opis_25_09_08.pdf

WST Ę P

NajwaŜniejszym instrumentem zarządzania finansami publicznymi jest, prezentowany w ujęciu rocznym,

budŜet państwa, który stanowi plan finansowy państwa, obejmujący dochody i wydatki budŜetowe oraz plan

przychodów i rozchodów. Beneficjentem środków publicznych jest społeczeństwo – wszyscy obywatele

Rzeczypospolitej. Realizację całości wykazu zadań państwa, wynikającego z zapisów systemu prawa

(Konstytucji, umów międzynarodowych, ustaw, rozporządzeń), naleŜy traktować jako uniwersalny, ogólny

obowiązek państwa wobec obywateli.

Dokument budŜetowy jako plan finansowy tradycyjnie określa alokację środków publicznych na

poszczególne instytucje i obszary działalności państwa. Wykonywanie zadań publicznych powinno przynosić

konkretne a takŜe wymierne pod względem jakościowym i ilościowym rezultaty, które będą optymalnie

wysokie w odniesieniu do poniesionych przez podatników nakładów.

Maksymalizacja efektywności działań państwa przy wykonywaniu jego ustawowych zadań ma doniosłe

znaczenie dla dalszego rozwoju kraju. Z tego teŜ względu, istnieje waŜna potrzeba, aby sposób planowania

budŜetu i wydatkowania środków publicznych był podporządkowany nowoczesnym zasadom i metodom

zarządzania finansami publicznymi.

Istotą nowej metody – budŜetu zadaniowego jest wprowadzenie zarządzania środkami publicznymi poprzez

cele, na rzecz osiągania określonych rezultatów – realizacji zadań – mierzonych za pomocą ustalonego

systemu mierników. Zakres budŜetu zadaniowego jest szerszy od zakresu budŜetu tradycyjnego, o tzw. część

sprawnościową (zadaniową) tzn. o część, która informuje o tym, jakim celom słuŜą wydatki publiczne i jakie

efekty uzyskuje się z nakładów publicznych.

Ponadto, w odróŜnieniu od tradycyjnego sposobu planowania budŜetu państwa budŜet zadaniowy rozszerza

wieloletni horyzont projekcji na wszystkie wydatki budŜetu państwa (dotychczas dotyczyło to jedynie

inwestycji i programów wieloletnich).

Uwzględnianie w procesie budŜetowania czynników, których oddziaływanie wykracza poza perspektywę

jednego roku, a zarazem mających istotny wpływ na system krajowych finansów publicznych, sprzyja

prawidłowemu tworzeniu budŜetów rocznych, dlatego teŜ w Polsce, tak jak i wielu krajach OECD będzie

opracowywany – równieŜ w układzie zadaniowym - całościowy, średniookresowy plan wydatków (tzw.

średniookresowe ramy dla wydatków publicznych). Wzmacnianie mechanizmów mających na celu

usprawnienie stosowania tej metody, jest jednym z podstawowych priorytetów przygotowywanej obecnie w

Polsce reformy finansów publicznych, która zakłada umieszczenie w ustawie o finansach publicznych

zapisów wprowadzających i regulujących funkcjonowanie instytucji tzw. Wieloletniego Planu Finansowego

Państwa.

W zadaniowym planie wydatków po raz pierwszy sporządzono całościową projekcję dla wszystkich

wydatków na dwa kolejne lata budŜetowe (tj. na rok 2010 oraz 2011). Przy opracowaniu dokumentu

uwzględniono prognozy podstawowych wskaźników makroekonomicznych zawarte w Programie

Konwergencji, który został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 28 marca 2008 r. Prognozy wskaźników

makroekonomicznych, na których oparto zadaniową projekcję wydatków budŜetu państwa na lata 2010 –

2011 zakładają, iŜ wzrost PKB wyniesie 5% w 2010 oraz 4.6% w 2011 r., przy stopie inflacji rzędu 2,5 % w

kaŜdym z lat objętych planem. Jednocześnie przyjmuję się, iŜ w obu wymienionych latach wzrost

przeciętnego nominalnego wynagrodzenia brutto w jednostkach sfery budŜetowej wyniesie 4,5%. Natomiast

wydatki bieŜące oraz wydatki majątkowe budŜetu państwa, w kaŜdym z dwu kolejnych (po 2009 r.) lat, w

ujęciu kasowym, mają zwiększyć się odpowiednio o 2,5% 1 .

Prezentowany w nowym układzie zadaniowym budŜet posiada formę funkcjonalnej prezentacji wydatków,

grupując je w hierarchiczną strukturę, która odzwierciedla gradację wielkości i waŜności działań państwa

według określonego przez dysponentów układu celów. Stopień osiągnięcia realizacji celów poszczególnych

działań mierzony jest za pomocą wybranych przez dysponentów mierników.

Zadaniowy plan wydatków na lata 2009-2011 został ułoŜony według 22 podstawowych funkcji państwa,

które grupują wydatki wszystkich dysponentów części budŜetowych według podstawowych działalności –

polityk prowadzonych przez państwo.

Dzięki takiemu zagregowanemu układowi wydatków istnieje moŜliwość uzyskania przejrzystej informacji,

jaki jest całościowy poziom finansowania poszczególnych głównych rodzajów działalności państwa. W celu

uniknięcia nadmiernej szczegółowości zadań i osiągnięcia odpowiedniej przejrzystości budŜetu, dla kaŜdej

z 22 funkcji wyodrębniono zadania, które w sposób syntetyczny grupują działania słuŜące osiągnięciu

jednego celu. Przyjęto, Ŝe subwencja ogólna dla jednostek samorządu terytorialnego, rezerwy celowe 2 ,

rezerwa ogólna, składka do budŜetu UE ujęte są w Funkcji 4. Zarządzanie finansami państwa tak, aby cały

budŜet państwa ujęty został w postaci zadaniowej. ZałoŜono, Ŝe zarówno funkcja państwa jak i zadanie moŜe

być realizowane przez wielu dysponentów. Trzeci prezentowany poziom stanowią podzadania, które

dysponenci części budŜetowych sami zdefiniowali w ramach realizowanych przez siebie zadań.

Taki sposób prezentacji zwiększa przejrzystość budŜetu. Korzyści wynikające z zastosowania nowoczesnego

narzędzia zarządzania finansami publicznymi będą moŜliwe do uzyskania jedynie w przypadku, kiedy

prawidłowo działać będzie mechanizm zapewniający uzyskiwanie rzetelnych i uŜytecznych informacji

dotyczących skuteczności i efektywności poszczególnych polityk, a więc danych mówiących o stopniu

osiągnięcia celów wyznaczonych dla poszczególnych obszarów działalności państwa.

Praktyczna realizacja polityki ewaluacji wydatków publicznych, wymaga zastosowania zobiektywizowanego

pomiaru wykonania zadań realizowanych za pośrednictwem wydatków publicznych oraz odniesienia tego

pomiaru do załoŜonych wcześniej celów – dla uzyskania oceny skuteczności i efektywności realizacji tych

zadań. Ocena taka powinna być wszechstronna i precyzyjna, a w szczególności powinna odnosić się do

kosztowych aspektów osiągnięcia rezultatów zadań. Kluczowym przedsięwzięciem w procesie reformy

budŜetowania jest stworzenie sprawnego i miarodajnego systemu mierzenia wyników zadań. WaŜne

doświadczenia w mierzeniu efektów wydatkowanych środków publicznych polska administracja publiczna

uzyskała poprzez realizację (i ewaluację) projektów unijnych.

1 Bez uwzględniania środków pochodzących z realizacji projektów unijnych.

2 Jedynie niewielka część rezerw celowych przypisana została przez dysponentów do zadań na tym etapie prac.

Przy tworzeniu zasad dla opracowywania zadaniowego planu wydatków na rok 2009 uznano, iŜ stosowanie

mierników ma najwyŜszym poziomie funkcji (oddziaływania), których pomiar obarczony jest wysokim

ryzykiem błędu (z uwagi na realną moŜliwość wpływu niezaleŜnych czynników zewnętrznych na rezultat

mierzonych zadań) na wstępnym etapie rozwoju metodologii budŜetu zadaniowego jest niecelowy.

W 2008 r., podczas formułowania zasad w zakresie konstruowania mierników na potrzeby zadaniowego

planu wydatków przyjęto, iŜ cele i odpowiadające im wartości dysponenci określają na poziomie zadań i

podzadań (dla kaŜdego zadania oraz podzadania nie więcej, niŜ dwa cele i trzy odpowiadające im mierniki,

dla podzadania zaś – odpowiednio – dwa cele i jeden miernik). Podkreślono przy tym, iŜ wszystkie mierniki

powinny być konkretne, mierzalne i określone w czasie.

Zgodnie z tymi wymogami mierniki w zadaniowym planie wydatków powinny być:

zdefiniowane w sposób umoŜliwiający ciągłość ich pomiaru w wieloletniej perspektywie,

mierzyć tylko to, na co wykonawca zadania/podzadania ma realny wpływ,

posiadać wiarygodne i szybko dostępne źródło danych,

posiadać wartość bazową, co umoŜliwia ocenę postępu rzeczowego/efektywnościowego

osiągniętego w wyniku realizacji zadania/podzadania.

Dla zapewnienia spójności dokumentu z wytycznymi Rządu o charakterze strategicznym, ustalono zasadę,

iŜ przy formułowaniu kaŜdego z celów i mierników realizacji zadań/podzadań w budŜecie zadaniowym

zapewnia się ich spójność z poziomami określonymi w dokumentach strategicznych, właściwych dla polityki

danego dysponenta.

Pomimo doświadczeń nabytych w latach poprzednich, a takŜe określenia dyspozycji o charakterze

metodologicznym miernikowanie struktury zadaniowego planu wydatków na rok 2009 nadal było dla wielu

dysponentów zadaniem trudnym i złoŜonym, dlatego teŜ będzie ono systematycznie doskonalone.

Przy formułowaniu mierników na potrzeby zadaniowego planu wydatków na lata 2009-2011, nadal

występowały przypadki, kiedy problemem dla dysponentów było zreorientowanie sposobu myślenia

o mierzeniu wyników realizacji zadań ze skuteczności wydatkowania zaplanowanych środków - na myślenie

o stopniu osiągnięcia załoŜonych celów. Dlatego teŜ zdarza się, iŜ stosowane są mierniki obrazujące jedynie

sprawność wydatkowania zaplanowanych wcześniej środków.

Zdarza się, iŜ dobre zastosowanie mierników łączy się z brakiem ogólnego komentarza natury

metodologicznej omawiającego sposób pomiaru badanego zjawiska. Dotyczy to w szczególności potrzeby

sprecyzowania w części opisowej na jakich zasadach konstruowane są mierniki procesu – tj. w jaki sposób

oceniany będzie stopień (%) wykonania zadań/podzadań w poszczególnych latach realizacji.

Często dla opisania sprawności działania danej instytucji państwa wystarczające są proste mierniki

produktowe – szczególnie na poziomie podzadania/działania, zdarzają się jednak sytuacje, gdzie istnieją –

niewykorzystane i oczywiste moŜliwości stworzenia bardziej złoŜonych wskaźników rezultatu na poziomie

zadań.

Konieczne jest teŜ, kaŜdorazowe podawanie pełnej treści mierników (a takŜe celów), gdyŜ brak ich

rozwinięcia utrudnia ich powszechne zrozumienie, lub wprowadza swobodę interpretacyjną. W tym

kontekście, naleŜy zwrócić uwagę, iŜ mierniki dotyczące zadań o charakterze wysokospecjalistycznym

powinny być zrozumiałe dla odbiorcy dokumentu budŜetowego. Z tego teŜ względu warto, aby

w komentarzu do takich zadań zamieszczano zawsze syntetyczny opis metodologiczny tego typu

wskaźników.

Zbyt szeroko stosowane są równieŜ mierniki opierające się na wartościach logicznych, które powinny być

uŜywane przez wąską grupę instytucji państwa o bardzo specyficznym charakterze działalności. Zdarzało się

teŜ, iŜ mierniki nie oddają skali postępu procesu wykonania w poszczególnych latach: wartość zakładana na

końcu realizacji zadania jest prezentowana we wszystkich latach realizacji zadań/podzadań.

ChociaŜ w 2009 r. dąŜono do ograniczenia w sposób istotny stosowania celów i mierzących ich mierników,

na których osiągnięcie dysponenci mają jedynie ograniczony wpływ z uwagi na to, iŜ na ostateczny efekt

zbyt silny wpływ mają czynniki zewnętrzne, nadal warto podkreślać potrzebę unikania typowych tzw.

mierników oddziaływania, szczególnie na niŜszych poziomach struktury zadaniowego planu wydatków.

Szczególną wartość miały mierniki o charakterze kosztowym odnoszące się do wykonania konkretnych

podzadań – pozwalające precyzyjnie wycenić rezultat wydatkowanych środków i takie mierniki warto

promować podczas opracowywania budŜetu zadaniowego na rok następny.

Najciekawsze, warte wyróŜnienia przykłady sprawnego zastosowania mierników do poszczególnych

zadań/podzadań, moŜna znaleźć w budŜetach zadaniowych większości resortów (np. Ministerstwa

Gospodarki, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwa Obrony,

Narodowej, Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa WyŜszego), a nawet wielu instytucji, które w tym roku po raz

pierwszy podjęły trudne wyzwanie opracowania struktury zadaniowej dla swoich części budŜetowych

(np. Rządowe Centrum Legislacji, Kancelaria Premiera Rzeczypospolitej Polskiej, Instytut Pamięci

Narodowej).

Trudność w nabywaniu umiejętności praktycznego zastosowania wytycznych dotyczących mierzenia celów

zadań występowała we wszystkich krajach, które podjęły wysiłek na rzecz przeprowadzenia podobnej

reformy systemu budŜetowania. Przewiduje się, iŜ w przyszłym roku ogólna sprawność w formułowaniu

mierników na potrzeby budŜetu zadaniowego ulegnie poprawie, do czego przyczyni się dogłębna analiza

tegorocznych doświadczeń przeprowadzona przez Ministerstwo Finansów, a ponadto inicjatywa w zakresie

stworzenia – przy udziale dysponentów – kompleksowej bazy mierników dla najbardziej trudnych i waŜnych

polityk – z punktu widzenia społeczno-gospodarczych uwarunkowań kraju.

Przedstawiony zadaniowy plan wydatków na lata 2009-2011 został opracowany zgodnie z dyspozycjami art.

124 pkt 9 ustawy o finansach publicznych, a takŜe z zapisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9

maja 2008 r., w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu

ustawy bud Ŝ etowej na rok 2009 . Ponadto, na podstawie informacji zawartych w zadaniowym planie

wydatków, zestawienie programów wieloletnich umieszczane w treści ustawy budŜetowej (załącznik nr 12)

zostało poszerzone o informację dotyczącą planowanych efektów realizacji celów poszczególnych

programów. Komentarz omawiający to zestawienie został zamieszczony w końcowej części Uzasadnienia.

Funkcja 1. Zarz ą dzanie pa ń stwem

1.1. Charakterystyka funkcji

NajwaŜniejszym celem zadań umieszczonych w funkcji 1 jest zapewnienie odpowiednich warunków dla

realizacji najwaŜniejszych zapisów wynikających z ustawy konstytucyjnej, określających podstawowe

zasady demokratycznego ustroju Rzeczpospolitej, a zarazem – zapewnienie funkcjonowania systemu

konstytucyjnych organów państwa – wchodzących w zakres trzech władz: władzy ustawodawczej,

wykonawczej i władzy sądowniczej.

Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Prawidłowe działanie tych

organów zapewniają Kancelarie Sejmu i Senatu. Kancelaria Sejmu jest odpowiedzialna za wykonywanie

zadań organizacyjno-technicznych i doradczych związanych z działalnością Sejmu i jego organów,

stwarzanie posłom warunków do wykonywania mandatu, a takŜe udostępnianie informacji publicznej

dotyczącej Sejmu. Zadania polegające na wykonywaniu odpowiednich czynności techniczno-

organizacyjnych i doradczych związanych z działalnością Senatu, realizuje Kancelaria Senatu.

Instytucjami pomocniczymi dwóch najwyŜszych organów władzy wykonawczej Prezydenta RP i Premiera

RP są odpowiednio: Kancelaria Prezydenta RP oraz Kancelaria Premiera RP. Zapewniają one realizację

konstytucyjnych uprawnień tych organów, a takŜe zapewniają ich obsługę merytoryczną, organizacyjną,

prawną i techniczną.

Konstytucyjna zasada kadencyjności funkcjonowania władzy ustawodawczej oraz wykonawczej wiąŜe

się istnieniem Krajowego Biura Wyborczego, który jest organem wykonawczym Państwowej Komisji

Wyborczej. Do zadań – finansowanego w ramach omawianej funkcji – Krajowego Biura Wyborczego

naleŜy zapewnienie warunków organizacyjno-administracyjnych, finansowych i technicznych związanych

z organizacją i przeprowadzaniem wyborów i referendów.

Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności przepisów prawa uchwalanych przez władzę ustawodawczą

a takŜe wydawanych przez centralne organy państwowe jak równieŜ zgodności z Konstytucją działalności

partii politycznych. W ramach funkcji finansowane jest wsparcie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie,

merytorycznym, organizacyjnym, finansowym i technicznym.

Funkcja obejmuje ponadto działalność dysponentów, których zadania dotyczą bardzo wąskiego czy

specjalistycznego zakresu działania tj.:

- nadzoru nad systemem zamówień publicznych,

- kontroli działalności organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych

osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności,

gospodarności, celowości i rzetelności,

- obsługi merytorycznej, technicznej i kancelaryjno-biurowej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,

- gromadzenia i zarządzania dokumentami komunistycznych organów bezpieczeństwa państwa

(w tym udostępnianie ich osobom pokrzywdzonym), prowadzenie śledztw w sprawie zbrodni

nazistowskich i komunistycznych a takŜe działalność naukowa i edukacyjna na rzecz krzewienia

prawdy historycznej.

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: