S Ogólne założenia systemu kontroli finansowej środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce opisane zostały w dokumencie przygotowanym przez Ministerstwo Finansów i zatwierdzonym przez ZP KIE w lipcu 2003 roku: „Kontrola finansowa funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce”.
Kontrola środków pomocowych wykonywana jest na trzech poziomach:
a) poziom pierwszy – czyli kontrola finansowa i audyt wewnętrzny,
b) poziom drugi – czyli kontrole zewnętrzne,
c) poziom trzeci – czyli kontrole przeprowadzane w ramach poświadczania zamknięcia pomocy.
Zasady kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych uregulowane są w rozdziale 5 ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z roku 2003 Nr 15, poz. 148). W sprawowaniu kontroli wewnętrznej muszą być brane pod uwagę „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” (Dz. Urzędowy Ministra Finansów z 2003 r., Nr 3, poz. 13), stworzone w oparciu o powszechnie uznawane normy, w szczególności o model kontroli wewnętrznej COSO.
W myśl przepisów ustawy o finansach publicznych, kontrola finansowa obejmuje swoim zakresem procesy gromadzenia i rozdysponowywania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem. Za całość gospodarki finansowej i kontrolę finansową odpowiada w jednostkach sektora finansów publicznych kierownik jednostki, który wprowadza pisemne procedury kontroli finansowej oraz zapewnia ich przestrzeganie.
Kontrola finansowa jest procesem zintegrowanym z bieżącą działalnością jednostki. Nie jest ona jednorazowym zdarzeniem, ale szeregiem czynności i działań wykonywanych przez kierownika jednostki, kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych, głównego księgowego i poszczególnych pracowników w bieżącej działalności jednostki. Elementy kontroli finansowej są wbudowane w strukturę organizacyjną, procedury oraz część poszczególnych procesów i operacji prowadzonych w jednostce. W tym znaczeniu system kontroli finansowej obejmuje obok kontroli ex-ante również czynności związane z tzw. kontrolą inspekcyjna, prowadzoną przez wydzieloną komórkę organizacyjną, nastawioną w szczególności na wykrywanie nieprawidłowości.
W jednostkach sektora finansów publicznych wewnętrzna kontrola finansowa zarządzania środkami funduszy strukturalnych oraz wdrażania programów współfinansowanych z tych środków obejmuje następujące czynności:
· Ustalenie procedur kontroli,
· Stosowanie procedur kontroli przez pracowników jednostki oraz zapewnienie przestrzegania zapisanych procedur przez kierownictwo,
· Monitorowanie przez kierownictwo skuteczności przyjętych procedur i rozwiązań organizacyjnych i wprowadzanie niezbędnych zmian i usprawnień.
Podręczniki procedur są podstawowym narzędziem kontroli procesów zachodzących w jednostce. Zawierają one opis procesów zachodzących jednostce i pozwalają na przeanalizowanie prawidłowości zaprojektowania systemu wdrażania ZPORR przez jednostkę oraz kontroli faktycznego przebiegu i audytu procesów.
Podręczniki procedur sporządzane są przez wszystkie instytucje zaangażowane we wdrażanie i zarządzanie ZPORR: Instytucję Zarządzającą ZPORR, Instytucje Pośredniczące, Instytucje Wdrażające (w tym również instytucje, którym Samorząd Województwa powierzy część zadań związanych z wdrażaniem ZPORR, wybranej zgodnie z obowiązującym prawem) oraz Urzędy Marszałkowskie, jako instytucje biorące udział w procesie wyboru projektów i przyznawania pomocy w ramach ZPORR (w zakresie zadań przez nie wykonywanych w ramach ZPORR).
Przekazanie realizacji Działań przez Samorząd Województwa innym instytucjom, np. Regionalnej Instytucji Finansującej nie zwalnia Urzędu Marszałkowskiego z obowiązku sporządzenia podręcznika procedur. Urząd Marszałkowski powinien zawrzeć w podręczniku opis realizowanych przez siebie procesów, w tym w szczególności:
- procesów związanych z prowadzeniem naboru projektów (dotyczy również Priorytetu I i III bez Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa),
- procesów związanych z pełnieniem przez Urząd Marszałkowski roli Instytucji Wdrażającej,
- procesów związanych z prowadzeniem nadzoru przez Samorząd Wojewódzki nad instytucjami, którym powierzono realizację Działań (np. RIF),
- czynności wykonywanych przez Urząd Marszałkowski związanych z wdrażaniem działań powierzonych np. RIF – prowadzeniem nadzoru nad czynnościami prowadzonymi przez np. RIF w ramach zawartej umowy, weryfikacją i zatwierdzaniem dokumentów przedstawionych przez np. RIF, przekazywanych Instytucji Pośredniczącej, itp.
Stosowane procedury zarządzania i kontroli finansowej muszą spełniać wymagania określone w art. 7 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 roku i zapewniać właściwą ścieżkę audytu.
Podręczniki procedur przyjmowane są przez kierownika jednostki i podlegają weryfikacji i zatwierdzeniu przez właściwe instytucje, tj.:
- w przypadku podręczników Instytucji Wdrażających, Urzędów Marszałkowskich i instytucji, którym Samorząd Województwa powierzył część zadań związanych z wdrażaniem niektórych Działań ZPORR: przez Instytucje Pośredniczące,
- w przypadku podręczników Instytucji Pośredniczących: przez Instytucję Zarządzającą ZPORR w porozumieniu z Instytucją Płatniczą,
- w przypadku podręcznika Instytucji Zarządzającej ZPORR: przez Instytucję Płatniczą.
Kierownik jednostki jest osobą odpowiedzialną za sporządzenie Podręcznika Procedur i zapewnienie wykonywania przez poszczególne komórki powierzonych im zadań.
Podręcznik powinien określać co najmniej:
· Podział zadań związanych z wdrażaniem programu pomiędzy poszczególne komórki tej jednostki oraz członków jej kierownictwa i inne osoby funkcyjne (np. głównego księgowego),
· Zakres czynności i odpowiedzialności na stanowiskach związanych z wykonywaniem poszczególnych zadań,
· Opis procedur związanych z wykonywaniem wszystkich zadań danej jednostki w zakresie wdrażania ZPORR, określający niezbędne czynności komórki i stanowiska odpowiedzialnego za ich wykonanie oraz terminy,
· Listy sprawdzające określające szczegółowy zakres przeprowadzanej czynności poprzez porównanie stanu faktycznego ze stanem pożądanym.
Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, procedury kontroli finansowej zawarte w podręczniku procedur powinny opisywać sposób przebiegu co najmniej następujących procesów:
· Wstępną ocenę celowości zaciągania zobowiązań finansowych,
· Udzielanie zamówień publicznych,
· Pobieranie i gromadzenie środków publicznych,
· Zaciąganie zobowiązań finansowych i dokonywanie wydatków ze środków publicznych,
· Zwrot środków publicznych.
Szczegółowe wymagania dotyczące procedur oraz minimalnej zawartości podręczników procedur w Instytucjach Pośredniczących oraz w Instytucjach Wdrażających określone zostały w przygotowanym przez Instytucję Zarządzającą ZPORR dokumencie pt. „Wytyczne dotyczące sporządzania podręczników procedur instytucji zaangażowanych we wdrażanie ZPORR”.
Szczegółowe wytyczne dotyczące sporządzania ścieżek audytu, stanowiących załącznik do podręcznika procedur zawarte zostały w przygotowanym przez Stanowisko do Spraw Audytu Wewnętrznego MGiP dokumencie pt. „Wytyczne Stanowiska do Spraw Audytu Wewnętrznego dotyczące opracowywania ścieżek audytu”.
Ww. dokumenty stanowią załączniki nr 18. 1 i 18.2 do niniejszego podręcznika.
Podręczniki procedur podlegają aktualizacji stosownie do zmian w aktach prawnych mających wpływ na realizację procesów przez poszczególne instytucje, w szczególności zarządzania finansowego i kontroli w ramach ZPORR. Procedura dokonywania zmian opisana jest w osobnym rozdziale podręcznika procedur.
Instytucje Wdrażające nie należące do sektora finansów publicznych zobowiązane są wdrożyć system kontroli finansowej oraz odpowiednie procedury z nim związane zgodnie ze „Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” określonymi przez Ministra Finansów. W celu zagwarantowania odpowiedniego poziomu efektywności i prawidłowości kontroli finansowej, w umowach zawieranych z tymi jednostkami zawarta jest klauzula nakładającą na te jednostki obowiązek opracowania i wdrożenia odpowiednich procedur.
W każdej instytucji wykonującej kontrolę finansową związaną z wdrażaniem ZPORR będzie realizowana tzw. „zasada dwóch par oczu”, co oznacza, że każda kontrola będzie przeprowadzana przez co najmniej dwie osoby, a akceptacja dokumentów będzie następować poprzez złożenie na nich podpisów przez osoby przeprowadzające kontrolę.
Beneficjent jest odpowiedzialny za poprawność wydatkowania całości (100%) środków przeznaczonych na dany projekt.
W szczególności Beneficjent jest odpowiedzialny za to, że:
· zestawienie wydatków jest dokładne i prawdziwe a wyniki zostały uzyskane z systemów księgowania,
· umowy/umowa z wykonawcą/wykonawcami jest/są zawierane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami dotyczącymi wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego,
· projekt jest realizowany zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie projektu,
· poczynione wydatki dotyczą operacji faktycznie wykonanych,
· wydatki zostały faktycznie poniesione, a dokumentacja pomocnicza (tj. faktury lub dokumenty księgowe o równoważnej wartości dowodowej wraz z dowodami poniesienia wydatków) jest dostępna,
· wydatki dotyczą projektu realizowanego zgodnie z przepisami prawa polskiego i wspólnotowego, w szczególności dotyczącymi konkurencji, zamówień publicznych ochrony środowiska oraz równości szans kobiet i mężczyzn,
· monitorowany jest fizyczny i finansowy postęp wdrażania projektu, w tym poprzez kontrole na miejscu,
· płatność na rzecz wykonawcy została dokonana w sposób prawidłowy,
· nie zachodzi przypadek nakładania się pomocy z funduszy europejskich (tj. projekt jest finansowany wyłącznie z jednego funduszu pomocowego UE),
· dokumentacja związana z realizacją projektów, w tym oryginały dokumentów poświadczających wydatki jest przechowywana i archiwizowana oraz będzie dostępna przez okres co najmniej 3 lat od wypłaty przez Komisję Europejską płatności salda końcowego dla ZPORR. Na podstawie zawartych umów o dofinansowanie projektu Beneficjenci zobowiązani są do przechowywania i archiwizowania dokumentów związanych z realizacją projektów do dnia 31 grudnia 2013 roku (wyjątek: dokumenty dotyczące udzielonej pomocy publicznej, które muszą być przechowywane przez okres co najmniej 10 lat od dnia zawarcia umowy o dofinansowanie projektu), z zastrzeżeniem możliwości przedłużenia ww. terminu,
· prowadzony jest odrębny system księgowy ewidencjonujący środki pochodzące z funduszy UE,
· system oddzielnej księgowości lub odpowiedni kod księgowy zapewnia relacje każdej transakcji z operacją zarejestrowaną na dokumencie,
· wszelkie wykryte przez Beneficjenta nieprawidłowości są raportowane zgodnie z wymogami dokumentu pt. „System informowania o nieprawidłowościach w zakresie wykorzystania funduszy strukturalnych”, zaakceptowanym przez Pełnomocnika Rządu do spraw Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę Rzeczypospolitej lub Unii Europejskiej – Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w dniu 20 lipca 2004 roku.
Beneficjent zobowiązany jest, na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie projektu, do poddania się wszelkim kontrolom przeprowadzanym przez uprawnione jednostki, udzielenia wszelkich informacji dotyczących realizowanego projektu oraz wykonania zaleceń pokontrolnych.
Instytucje Wdrażające mają za zadanie w szczególności przyjmowanie wniosków o płatność od Beneficjentów i ich kontrolę formalną, finansową i merytoryczną, sprawdzając w szczególności prawidłowość poniesienia wydatków pod względem zgodności z procedurami, przepisami prawa polskiego i wspólnotowego, zapisami ZPORR i Uzupełnienia ZPORR oraz zapisami umowy o dofinansowanie projektu zawartej z Beneficjentem.
W Instytucji Wdrażającej są opracowywane i stosowane procedury sprawdzające dostarczanie wyrobów i usług oraz prawdziwość i prawidłowość wydatków przedstawianych przez Beneficjentów we wnioskach o płatność. Procedury te zapewniają spełnianie warunków ustanowionych w decyzji Komisji Europejskiej przyznającej środki na rzecz realizacji ZPORR oraz w przepisach krajowych lub wspólnotowych dotyczących w szczególności: kwalifikowalności kosztów, zamówień publicznych, pomocy państwa (łącznie z przepisami dotyczącymi łączenia pomocy), ochrony środowiska i równości szans.
Instytucje Wdrażające w ramach ZPORR są odpowiedzialne za przeprowadzanie kontroli realizacji projektów przez Beneficjentów, zgodnie z procedurami zawartymi w aktualnym podręczniku procedur danej Instytucji Wdrażającej, zatwierdzonym przez Instytucję Pośredniczącą, w tym w szczególności za:
· sprawdzanie i potwierdzanie kwalifikowalności wydatków przedstawionych przez Beneficjentów we wnioskach o płatność,
· weryfikację wykorzystywania środków w ramach realizowanych projektów poprzez kontrole na miejscu,
· sporządzanie bieżących i okresowych raportów o nieprawidłowościach we wdrażaniu projektów i przesyłanie ich zgodnie z zasadami określonymi w „Systemie informowania o nieprawidłowościach w zakresie wykorzystania funduszy strukturalnych”,
· upewnienie się co do prowadzenia przez Beneficjentów odrębnego systemu księgowego ewidencjonującego środki pochodzące z funduszy UE,
· udostępnianie, przechowywanie i archiwizowanie dokumentacji związanej z realizacją projektów przez co najmniej 3 lata od daty płatności salda końcowego dla ZPORR przez Komisję Europejską (wyjątek: dokumenty dotyczące udzielonej pomocy publicznej, które muszą być przechowywane przez okres co najmniej 10 lat), z zastrzeżeniem możliwości przedłużenia ww. terminu.
W przypadku kontroli wykonywanej na dokumentach przewiduje się umieszczenie daty kontroli i podpisu osób kontrolujących na dokumencie jako potwierdzenia przeprowadzonej weryfikacji. Przy kontroli wszelkich dokumentów wymagane jest potwierdzenie kontroli na danym poziomie przez przynajmniej dwie osoby.
Kontrole na miejscu przeprowadzane przez Instytucje Wdrażające
Instytucje Wdrażające zobowiązane są do przeprowadzania kontroli realizacji projektów realizowanych w ramach Priorytetu II i Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa w formie kontroli na miejscu. Kontrole te obejmują w szczególności sprawdzenie faktyczności ponoszonych wydatków oraz maksymalnie szczegółową kontrolę finansową i rzeczową realizacji projektu. Kontrola na miejscu przeprowadzana jest zgodnie z procedurą określoną w Podręczniku Procedur danej Instytucji Wdrażającej.
Kontrole na miejscu przeprowadzane są w oparciu o roczny plan kontroli na miejscu realizacji projektów na następny rok kalendarzowy, sporządzany zgodnie z zatwierdzonym przez Instytucję Pośredniczącą podręcznikiem procedur i przekazywany do akceptacji Instytucji Pośredniczącej do dnia 10 grudnia poprzedzającego rok, dla którego plan został sporządzony. Plany kontroli na miejscu zatwierdzane są przez kierownika jednostki i podlegają weryfikacji i zatwierdzeniu przez Instytucję Pośredniczącą.
Sposób wyboru projektów do kontroli na miejscu określają procedury danej Instytucji Wdrażającej, które muszą przewidywać, że każdy projekt w ramach działania, dla którego dany podmiot jest Instytucją Wdrażającą, zostanie skontrolowany przynajmniej raz w trakcie realizacji („w okresie życia projektu”) z tym, że dla każdego projektu zostanie obligatoryjnie przeprowadzona kontrola po wpłynięciu do Instytucji Wdrażającej ostatniego wnioskuo płatność w ramach projektu (zgodnie z §11 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia ............... 2004 roku w sprawie trybu, terminów i zakresu sprawozdawczości dotyczącej realizacji Narodowego Planu Rozwoju, trybu kontroli realizacji Narodowego Planu Rozwoju oraz trybu rozliczeń (Dz. U. .........).
W trakcie kontroli po wpłynięciu ostatniego wniosku o płatność muszą zostać sprawdzone w sposób możliwie szczegółowy m.in. wszystkie dokumenty i wydatki poniesione w ramach projektu oraz skontrolowane fizyczne efekty realizowanego projektu (w przypadku projektów, w których jest to możliwe), tak, aby możliwym było uzyskanie uzasadnionej pewności, że projekt został realizowany poprawnie, a zakładane rezultaty zostały osiągnięte.
Instytucje Wdrażające przeprowadzają ponadto kontrole doraźne poza rocznym planem kontroli. Decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnej podejmuje kierownik jednostki lub osoba upoważniona przez kierownika jednostki do podejmowania takich decyzji. Kontrole doraźne powinny być przeprowadzane m. in. w przypadku uzyskania informacji o nieprawidłowej realizacji projektu lub podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości w projekcie i służą w szczególności weryfikacji informacji o nieprawidłowości w realizacji projektu.
O przeprowadzeniu kontroli na miejscu Instytucja Wdrażająca informuje jednostkę kontrolowaną na piśmie, z wyprzedzeniem umożliwiającym przygotowanie do wglądu osób kontrolujących dokumentów, o których udostępnienie zwróci się kierownik jednostki przeprowadzającej kontrolę i zapewnienie obecności osób niezbędnych do udzielenia informacji i sprawnego przeprowadzenia kontroli na miejscu. W przypadku kontroli planowych informuje się pisemnie jednostkę kontrolowaną z wyprzedzeniem co najmniej 7 dni. W przypadku kontroli doraźnych zalecane jest pisemne poinformowanie o przeprowadzanej kontroli z wyprzedzeniem co najmniej 2 dni. O ile będzie to uzasadnione szczególnymi względami merytorycznymi, jednostka kontrolowana może zostać poinformowana pisemnie o kontroli doraźnej z wyprzedzeniem 1 dnia roboczego.
Przed kontrolą na miejscu, decyzją kierownika jednostki kontrolującej wybrane zostają osoby odpowiedzialne za przeprowadzenie kontroli na miejscu, w tym kierownik zespołu kontrolującego. Kontrolę na miejscu przeprowadzają co najmniej 2 osoby. Przy wyznaczaniu osób do przeprowadzenia kontroli na miejscu musi zostać zapewnione uniknięcie konfliktu interesów, to znaczy kontroli na miejscu nie mogą przeprowadzać wyłącznie pracownicy jednostki biorący udział w weryfikacji wniosków o płatność składanych przez Beneficjenta oraz odpowiedzialnych za dokonywanie płatności na rzecz Beneficjenta. Szczegółowe rozwiązania dotyczące doboru osób do przeprowadzania kontroli na miejscu zawarte są w podręczniku procedur Instytucji Wdrażającej.
Osoby przeprowadzające kontrole zobowiązane są do okazania wydanego przez jednostkę kontrolującą pisemnego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.
Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawiera:
1) oznaczenie organu upoważnionego do kontroli;
2) imię i nazwisko kierownika zespołu kontrolującego
3) imiona i nazwiska osób wchodzących w skład zespołu kontrolującego;
4) nazwę i adres podmiotu kontrolowanego;
5)...
jagaw7