Uniwersytet Warszawski
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
Dorota Syganiec-Marszewska
Nr albumu: 204318
Pozycja jednostki w systemie ochrony prawnej Unii Europejskiej.
Praca magisterska
na kierunku politologia
w zakresie nauk politycznych
Praca wykonana pod kierunkiem
Dr Izabeli Malinowskiej
Instytut Nauk Politycznych UW
Warszawa, styczeń 2005 r.
Dopuszczam pracę do dalszego postępowania
Dr Izabela Malinowska.
Oświadczam, że samodzielnie napisałam niniejszą pracę magisterską. Jej wersja drukowana jest zgodna z wersja elektroniczną.
Dorota Syganiec-Marszewska.
Praca niniejsza poświęcona jest tematyce ochrony praw człowieka. Odnosi się mianowicie do procesu tworzenia systemu ochrony praw i wolności podstawowych w Unii Europejskiej podsumowując prawie pięćdziesięcioletni dorobek tej organizacji oraz do pozycji jednostki w tym systemie.
W oparciu o literaturę fachową, polską i zagraniczną, oraz dokumenty wspólnotowe i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości opisano problemy z jakimi borykał się i boryka nadal ten system, począwszy od chaosu definicyjnego pojęć leżących u podstaw systemu, po uwarunkowania konceptualne i polityczne. Zaznaczono niezwykle ważną rolę w procesie tworzenia systemu instytucji wspólnotowych takich, jak: Europejski Trybunał Sprawiedliwości, Parlament Europejski, Komisja i Rada. Dopełnieniem części zawierającej podsumowanie dorobku prawnego Unii Europejskiej jest krótki katalog praw jakie są dostępne jednostkom w ramach tego systemu ochrony prawnej.
Przedstawiony został także sam system wspólnotowej ochrony praw podstawowych, ujęty poprzez zastosowanie kryterium podmiotu kontrolującego przestrzeganie prawa. Zwizualizowane zostały takie elementy, jak instytucje, procedury i środki sądowe i pozasądowe mające gwarantować ochronę praw osobom fizycznym i prawnym funkcjonującym na terenie Unii.
Konkluzja płynącą z pracy jest pogląd o niedostateczności ochrony praw i wolności podstawowych w ramach omawianego systemu oraz jego ciągła ewolucja w kierunku wzmocnienia pozycji jednostki. Co istotne, autorka pracy uważa, iż Unia nie może przekroczyć zaistniałych barier rozwojowych systemu bez zmiany formuły traktatowej Unii Europejskiej.
Unia Europejska; prawa człowieka; prawa podstawowe; system ochrony prawnej Unii Europejskiej; Europejski Trybunał Sprawiedliwości; Sąd Pierwszej Instancji; procedury skargowe; tymczasowe komisje śledcze, petycja; Ombudsman;
Spis treści.
Wstęp.
Rozdział I. Prawa człowieka w Unii Europejskiej a inne systemy ochrony prawnej.
Rozdział II. Prawa człowieka i podstawowych wolności w dorobku prawnym Unii Europejskiej.
1) Ewolucja w zakresie praw podstawowych i ich ochrony we Wspólnotach/Unii Europejskiej.
2) Prawa polityczne.
3) Prawa ekonomiczne.
4) Prawa społeczne.
5) Inne.
Rozdział III. Ochrona sądowa jednostki w systemie ochrony prawnej Wspólnot/Unii Europejskiej.
1) Instytucje ochrony praw podstawowych.
a) Europejski Trybunał Sprawiedliwości.
b) Sąd Pierwszej Instancji
2) Typy skarg we wspólnotowym systemie sądowym.
a) skarga na naruszenie prawa wspólnotowego (art. 266 i 227 TWE)
b) skarga o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego (art. 230 TWE)
c) skarga na zaniechanie działanie prawotwórczego (art. 232 TWE)
d) skarga odszkodowawcza (art. 235 TWE w zw. z art. 288 TWE)
3) Tymczasowa ochrona prawna.
4) Postępowanie przed sądami krajowymi.
Rozdział IV. Ochrona pozasądowa jednostki w systemie ochrony prawnej Unii Europejskiej.
a) petycje
b) tymczasowe komisje śledcze
2) Rzecznik Praw Obywatelskich
3) Komisja Europejska
Bibliografia
Polska w 1989 roku weszła na drogę transformacji ustrojowej i gospodarczej. Dziś doszła do miejsca, które wydawało się jeszcze 15 lat temu mrzonką, pobożnym życzeniem. Maj 2004 roku stał się szczególnym miesiącem, gdyż wtedy Polska stała się członkiem Unii Europejskiej, organizacji będącej dla wielu synonimem dobrobytu, demokracji, rządów prawa i wysokich standardów w dziedzinie ochrony praw człowieka. Wartości te wydają się być dla Polaków szczególnie ważne ze względu na przeszłe uwarunkowania polityczne i gospodarcze.
P. Robson napisał niegdyś, że „Międzynarodowa integracja gospodarcza jest środkiem, a nie celem. [...] i nie można nie doceniać elementu politycznego jako czynnika w należytym wyjaśnieniu postępu integracji gospodarczej”[1]. Integracja w ramach Unii Europejskiej zacieśnia się, a kształt i mechanizmy zachodzące w tej organizacji uwarunkowane są nie tylko podejściem funkcjonalnym twórców tejże, ale także uwarunkowaniami politycznymi. Tyczy się to zatem również systemu ochrony praw jednostki, który jest wypadkową zachodzących zmian w łonie Unii. Początkowo, w latach pięćdziesiątych XX w., ochrona praw człowieka sprawowana była głównie na poziomie narodowym i dopiero z czasem uzupełniana dodatkowymi rozwiązaniami wspólnotowymi, poza strukturami Rady Europy, Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, czy Organizacji Narodów Zjednoczonych. Bodźcem napędzającym proces formowania systemu ochrony praw podstawowych, powstania koncepcji praw podstawowych, była chęć zrealizowania idei Wspólnego Rynku, co skomentował C. Brewin, mówiąc, iż „Wspólnota Europejska pozostaje wspólnotą kupców i jedynie potencjalnie wspólnotą ludzkich praw”[2]. Czynnik polityczny, a także zwiększający się zakres merytoryczny stosowania rozrastającego się porządku prawnego Wspólnot Europejskich, jak również brak wspólnotowego zaplecza sądowego i administracyjnego zmusił do zwiększenia tempa wprowadzania rozwiązań pozwalających na ochronę praw jednostek w zmieniającej się rzeczywistości unijnej. Do tych czynników doszedł także kryzys legitymacji dla procesu integracji europejskiej – deficyt demokracji – co stanowi istotną przeszkodę w rozwoju Unii. Obywatel nie czuł się częścią tej organizacji, nie identyfikował się z nią. Integracja była „zabawą” polityków i urzędników.
Brak zdefiniowania pojęcia praw podstawowych, brak spójnej koncepcji ochrony praw podstawowych, wreszcie ciągła ewolucja doktryny Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w zakresie ochrony praw podstawowych, pojawiające się i przemijające projekty rozwiązania problemu określenia kompetencji ETS w stosunku do Europejskiego Trybunały Praw Człowieka rodzi brak przejrzystości i znaczne skomplikowanie systemu ochrony praw podstawowych w ramach Unii Europejskiej. Nie zmienił tego nawet fakt pojawienia się Europejskiej Karty Praw Podstawowych[3], która pozostaje dokumentem niewiążącym. Pozycja jednostki, mimo, iż stopniowo wzmacniana, w takim systemie, pozostaje ułomna. Autorka pracy zaczęła się zatem zastanawiać, jak mają się wspomniane wyżej wysokie standardy ochrony praw człowieka, na przestrzeganie których Unia Europejska tak naciska w kontaktach z państwami trzecimi, do rzeczywistości wewnątrzunijnej.
Celem niniejszej pracy jest nie tylko podsumowanie dotychczasowych osiągnięć Wspólnot/Unii Europejskiej na polu rozwoju systemu ochrony praw podstawowych, ale także nakreślenie struktury i podstawowych mechanizmów jego funkcjonowania, jak również określenie praw i miejsca jednostki w obecnie istniejącym systemie. Autorka chce bronić tezy, iż Wspólnoty/Unia Europejska do tej pory podchodziły do problemu ochrony praw podstawowych w sposób chaotyczny uważając, iż jednostka ma zagwarantowaną dostateczną ochronę swych praw w ramach unijnego i krajowego systemu ochrony prawnej. Jednocześnie chce podkreślić, iż tendencja takowa ulega stopniowej i powolnej zmianie w kierunku większej dbałości o jednostkę i jej prawa. Tematyka z zakresu ochrony praw człowieka w Unii Europejskiej, dotycząca jej wewnętrznego aspektu jest dziedziną nadal otwartą i stosunkowo mało opisaną przez polskich autorów, szczególnie aspekt odnoszący się do pozycji jednostki w porządku prawnym UE. Tą problematyką jest właśnie zainteresowana autorka pracy. Nie jest zaś jej intencją stworzenie katalogu praw podstawowych oraz ich analizowanie, jak też badanie dokumentów je zawierających, czy szczegółowe opisywanie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, gdyż są to zagadnienia już opisane[4]. Nie aspiruje ona również do podania remedium na wspomniany wyżej brak dostatecznej ochrony praw jednostek w Unii Europejskiej, gdyż stanowi to w zasadzie temat na osobną pracę i nie pozwalają na to ograniczenia objętościowe tego opracowania. Autorka pragnie jednak podkreślić, iż Unia Europejska z politycznego punktu widzenia osiągnęła już punkt krytyczny, jeśli chodzi o rozwiązania dotyczące systemu ochrony prawnej, dalsze zmiany wiązać się muszą z przyjęciem nowej koncepcji zorganizowania i charakteru Unii Europejskiej. Być może prace nad Konstytucją Unii pozwolą na takowe zmiany, jest to jednak przyszłość, którą autorka się nie zajmuje, koncentrując się na tym, co Unia ma do zaoferowania obecnie. Stąd cezurę czasową pracy stanowi II kwartał 2004 roku i pod względem faktograficznym nie obejmuje prac Konferencji Międzyrządowej 2004.
Autorka dzieli pracę na cztery rozdziały. Pierwszy z nich ma charakter definicyjny. Zaprezentowane zostały w nim wybrane koncepcje charakteryzujące pojęcie praw człowieka, a także pojęcia, jakie funkcjonują w porządku prawnym Wspólnot/Unii Europejskiej[5], m.in. prawa podstawowe, wolności podstawowe, prawa indywidualne. Już na wstępie należy zaznaczyć, iż określenia te nie są ostre i często zachodzą na siebie tworząc chaos terminologiczny. Warto podkreślić przy okazji, iż nie jest zamiarem autorki szczegółowe omawianie poszczególnych definicji, a jedynie zaznaczenie braku konkretyzacji tychże. Sytuacja takowa stanowi bowiem, zdaniem autorki przeszkodę w rozwijaniu systemu ochrony prawnej. Dalej zostaną przedstawione podstawowe systemy ochrony praw człowieka, czyli: system Organizacji Narodów Zjednoczonych, Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, a także Rady Europy. Ważny dla Unii Europejskiej wydaje się być szczególnie system Rady Europy jako, że członkowie Unii Europejskiej są także sygnatariuszami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Relacje miedzy tymi systemami nie zostaną jednak dokładnie omówione ze względu na inny charakter pracy. Rozdział ten ma za zadanie nakreślić właściwą perspektywę dla dalszych rozważań.
Rozdział drugi podzielony jest na pięć podrozdziałów. W pierwszym podrozdziale omówiona jest ewolucja systemu ochrony praw człowieka. Jest to wybór ważniejszych, zdaniem autorki, wydarzeń jakie wpłynęły na kształt systemu ochrony prawnej. Autorka uwzględnia tu działalność instytucji wspólnotowych ze zwróceniem szczególnej uwagi na rolę Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w kształtowaniu systemu ochrony prawnej i kreowaniu pozycji jednostki w tymże systemie. Podrozdział ten zawiera także prezentacje wybranych dokumentów z zakresu omawianej tematyki tak, aby całość rozważań umieścić w określonej rzeczywistości. Pozwala to również wspierać tezę o braku spójności w działaniach Wspólnot/Unii Europejskiej w zakresie omawianej tematyki. Dalsze cztery podrozdziały wizualizują prawa, jakie posiada jednostka w Unii Europejskiej. Są one podzielone przez autorkę na prawa polityczne, ekonomiczne, społeczne i inne. Wymienione kategorie praw i wolności skatalogowane zostały w Karcie Praw Podstawowych, która, mimo, iż jest odpowiedzią na niedowład ochrony prawnej jednostki, nie mając mocy wiążącej pozostawia ten problem w zawieszeniu.
W rozdziale trzecim autorka zajmuje się ochroną sądową jednostki w systemie ochrony prawnej. Podział na cztery podrozdziały ułatwia omawianie problematyki. I tak podrozdział pierwszy dotyczy ram instytucjonalnych systemu, jako wstęp do dalszych rozważań. Podrozdział drugi zawiera konstatacje tyczące się procedur, jakie przysługują jednostce dla obrony swych praw i wolności, co, wsparte konkretnymi przykładami działań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, pozwala na odzwierciedlenie jej pozycji w systemie. Podobnie jest z podrozdziałem trzecim, gdzie autorka zwraca uwagę na problematykę tymczasowej ochrony prawnej, dającej jednostce możliwość uniknięcia niemożliwych do naprawienia strat, jak też w podrozdziale czwartym, gdzie mowa jest o postępowaniu przed sądami krajowymi, będącymi instancją najpełniej dostępną jednostkom.
Kolejny, czwarty rozdział pracy poświęcono pozasądowej ochronie jednostki w systemie ochrony prawnej UE. Autorka odwołała się do działalności takich instytucji, jak tymczasowe komisje śledcze i petycje, w ramach ochrony parlamentarnej, Rzecznika Praw Obywatelskich UE oraz Komisji Europejskiej. Są to rozwiązania o znacznie mniejszym znaczeniu dla osób fizycznych, czy prawnych, co potwierdza ich status w systemie ochrony prawnej, ale mimo to dający im możliwość działania. Znajduje to szczególny wyraz w działalności unijnego Ombudsmana chroniącego jednostkę przed szkodliwym i nieprawidłowym działaniem administracji unijnej.
Praca niniejsza powstała w oparciu o analizę literatury fachowej, głównie autorów polskich, ale także zagranicznych, dotyczącej zagadnień z zakresu integracji europejskiej, działalności instytucji unijnych zmierzającej do określenia i skatalogowania praw i wolności podstawowych jednostki, rozwiązań instytucjonalnych i proceduralnych systemu ochrony prawnej Unii Europejskiej, wreszcie zagadnienia praw człowieka i ich ochrony w ramach innych systemów tej ochrony. Zastosowano także analizę materiałów źródłowych, konkretnie zgromadzonych w zbiorach i opracowaniach polskich orzecznictwa ETS i Sądu I Instancji, a także tłumaczeń dokumentów unijnych dostępnych na oficjalnych stronach instytucji Unii Europejskiej.
Rozdział ten poświęcony będzie zagadnieniom definicyjnym dotyczącym praw człowieka oraz podstawowym ujęciom wybranych systemów ochrony tych praw. Jednak celem tego rozdziału nie jest dokonanie krytycznej analizy poszczególnych systemów ochrony prawnej, lecz jedynie stworzenie właściwej perspektywy dla dalszych rozważań nad rozwiązaniami zastosowanymi w Unii Europejskiej. Szczególną uwagę autorka pracy poświęci zatem systemowi jaki funkcjonuje w Unii Europejskiej.
Podejście do praw człowieka ewoluowało w czasie. Zauważalna była tendencja do poszerzania zakresu pojemności tego pojęcia. Szczególnie widoczne stało się to w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. I tak np. Z. Kędzia[6] opierał znaczenie tego terminu na wolności jednostki, ale także na prawach dających legitymację do słusznego oczekiwania od państwa lub innych podmiotów określonych zachowań . Autor ten wyróżnia prawa naturalne i niezmienne oraz te, które są zależne od woli państwa. W odniesieniu do tak pojmowanego problemu B. Banaszak uważa, że prawa człowieka w konkretnym państwie mają postać praw obywatelskich[7]. Inne podejście prezentuje K. Low, który prawom człowieka zawartym w konstytucjach państw przypisuje obowiązywanie nie tylko w stosunku do obywateli tych państw, ale do wszystkich jednostek tam funkcjonujących[8].
Lata dziewięćdziesiąte, będące okresem transformacji ustrojowej nie tylko w Polsce, zaowocowały jeszcze szerszym ujęciem zagadnienia, także w myśli prawniczej i politologicznej w Polsce. Okres początku XXI jedynie pogłębił tę tendencję. Według Cezarego Mika[9] termin „prawa człowieka” „oznacza specyficznie rozwarstwione, naturalne możności ludzkie, co do istoty indywidualne, ale społecznie zdeterminowane, równe, niezbywalne, czasowo trwałe, uniwersalne podmiotowo, przedmiotowo i terytorialnie (a do pewnego stopnia także kulturowo), konieczne (wymuszające ochronę prawną) i zawsze wypływające z przyrodzonej każdemu człowiekowi godności osobowej”. Bogusław Banaszak i Artur Preisner[10] uważają, że prawa człowieka to „prawo pierwotne w stosunku do państwa przysługujące każdemu człowiekowi bez względu na jego przynależność państwową czy pozycję w społeczeństwie”. W. Osiatyński określa prawa człowieka jako „powszechne prawa moralne o charakterze podstawowym, przynależne każdej jednostce w jej kontaktach z państwem”[11]. Jednocześnie łączy z tym pojęciem trzy założenia, a mianowicie, że: każda władza jest ograniczona; że każda jednostka porusza się w pewnej przestrzeni, do której nie ma dostępu żadna władza; i wreszcie, że każda jednostka ma prawo żądać od państwa ochrony jej praw. B. Gronowska zdefiniowała prawa człowieka jako: „przyrodzone – bo wywodzące się z przyrodzonej godności osobowej – możliwości każdego człowieka. Możliwości te są co do istoty indywidualne, choć społecznie zdeterminowane; są równe, choć ich sytuacyjne zrelatywizowanie nakazuje uwzględniać indywidualną sytuację każdego człowieka; są możliwościami niezbywalnymi oraz uniwersalnymi w sensie podmiotowym, przedmiotowym, terytorialnym i czasowym. Prawa człowieka są wreszcie, możliwościami koniecznymi, gdyż bez ich prawnego zabezpieczenia nie może być mowy zarówno o ludzkiej egzystencji, jak i o istnieniu demokratycznego porządku prawnego”[12]. R. Kużniar uważa, że „w sensie formalnym prawa człowieka stanowią dziedzinę prawa konstytucyjnego i międzynarodowego, której zadaniem jest obrona w sposób zindywidualizowany praw osoby ludzkiej - jednostek, a czasem wyodrębnionych ze względu na pewne kryteria większych zbiorowości”[13]. Jest on przy tym zdania, że większe znacznie skuteczniejsze dla ochrony praw człowieka są te uregulowania, które mają bezpośrednią styczność z jednostką, czyli ustawodawstwo krajowe. O zależności praw człowieka od ustroju wewnątrzpaństwowego oraz funkcjonującego w nim systemu prawnego i instytucji na nim opartych pisał już w latach sześćdziesiątych Remigiusz Bierzanek[14].
W teorii prawa międzynarodowego publicznego wyróżnia się zazwyczaj trzy generacje praw człowieka, a mianowicie: - prawa obywatelskie i polityczne, jako pierwsza generacja; - prawa ekonomiczne (gospodarcze), społeczne (socjalne) i kulturalne, jako druga generacja; - prawa grupowe („prawa kolektywne”, „prawa solidarn...
przemekn5