § l k.p.a., art. 240 § l o.p.).
o Taką też koncepcję wadliwości decyzji (postanowień) przyjmowało i przyjmuje prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: „Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Z konstrukcji podstawy prawnej uchylenia decyzji przez sąd administracyjny przyjętej w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika ścisła współzależność w procesie stosowania prawa norm prawa materialnego i norm prawa procesowego. Naruszenie normy prawa materialnego może być podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, uwzględniając bądź odmawiając uwzględnienia skargi, musi wykazać związek lub jego brak pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a naruszeniem normy prawa materialnego.
o Inną natomiast konstrukcję przyjmuje ustawa — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie ustalenia naruszenia prawa procesowego. W razie kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego będącego podstawą do wznowienia postępowania sąd uchyli decyzję, chyba że w sposób niebudzący wątpliwości ustali, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a., art. 245 § l pkt 3 lit. a o.p.).
o W przypadku zaś innych naruszeń prawa procesowego sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w tym przypadku nie musi wykazać ścisłego związku pomiędzy treścią rozstrzygnięcia sprawy a naruszeniem prawa procesowego. Naruszenie prawa procesowego prowadzi bowiem do powstania wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu taktycznego, a w konsekwencji do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero zatem prawidłowo ustalony stan faktyczny, zgodnie z przepisami prawa procesowego, pozwala na ocenę zastosowania normy prawa materialnego. Sąd administracyjny nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego, nie może więc stwierdzić prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, a zatem i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego. Ustalenie naruszenia prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest podstawą uchylenia przez sąd administracyjny decyzji lub postanowienia.
Ø Funkcja służebna prawa procesowego wobec prawa materialnego przejawia się ponadto w tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do zasad i instytucji prawa materialnego.
v np. przyznanie działalności organów administracji publicznej charakteru inicjatorskiego powoduje oparcie postępowania administracyjnego nie tylko na zasadzie skargowości, ale i na zasadzie oficjalności, a także ukształtowanie zasad postępowania dowodowego w sposób powodujący obarczenie organów administracji publicznej ciężarem dowodu;
Ø W doktrynie zwraca się jednak uwagę na twórcze znaczenie niektórych norm prawa procesowego w kształtowaniu stosunków prawnych. Ma to miejsce zwłaszcza w przypadkach, gdy prawo materialne nie reguluje pewnych kwestii, czy też regulacja materialno-prawna stała się nieaktualna, przestarzała. W przypadku prawa procesowego chodzi o normy ustanawiające zasady ogólne postępowania administracyjnego. Niektóre z tych norm mają charakter przepisów normatywnych, „substancjalnych". Regulują one, oprócz kwestii prawidłowości kształtowania układu stosunków jednostka — administracja, pewne elementy treści stosunku prawnego. Odnosi się to zwłaszcza do zasady ogólnej uwzględniania interesu indywidualnego i interesu społecznego. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu indywidualnego, ogranicza swobodę organów w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia, szczególnie w wypadkach, gdy normy prawa materialnego pozostawiają organom swobodę w ustaleniu następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony.
v np. charakter materialno-prawny ma regulacja art. 156 § l i 2 k.p.a. (art. 247 § l i 2 o.p.), normując wady stosunku materialno-prawnego, a zatem będąc podstawą zastosowania sankcji nieważności nawiązanego stosunku materialno-prawnego.
Ø Rozważając funkcje prawa procesowego w ramach porządku prawnego, należy zwrócić uwagę na odmienność funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym od funkcji prawa o postępowaniu sądowo-administracyjnym. Prawo o postępowaniu administracyjnym jest powołane do realizacji prawa materialnego przy wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych; pełni zatem funkcję służebną wobec prawa materialnego. Prawo o postępowaniu sądowo-administracyjnym reguluje proces kontroli zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć administracyjnych. Nie jest ono ukierunkowane na realizację prawa materialnego, lecz na kontrolę prawidłowości realizacji prawa materialnego. Nie można więc mówić o służebnej funkcji tego prawa wobec prawa materialnego w takim zakresie jak prawa o postępowaniu administracyjnym. Należy natomiast podkreślić, że prawo o postępowaniu sądowo-administracyjnym tworzy zasadnicze gwarancje prawne realizacji zarówno norm prawa materialnego, jak i norm prawa procesowego przez organy administracji publicznej. Prawo o postępowaniu sądowo-administracyjnym daje jednostce gwarancje dochodzenia ochrony interesu prawnego na drodze sądowej, co stanowi podstawową wartość demokratycznego państwa prawnego.
Ø W demokratycznym państwie prawnym prawo materialne, prawo procesowe oraz prawo o postępowaniu sądowo-administracyjnym tworzy system prawny, którego elementami jest każda z tych regulacji, mając w nim określone miejsce. Brak jednego z tych elementów prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady y demokratycznego państwa prawnego.
Ø Analizując funkcję prawa procesowego, należy też zwrócić uwagę na jego związek z prawem ustrojowym. Przyjęcie określonych koncepcji ustrojowych nie pozostawało i nie pozostaje bez wpływu na koncepcję prawa procesowego22. Występuje jednak potrzeba wyznaczenia granic tego wpływu. Podstawową funkcją procesowego prawa administracyjnego jest funkcja ochronna praw jednostki wobec ingerencji w jej sytuację prawną przez organy administracji publicznej. To właśnie prawo procesowe ma zapewnić kształtowanie tej ingerencji w sytuację prawną jednostki na drodze prawnej, a zatem zapewnić jednostce prawo do procesu. Jest to jedna z podstawowych wartości państwa prawnego.
Ø Przy rozpatrywaniu jednak związku z prawem materialnym i prawem ustrojowym należy zważyć na zasadniczą różnicę. Prawo procesowe musi być dostosowane do prawa materialnego, którego realizacji ma służyć. Jakie powiązania wyznaczyć między prawem ustrojowym a prawem procesowym? Pomiędzy prawem ustrojowym a prawem procesowym występuje jedna zasadnicza relacja, a mianowicie przyjęty model budowy systemu ustrojowego administracji publicznej. Wyposażenie go w kompetencje w materialnym prawie administracyjnym ma wpływ na przyjęcie w prawie procesowym kompetencji tych organów do prowadzenia postępowania administracyjnego i jest wynikiem rozwiązań ustrojowych.
Czy poza kompetencją ogólną prawo ustrojowe powinno wpłynąć na kształt instytucji procesowych?
û NIE, gdyż prawo do ochrony jednostki nie może być różnicowane w zależności od tego, czy o prawach lub obowiązkach jednostki orzeka organ administracji rządowej, czy organ samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia bowiem zarówno rozwiązań ustrojowych, jak i prawa materialnego i prawa procesowego w demokratycznym państwie prawnym powinna być ochrona praw podmiotowych jednostki. Z. Leoński, rozważając relacje pomiędzy normami materialnymi, ustrojowymi i procesowymi, podkreśla: „W tym trójpodziale normy prawa procesowego i ustrojowego powinny spełniać funkcje pomocnicze w stosunku do norm prawa materialnego. Szczególna jest rola prawa procesowego, które ma zagwarantować realizację norm prawa materialnego i ochronę praw jednostki. Mniejsze znaczenie dla jednostki ma prawo ustrojowe. Ma ono przede wszystkim zapewnić istnienie takich struktur, które optymalnie realizują jej prawo oraz cele publiczne";
Ze wspomnianą tezą co do roli dla praw jednostki prawa ustrojowego należy się w pełni zgodzić. Przyjmowanie innych rozwiązań prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który mówi, że: „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Dotyczy to też władzy ustawodawczej, która nie może wprowadzać różnych praw procesowych jednostki ze względu na określone koncepcje ustrojowe, stawiając inne wartości przed prawem jednostki:
v np. prawo ochrony samodzielności samorządu terytorialnego przed prawem jednostki.
W polskim systemie prawnym można wskazać na wpływ rozwiązań ustrojowych ograniczających prawo procesowe jednostki:
v np. ograniczenie prawa do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym (art. 138 § 3 k.p.a., art. 233 § 3 o.p.), wyłom od zasady dwuinstancyjnego postępowania w zakresie orzekania samorządowych kolegiów odwoławczych.
Prawidłowym kierunkiem zmian w relacji pomiędzy prawem ustrojowym a prawem procesowym jest powrót do jednolitych koncepcji procesowych niezależnie od właściwości do orzekania przez organy administracji rządowej czy administracji samorządowej.
AD. 2) Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowo-administracyjnym w płaszczyźnie społecznie pożądanych efektów działania:
· ochronna
· porządkująca
·...
prawozaoczne