Kontrola fin.skarbowa.doc

KONTROLA FINANSOWA I SKARBOWA

06.03.2010

Istota kontroli:

Były podsektory w jednostkach sektora finansów publicznych;

1)     rządowy

2)     samorządowy

3)     ubezpieczeniowy

Obecnie od sierpnia 2009 jest tylko podsektor rządowy, nie ma samorządowego i ubezpieczeniowego, co nie znaczy, że analiza ich nie pozwala ich wyróżniać – we wszystkich można omawiać zagadnienia kontroli.

Specyficzne cechy kontroli finansowej, w tym skarbowej określa prawo finansowe.

W kompetencji finansowej jednostek sektora finansów publicznych wyodrębnić można grupy czynności:

1. projektowanie i ustalanie wyznaczeń (polityka, akty polityki, prawo, najróżniejszego rodzaju przepisy, plany finansowe)

2. dokonywanie dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów (pobór, gromadzenie dochodów i przychodów oraz rozdysponowywanie wydatków)

3. ewidencjonowanie w rachunku sprawozdawczości całokształtu działalności finansowej

4. kontrola i analiza finansowa.

WYZNACZENIA – akty polityki itd. , wskazują jaka powinna być działalność, której dotyczą wyznaczenia, ich zadaniem jest określanie, tworzenie jakiegoś stanu, którego osiągnięcie jest niezbędne, celowe – uznaje się je za obowiązujące.

Szczegółowe wyróżnienie:

- przepisy prawne – stanowienie norm prawnych

- decydowanie o polityce, dyrektywy polityczne

- ustalanie planów, wyznaczenia planistyczne – różnego rodzaju charakter, nie każdy plan wiąże , nie w każdym zakresie, nie mają charakteru dyrektywnego, prognozy, oczekiwania. Plan który wiąże – budżet (państwa, samorządowy) – dyrektywne po stronie wydatkowej, wiąże przy:

1) wysokości wydatków (górna granica)

2) przeznaczeniu wydatków (cel)

3) dysponent budżetowy, który dokonuje wydatków.

Bilanse innych jednostek niż państwo, nie mają charakteru wiążącego.

- normy etyczne – reguły powinnego zachowania się, nie regulowane prawem – nie respektowanie – nie ma sankcji.

- zasady racjonalnego działania – gospodarność, oszczędność efektywność.

Źródło powstania wyznaczeń (podmiot) – rozkłada się na wiele podmiotów.

Sama jednostka kontrolowana może tworzyć wyznaczenia. Zakres wyznaczeń stale wzrasta, jest postęp, rozwój gospodarczy, poszerzanie i rozbudowa więzi finansowych oraz zakres debudżetyzacji (wychodzenie z tradycyjnych jednostek budżetowych poza budżet).

WYKONANIE – mają charakter odmienny – praktyczne działania osób lub zespołów osób, które realizują założone cele w ramach wyznaczeń (wykonanie w ramach działalności technicznej, gospodarczej, gromadzeniem dochodów i wydatkami jednostek sektora finansów publicznych).

Po to są wyznaczenia aby wykonania były z nimi zgodne, wykonawcy mają wiedzieć jak się zachowywać. Musi być zgodność wykonań i wyznaczeń.

Zgodność operacji finansowych z wyznaczeniami – stosuje się różne środki:

1)     dobiera się zespoły wykonawców (przygotowani, wykształceni)

2)     zespół fachowców wyposażyć w jak najlepsze środki działania (instrumenty)

3)     korzystanie z doświadczeń, praktyki w tym innych państw, można wykorzystywać metody naukowe, zarządzanie finansowe

4)     zachęty finansowe – premie, nagrody dla wykonawców

5)     sankcje dla tych którzy niewłaściwie wykonują wyznaczenia

6)     kontrola finansowa – podstawowa metoda zapewnienia zgodności pomiędzy wyznaczeniami a  wykonaniami.

KONTROLA FINANSOWA – taka działalność na którą składają się 4 elementy czynności:

1.      ustalenie stanu obowiązującego (wyznaczeń)

2.      ustalenie stanu rzeczywistego (wykonań)

3.      porównanie wykonań z wyznaczeniami w celu ustalenia czy zachodzi ich zgodność czy dochodzi do niezgodności

4.      wyjaśnienie przyczyn stwierdzonej zgodności lub niezgodności między wyznaczeniami a wykonaniem.

Analiza i nadzór a kontrola.

ANALIZA – podobna do kontroli – też 4 rodzaje czynności (2, 3 i 4 są takie same), różni się pierwszy element – ustalanie stanu będącego podstawą oceny – ten stan nie jest wyznaczeniem obowiązującym (wybrane stany przydatne do analizy np. efektywność wydatków, rozwój przedsiębiorstwa).

NADZÓR – organ nadzorczy jest wyposażony w kompetencje władcze, środki oddziaływania na postępowanie organów, nie może wyręczać jednostki nadzorowanej. Czynności nadzorcze są podobne do kontroli (pkt. 1, 2, 3, 4) również podjęcie działań wiążących podmioty nadzorowane (np. kary, zachęty, zalecenia, nakazy postępowania). Organ nadzorczy może nie tylko stwierdzić niezgodność ale również zachęcić lub wymusić określone postępowanie. Organ nadzoru ponosi większą odpowiedzialność, nie może wyręczać organu kontroli.

Z reguły nadzór nie tylko ustala wyznaczenia ale również często jest autorem tych wyznaczeń, nie tylko bada zgodność ale wydaje wyznaczenia.

Podział nadzoru:

1)     prewencyjny – ma na celu wkroczenie organu nadzorczego jeszcze przed rozpoczęciem działalności organu (powinien zapobiegać)

2)     represyjny – wyciąganie konsekwencji od organów za nieprawidłowe decyzje

3)     weryfikacyjny – sprawdzenie i uchylenie takich decyzji podmiotów, które są np. niezgodne z prawem, zasadami gospodarki, zmierza do przywrócenia prawidłowości ale bez represji

4)     pozytywny – przeciwdziała nieprawidłowym stanom rzeczy

5)     kształtujący – wpływa na zmianę sytuacji prawnej podmiotu  -zakazy lub nakazy podjęcia określonej działalności przez dany podmiot.

Rodzaje KONTROLI:

1.      Czynności stwierdzające jakie wyznaczenia obowiązują w konkretnie określonym przypadku – nie może być utożsamiane z tworzeniem wyznaczeń – one już istnieją, nie określa ich organ kontroli, ma zbadać jakie wyznaczenia powinny być brane pod uwagę. Kontrolujący muszą mieć do tego fachowe kwalifikacje.

2.      Ustalenie wykonań – proces badawczy, opis stanu rzeczywistego, obraz stanu jednostki na dany dzień.

3.      Konfrontacje – porównanie stanów wyznaczeń i wykonań, stan rzeczywisty i stan postulowany przez wyznaczenia jako najlepszy. Badanie zgodności lub niezgodności tych dwóch stanów.

4.      Wyjaśnienie przyczyn niezgodności lub zgodności wyznaczeń z wykonaniami (pierwotne przyczyny, zakres odpowiedzialności osób, najlepsze środki do osiągnięcia tej zgodności).

ETAPY KONTROLI finansowej:

1)     czynności planistyczne, które przygotowują kontrolę, programowanie kontroli, kiedy ma być przeprowadzona, gdzie jakie jednostki będą kontrolowane, sposób przeprowadzenia. Kontrola planowana jest kontrolą najlepszą

2)     właściwa kontrola – analiza sprawozdań, porównywanie danych, rozmowa,

3)     ujmowanie wyników kontroli w formie sprawozdań (np. szerokie sprawozdanie RIO). Takie sprawozdanie pozwoli na lepsze zaplanowanie następnej kontroli,

4)     czynności pokontrolne – zapoczątkowują wykorzystanie wyników kontroli, umożliwiają przejście od kontroli do administrowania, zarządzania. Kontrola kończy swoje postępowania na wynikach przyczyn zgodności lub niezgodności. Stosunek między wykonaniami a wyznaczeniami.

Nauka o kontroli:

- wyjaśnienie funkcji oraz istoty kontroli (umiejętności praktycznych)

- wyjaśnienie i ustalenie ogólnych zasad skutecznego wykonania kontroli

- wskazanie jakie odchylenia wykonań od wyznaczeń są najbardziej charakterystyczne, typowe,

Sposoby zapewnienia zgodności między stanem rzeczywistym a obowiązującym:

1.      dostosowanie wykonań do wyznaczeń do stanu obowiązującego (postulowanego),

2.      doprowadzenie do zmiany wyznaczeń (są nierealne, wadliwe) – jest trudniejsze w realizacji – sprawdzenie czy na pewno trzeba je zmienić.

Najczęstsze przypadki niezgodności:

- wadliwe planowanie działalności

- ujawnienie w toku wykonywania takich okoliczności, które nie były znane przy planowaniu – mogą uzasadniać zmianę wyznaczeń

- niedopełnienie obowiązku przez podmioty wykonujące wyznaczenia (odchylenia).

Zadaniem kontroli jest dostarczenie rzetelnych informacji z wyników kontroli tym jednostkom, które są odpowiednie.

Skuteczność kontroli będzie większa jeżeli jest prowadzona według jasnych zasad.

Zasady w kontroli – istnieją zasady regulujące sposób prowadzenia kontroli. Nauka o kontroli buduje zasady kontroli, co powinno sprawiać większą efektywność. Postulaty nauki o działalności kontrolnej.

Zasady – charakter służebny, wyniki kontroli pozwalają kierownictwu doprowadzić do właściwego stanu, jest skuteczne jeżeli:

- przestrzegane są zasady planowania, zasady kontrolnego i pokontrolnego postępowania,

- prawidłowa organizacja aparatu kontroli w danym państwie.

ZASADY:

1.      Proceduralna – postulaty aby kontrola była precyzyjna (ścisła), jak najbardziej zbliżona w czasie do działalności kontrolowanej, planowana, programowana, koordynowana, aparat kontrolny powinien być wyposażony w szerokie uprawnienia, współpraca organu kontrolnego z jednostkami kontrolowanymi, utrwalenie wyników w formie pisemnej, przekazanie wyników w celu ich wykorzystania.

2.      Organizacyjne – niezależność kontroli, fachowość, zasady moralne osób kontrolujących.

Zasada ścisłego ujmowania – błąd w ustaleniach może pociągnąć za sobą błędne wyniki kontroli.

Czas kontroli – jak najkrótszy, ma mieć sens.

Programowanie i planowanie zarówno co do przedmiotu jak i jednostek, brak przesady (za często, za rzadko).

Zasada współpracy kontrolującego i kontrolowanego – bezstronne przygotowanie czynności pokontrolnych, szybsza kontrola, lepsze efekty.

Ujęcie wyników kontroli w formie ustnej jest możliwe ale istotne jest aby były ujęte w formie pisemnej (protokół), jak najszybciej od zakończenia kontroli

Zasada niezwłocznego przekazania wyników kontroli – pozwala jednostce kontrolowanej na odpowiednie zachowanie się

Zasady organizacyjne – żeby kontrola była efektywna i rzetelna podmioty kontrolujące muszą być niezależne, nieusuwalność kontrolera, immunitet, dobre wynagrodzenie. Organizacja kontroli będzie zależała od przygotowania fachowego kontrolera.

Rodzaje kontroli – kryteria mogą być różne:

1.      Przedmiot kontroli – co jest kontrolowane – kontrola finansów, administracji, gospodarcza, podatkowa, skarbowa, dewizowa, wykonania budżetu państwa.

2.      Podmiot kontroli – kto jest do kontroli uprawniony – społeczeństwo, media, organy kontroli skarbowej, podatkowej, NIK, RIO:

- kontrola społeczna

- kontrola profesjonalna.

3. Prowadzona jest pod jakimś kątem – rzetelność, legalność, racjonalność.

4. Usytuowanie podmiotu:

- zewnętrzna np. RIO

- wewnętrzna – audyt, np. Skarbnik jednostki

5. Według czasu wykonywania kontroli:

- uprzednia (wstępna) – podejmowana przed podjęciem czynności kontrolnej, zamiar lub decyzja podjęcia czynności, ma charakter prewencyjny, kontrola zamierzeń. Zastępuje proces decyzyjny jednostek – lepsza jest kontrola następna

- następna – czynności już podjętych:

* powtórna – dotyczy sytuacji kiedy czynności dokonujemy w tej samej jednostce – ma sprawdzić czy jednostka poprawiła się

* uzupełniająca – zjawiska, które nie były przedmiotem kontroli

Oba typy następnej stosujemy kiedy wyniki kontroli były niezadowalające.

Kontrola bieżąca – wykonywanie w toku czynności kontrolowanych mogłoby zastępować podejmowanie decyzji – bez sensu.

Sposób ustalania stanu rzeczywistego:

1.      Faktyczny – stan rzeczywisty ustala osobiście kontroler – bez pomocy dokumentów, sam bada rzeczywistość, metoda inwentaryzacji rzeczy i zjawisk

2.      Dokumentowy – badanie przedstawionych dokumentów i ksiąg (bilansów, zestawień), faktury, paragony, księgi rachunkowe, sprawdzenie finansowe

W obydwu przypadkach kontroler musi być upoważniony do tego badania, musi być fachowcem żeby ocenić.

Dokumenty badane muszą być rzetelne i prawidłowe, badanie formalnej i materialnej zgodności dokumentów.

Miejsce wykonywania kontroli:

1.      kameralna – w siedzibie podmiotu wykonującego kontrolę – bez wysyłania kontrolerów, opierając się na dokumentach

2.      na miejscu – w siedzibie kontrolowanego – kontroler na miejscu zapoznaje się ze stanem rzeczywistym.

Według zakresu przedmiotu kontroli:

1.      pełna – bardziej kosztowna – pozwala na dokładną kontrolę podmiotu

2.      odcinkowa – częściej wykonywana (fragment, sfera zjawisk istotnych dla budżetu), kontrola problemowa (tematyczna), badanie tego samego zagadnienia w kilku jednostkach kontrolowanych. Wynik kontroli pokazuje czy dane zagadnienia budzi wątpliwości w różnych miejscach.

Kontrola ciągła – wykonywania permanentnie (np. Skarbnik jednostki) lub doraźna – od czasu do czasu.

Kontrola wyrywkowa – przedmiot jest przypadkowy, kontrolujący indywidualnie ocenia.

Kontrola reprezentatywna – nie całkowity zakres operacji ale uporządkowany.

Kontrola merytoryczna – bada sytuację finansową

Kontrola formalna – bada dokumenty.

Kontrola finansów może być wykonywana przez liczne podmioty.

Organy kontroli:

1.      Organy, które wykonują czynności kontrolne łącznie ze swymi czynnościami podstawowymi, np. kierowanie, nadzorowanie, zarządzanie, te czynności nie są precyzyjnie oddzielone od czynności kontrolnych – podmioty wykonują kontrolę funkcjonalną – państwa, administracji publicznej, MF,

2.      Organy wyodrębnione, powołane wyłącznie do celów wykonywania kontroli. Oddzielenie czynności kontrolnych od innych – podmioty wykonujące kontrolę instytucjonalną – organy kontroli państwowej, finansowej.

20.03

Schemat organizacji kontroli w Polsce:

SYSTEM KONTROLI:

I.                    Kontrola społeczne

II.                 Kontrola zawodowa:

1.      Kontrola zewnętrzna:

1)     kontrola podatkowa

2)     kontrola skarbowa

3)     kontrola dewizowa

4)     kontrola NIK (finansowa)

5)     kontrola parlamentarna (wykonanie budżetu państwa)

6)     RIO (kontrola i nadzór finansowy – opiniuje zagadnienia finansowe jednostek samorządu terytorialnego)

2.      Kontrola wewnętrzna:

1)     audyt wewnętrzny

2)     kontrola skarbnika (w jednostkach samorządu terytorialnego)

3)     komisja rewizyjna (wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego)

Czynności sprawdzające – są w postępowaniu kontrolnym (nie są prawnie kontrolą)

Zmiany w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej.

Kontrola przedsiębiorców w świetle ustawy (02.07.2004 r.) ustawa zmieniona w grudniu 2008 r. – cały rozdział V.

Założenie ustawodawcy – zmieniono po to żeby uporządkować zasady i tryb przeprowadzenia kontroli. Cel:

1.      wzmocnienie ochrony praw przedsiębiorców w toku kontroli, wzmocnienie swobody przedsiębiorczości przed kontrolą zbyteczną, uciążliwą, przewlekłą, kosztowną

2.      umożliwienie państwu skutecznego i efektywnego wykrywania nadużyć.

Zasady kontroli:

Art. 77 ust.3 zgodnie z tym zakres przedmiotowy kontroli oraz organy zostały określone w innych ustawach. Ta ustawa wprowadza regułę – ust 1 i 2 – kontrola jest przeprowadzana za zasadach rozdz. V tej ustawy.

Nadanie tej ustawie charakteru szczególnego – stoi wyżej od ustaw pozostałych – reguluje szczegółowe zasady kontroli w rozdz. V. Można domniemywać że ustawodawca dał pierwszeństwo stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Konstytucja nie pozwala różnicować ustaw – nie ma ustaw silniejszych. Nie można stosować ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jeżeli jest mniej korzystna od innych ustaw regulujących. Przepis późniejszy będzie miał pierwszeństwo w stosowaniu. Art. 77 ust.1 nie ma treści normatywnej, można go odczytywać jako wskazanie, przypomnienie ustawodawcy aby nie dopuszczał do powstawania sprzeczności.

Wyjątki – Prawo Wspólnotowe i Umowy Międzynarodowe – zawsze mają pierwszeństwo.

Art. 77 ust.4 odpowiedzialność odszkodowawcza – szkoda na skutek kontroli, mają być spełnione dwie przesłanki:

1.      poniesienie szkody przez przedsiębiorcę

2.      poniesienie szkody ma być na skutek czynności kontrolnych z naruszeniem prawa.

Ust 5 – dochodzenie roszczenia – w odrębnych przepisach – KC, KPC, przypomnienie przedsiębiorcy o przysługujących mu prawach.

Ust 6 - jeżeli organ kontroli zdobył dowód w postępowaniu kontrolnym które było prowadzone niezgodnie z prawem to nie może tego dowodu wykorzystać w żadnym innym postępowaniu.

KPA mówi o rażącym naruszeniu prawa – ustawa o swobodzie mówi o każdym naruszeniu prawa.

Przebieg kontroli – art. 79 –

Zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli – obowiązek zawiadomienia, kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż w terminie 7 a przed upływem 30 dni od daty doręczenie zawiadomienia.

Możliwość złożenia wniosku przez przedsiębiorcę o wcześniejszą kontrolę ale organ nie musi przeprowadzić kontroli wcześniej. Wyjątki – kiedy zawiadomienia się nie dokonuje:

1)     kontrola na podstawie prawa międzynarodowego i umów międzynarodowych nie wymaga zawiadomienia

2)     gdy kontrola jest niezbędna do zapobieżenia przestępstwu lub zabezpieczeniu dowodów przestępstwa

3)     przy jakości paliw

4)     prowadzona w toku postępowania o ochronie konkurencji i konsumentów

5)     bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia, ochrona środowiska

6)     przedsiębiorca nie ma adresu.

Art. 283c Ordynacji podatkowej

Kwestia zawiadamiania o kontroli – kontrowersyjna:

- przedsiębiorca przygotowuje się do zapowiedzianej kontroli tak, że nie będzie mu to kolidowało z prowadzoną działalnością,

- przeciw temu jest skuteczność kontroli (zwłaszcza wobec tych, którzy naruszają przepisy prowadzenia działalności).

Przy wyłączeniach z zawiadomienia o kontroli – nie uwzględniają skali naruszeń prawa

Zapewnienie efektywności działania państwa w kwestii nadzoru nad działalnością gospodarczą, art. 78 zawiadomienie organu adm. publicznej – te organy zawiadamiają wójta, burmistrza o podjętych działaniach. Wójt, burmistrz może wstrzymać wykonywanie działalności na czas nie dłuższy niż 3 dni, trudno wstrzymać. Powinny być zawiadamiane organy koncesyjne, licencyjne, nadzorcze – mogłyby szybciej reagować.

Skuteczność kontroli – art.80

Czynności kontrolne są w obecności kontrolowanego lub osoby upoważnionej. Jeżeli nie ma kontrolowanego można wykonywać czynności w obecności innego pracownika, funkcjonariusza lub świadka (funkcjonariusz publiczny ale nie będący pracownikiem organu kontrolującego) – możliwość przeprowadzenia kontroli zawsze,

art. 80a

miejsce przeprowadzenia kontroli – w siedzibie lub miejscu prowadzenia działalności (spółki zależne są odrębnymi przedsiębiorstwami). Za zgodą podatnika może być w siedzibie organu kontrolującego. Obowiązek przeprowadzenia kontroli w sposób sprawny i możliwie nie zakłócający pracy przedsiębiorstwa.

Art. 81

Przedsiębiorca jest zobowiązany prowadzić książkę kontroli przechowywaną w siedzibie kontrolowanego, ma służyć do zapisywania liczby i czasu kontroli jego przedsiębiorstwa – bezterminowa. Wpisy dotyczą oznaczenia organu kontroli, upoważnienia do kontroli, zakres przedmiotowy kontroli, daty rozpoczęcia i zakończenia kontroli, zalecenia pokontrolne, uzasadnienie wszczęcia kontroli i czas trwania kontroli. Przedsiębiorca do tej książk...