R V.pdf

ROZDZIAŁ V

POST Ħ POWANIE ADMINISTRACYJNE OGÓLNE

PRZED ORGANAMI DRUGIEJ INSTANCJI

1. Poj ħ cie i klasyfikacja Ļ rodków prawnych

Obywatelskie prawo zaskar Ň ania aktów i czynno Ļ ci organów pa ı stwowych

i organów odr ħ bnych od pa ı stwa podmiotów władzy publicznej w sprawach

z zakresu administracji publicznej stanowi standard demokratycznego pa ı stwa

prawa, ugruntowany w aktach prawa mi ħ dzynarodowego i ustawodawstwie

krajowym. Z jednej strony samoistn Ģ podstaw ħ stanowi system Europejskiej

Konwencji Praw Człowieka 1 wraz z protokołami dodatkowymi 2 , który za po-

Ļ rednictwem autonomicznych poj ħę traktatowych, doskonalonych po-

przez europejskie soft-law , istotnie oddziałuje na kreacj ħ prawa do post ħ po-

wania (drogi administracyjnej) i jest jakby w ħ złowym spełnieniem postano-

wie ı Statutu Rady Europy. W drugiej płaszczy Ņ nie za Ļ polska ustawa zasad-

nicza w art. 78 przewiduje publiczne prawo podmiotowe o tre Ļ ci formalnej

do dwuinstancyjnego procesu administracyjnego poprzez usytuowanie zasady

konstytucyjnego uprawnienia do zaskar Ň ania orzecze ı i decyzji wydanych

w pierwszej instancji, z wyj Ģ tkami przewidzianymi w ustawach zwykłych.

Na tle Kodeksu post ħ powania administracyjnego system Ļ rodków praw-

nych, rozumianych jako zespół instytucji prawnych bezpo Ļ rednio słu ŇĢ cych

weryfikacji rozstrzygni ħę organów administracji publicznej, nie kształtuje si ħ

jednolicie. Nie wdaj Ģ c si ħ w dysputy naukowe, na potrzeby opracowania przy-

j ħ to podział tych Ļ rodków zaproponowany przez znanych specjalistów z za-

kresu procedury administracyjnej. Zdaniem B. Adamiak i J. Borkowskiego

na system Ļ rodków prawnych składaj Ģ si ħ :

1) Ļ rodki zaskar Ň enia – oparte na zasadzie skargowo Ļ ci instytucje proce-

sowe słu ŇĢ ce weryfikacji rozstrzygni ħę administracyjnych, których bezpo-

Ļ rednim celem jest ich uchylenie (kasacja) lub zmiana (reformacja).

Dokonuj Ģ c ich dalszej delimitacji wyró Ň ni ę mo Ň na:

a) z uwagi na kryterium przesuni ħ cia kompetencji do weryfikacji zaskar-

1 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolno Ļ ci (Dz. U. z 1993 r. Nr

61, poz. 284 ze zm.).

Polska ratyfikowała 11 protokołów.

116

Jarosław Dobkowski

Ň onego rozstrzygni ħ cia na organ wy Ň szego stopnia:

• Ļ rodki bezwzgl ħ dnie dewolutywne – przenosz Ģ ce spraw ħ do wy Ň szej

instancji w ka Ň dym przypadku,

• Ļ rodki wzgl ħ dnie dewolutywne – przenosz Ģ ce spraw ħ do wy Ň szej in-

stancji tylko w razie nieuwzgl ħ dnienia ich przez organ pierwszej instancji,

• Ļ rodki niedewolutywne – które rozpatrywane s Ģ przez organ wydaj Ģ -

cy zaskar Ň one rozstrzygni ħ cie;

b) z uwagi na kryterium rodzaju zaskar Ň onego rozstrzygni ħ cia:

• Ļ rodki zwyczajne – słu ŇĢ ce weryfikacji rozstrzygni ħę nieostatecz-

nych,

• Ļ rodki nadzwyczajne – słu ŇĢ ce weryfikacji rozstrzygni ħę ostatecz-

nych;

c) z uwagi na kryterium mocy prawnej:

• Ļ rodki bezwzgl ħ dnie suspensywne – z mocy prawa wstrzymuj Ģ ce

wykonanie zaskar Ň onego rozstrzygni ħ cia,

• Ļ rodki wzgl ħ dnie suspensywne – wstrzymanie wykonania zaskar Ň o-

nego rozstrzygni ħ cia pozostawiaj Ģ ocenie organu rozpatruj Ģ cego Ļ rodek za-

skar Ň enia;

d) z uwagi na kryterium mo Ň liwo Ļ ci wnoszenia danego Ļ rodka zaskar Ň enia

samodzielnie:

• Ļ rodki samoistne – wnoszone samodzielnie ,

• Ļ rodki niesamoistne – wnoszone wraz z innymi Ļ rodkami prawnymi;

e) z uwagi na kryterium organu odwoławczego:

• Ļ rodki rozpatrywane przez organy administracji publicznej ,

• Ļ rodki rozpatrywane przez s Ģ dy powszechne ;

2) Ļ rodki nadzoru – oparte na zasadzie oficjalno Ļ ci (działania z urz ħ du)

instytucje procesowe, słu ŇĢ ce wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji

przez ich kasacj ħ lub reformacj ħ przez organ sprawuj Ģ cy nadzór w post ħ po-

waniu;

3) odwołalno Ļę decyzji – jest to prawna mo Ň liwo Ļę kasacji lub reformacji

decyzji z urz ħ du przez organ, który decyzj ħ wydał.

W Kodeksie post ħ powania administracyjnego w miar ħ jednolit Ģ konstruk-

cj ħ posiadaj Ģ jedynie Ļ rodki prawne zwi Ģ zane z post ħ powaniem zwykłym,

pozostałe bowiem maj Ģ charakter mieszany.

Zagadnieniem porz Ģ dkuj Ģ cym system Ļ rodków prawnych w post ħ powaniu

administracyjnym ogólnym jest zakaz dopuszczalno Ļ ci konkurencyjnych in-

stytucji procesowych, słu ŇĢ cych weryfikacji rozstrzygni ħę administracyjnych

w trybie odwoławczym i trybie pozainstancyjnym. Ka Ň dy ze Ļ rodków praw-

nych ma zastosowanie do ró Ň nego rodzaju decyzji i stanowi instrument kory-

gowania wad rozstrzygni ħę a Ň do uzyskania przez nie cechy prawidłowo Ļ ci.

Wspomnie ę tak Ň e nale Ň y o skargach kierowanych na decyzje administra-

Procedury w administracji

117

cyjne. Actio popularis zło Ň one przez stron ħ w sprawie, w której toczy si ħ po-

st ħ powanie administracyjne, podlega rozpatrzeniu w toku post ħ powania,

zgodnie z przepisami Kodeksu, jako Ļ rodek zwyczajny. Skarg ħ za Ļ w spra-

wie, w której w toku post ħ powania administracyjnego została wydana decyzja

ostateczna, uwa Ň a si ħ zale Ň nie od jej tre Ļ ci za ŇĢ danie wznowienia post ħ powa-

nia lub za ŇĢ danie stwierdzenia niewa Ň no Ļ ci decyzji albo jej uchylenia lub

zmiany z urz ħ du.

W tym sensie najbardziej po Ň yteczne dla praktyki b ħ dzie omówienie Ļ rod-

ków prawnych w konwencji dychotomicznego ich podziału ze wzgl ħ du

na przypisanie cechy ostateczno Ļ ci rozstrzygni ħ cia administracyjnego – Ļ rodki

zwyczajne i Ļ rodków „nadzwyczajne”. Do pierwszej grupy zaliczymy: odwo-

łanie od decyzji, za Ň alenie na postanowienie oraz maj Ģ cy jednak pod tym k Ģ -

tem kontrowersyjny charakter wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do

drugiej za Ļ : wznowienie post ħ powania, stwierdzenie niewa Ň no Ļ ci decyzji lub

postanowienia, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154, 155, 161, 163,

stwierdzenie wyga Ļ ni ħ cia decyzji i uchylenie decyzji w trybie art. 162 § 2

z uwzgl ħ dnieniem konstrukcji sprzeciwu.

Powy Ň sza typologia rzutuje tak Ň e na struktur ħ dalszych cz ħĻ ci opracowania

dotycz Ģ cych post ħ powania administracyjnego ogólnego.

2. Odwołanie

Pod k Ģ tem merytorycznym odwołanie jest uprawnieniem okre Ļ lonego

podmiotu do uruchomienia toku post ħ powania odwoławczego, którego korela-

tem jest obowi Ģ zek organu odno Ļ nie do ponownego rozpoznania i rozstrzy-

gni ħ cia sprawy administracyjnej. Jego konstrukcja prawna opiera si ħ na zasa-

dzie dwuinstancyjno Ļ ci post ħ powania – dwukrotnej mo Ň liwo Ļ ci bezstronne-

go rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji, z zasygnalizowa-

nymi ju Ň wyj Ģ tkami przewidzianymi przez Kodeks post ħ powania administra-

cyjnego i przepisy szczególne.

Odwołanie jako Ļ rodek zaskar Ň ania decyzji administracyjnych, oparty

na zasadzie skargowo Ļ ci i wszczynaj Ģ cy post ħ powanie przed organami admi-

nistracji publicznej lub przed s Ģ dami powszechnymi, jest generalnym Ļ rod-

kiem zaskar Ň enia (w tym sensie, Ň e nie trzeba mie ę szczególnego umocowania

w normie prawnej).

Pod k Ģ tem formy odwołanie jest pewnego rodzaju podaniem i z tego

wzgl ħ du b ħ d Ģ miały zastosowanie unormowania dotycz Ģ ce wymogów formal-

nych i zasad ich wnoszenia do organów administracji publicznej. Pod k Ģ tem

tre Ļ ciowym za Ļ w odwołaniu kwestionowa ę mo Ň na zarówno zgodno Ļę z pra-

wem rozstrzygni ħ cia, jak i jego słuszno Ļę (celowo Ļę ). Mo Ň na tak Ň e uczyni ę

118

Jarosław Dobkowski

przedmiotem odwołania uzasadnienie decyzji (o Ļ wiadczenie wiedzy organu),

nawet je Ļ li uwzgl ħ dnia ona ŇĢ danie strony sformułowane we wniosku o

wszcz ħ cie post ħ powania przed organem pierwszej instancji lub nie kwestionu-

je zasadno Ļ ci nało Ň enia obowi Ģ zku albo ograniczenia uprawnie ı , albowiem

decyzja administracyjna b ħ dzie stanowi ę dokument urz ħ dowy, który mo Ň e by ę

wykorzystany (np. jako dowód) w innych post ħ powaniach przed organami

pa ı stwa.

Kodeks wypowiada si ħ w tym zakresie nast ħ puj Ģ co: „Odwołanie nie wy-

maga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, je Ň eli z odwołania wynika, Ň e

strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji ”. Oznacza to, Ň e w odwołaniu

nie jest konieczne formułowanie zarzutów (merytorycznych lub formalnych

albo co do celowo Ļ ci), artykułowanie istoty i zakresu ŇĢ dania (w sensie ram

wniosku i proponowanych rozstrzygni ħę ), przytaczanie okre Ļ lonych faktów i

wskazywanie dowodów na poparcie ŇĢ dania, wystarczy bowiem wyra Ň enie

woli ponownego rozpatrzenia i rozstrzygni ħ cia sprawy bez potrzeby doł Ģ cza-

nia stosownego o Ļ wiadczenia wiedzy w tym zakresie.

Pewnym ograniczeniem b ħ dzie tu sytuacja, gdy odwołaniem ŇĢ da si ħ uzu-

pełnienia rozstrzygni ħ cia. Inaczej mówi Ģ c, podstaw Ģ odwoławcz Ģ b ħ dzie nie-

rozstrzygni ħ cie przez organ pierwszej instancji w cało Ļ ci o ŇĢ daniu strony.

Odwołanie od takiej decyzji powinno zosta ę potraktowane jako ŇĢ danie uzu-

pełnienia rozstrzygni ħ cia decyzji, co nie odbiera jednak stronie prawa do drogi

odwoławczej po procesie rektyfikacji.

Prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie , która posiada jakby natu-

raln Ģ legitymacj Ģ do wniesienia odwołania – niezale Ň nie od tego, czy brała

udział w post ħ powaniu przed organem pierwszej instancji, czy te Ň nie – oraz

uczestnikom post ħ powania na prawach strony . Odwołanie mo Ň e zło Ň y ę tak-

Ň e podmiot nieb ħ d Ģ cy stron Ģ , je Ļ li organ pierwszej instancji uznał, Ň e jest on

adresatem rozstrzygni ħ cia i tak Ģ decyzj ħ mu zakomunikował, bowiem posiada

on interes prawny, który sprowadza si ħ do potrzeby eliminacji z obrotu praw-

nego tej decyzji. Wydawa ę si ħ mo Ň e, Ň e przy literalnej interpretacji art. 156 §

1 taka decyzja jest z mocy prawa niewa Ň na, albowiem została skierowana do

osoby nieb ħ d Ģ cej stron Ģ w sprawie. Jednak Ň e zgodnie z omawian Ģ ju Ň zasad Ģ

niekonkurencyjno Ļ ci Ļ rodków prawnych, funkcj Ģ organu odwoławczego nie

jest stwierdzanie niewa Ň no Ļ ci decyzji, ale jej weryfikacja poprzez rozstrzy-

gni ħ cie kasacyjne w cz ħĻ ci dotycz Ģ cej tej osoby. Zada ę mo Ň na jednak pytanie,

jak dochodzi ę ewentualnych roszcze ı z tytułu wywołania rzeczywistej szkody

i utraconych korzy Ļ ci tak Ģ decyzj Ģ ? Wydaje si ħ , Ň e roszcze ı takich

przed 1 wrze Ļ nia 2004 r. nie mo Ň na było dochodzi ę w trybie Kodeksu post ħ -

powania administracyjnego, lecz na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego.

W chwili obecnej za Ļ wył Ģ czn Ģ podstaw Ģ prawn Ģ b ħ dzie znowelizowany art.

417 i nast ħ pne Kodeksu cywilnego.

Procedury w administracji

119

Odwołanie wnosi si ħ w terminie czternastu dni od dnia dor ħ czenia decyzji

stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie

lub po upływie czternastu dni od zawiadomienia strony o decyzji przez ob-

wieszczenie lub w inny zwyczajowo przyj ħ ty w danej miejscowo Ļ ci sposób

publicznego ogłaszania. Przepisy szczególne mog Ģ przewidywa ę inne terminy

do wniesienia odwołania. Je Ň eli w decyzji w ramach pouczenia o Ļ rodku za-

skar Ň enia bł ħ dnie wskazano dłu Ň szy termin do wniesienia odwołania i strona

zastosowała si ħ do tego terminu, organ odwoławczy nie powinien orzec nie-

dopuszczalno Ļ ci odwołania z tego tytułu, Ň e wniesiono je po terminie, lecz

termin ten z urz ħ du zobowi Ģ zany jest przywróci ę . Ponadto, gdy odwołanie

wnosi strona, która bez własnej winy nie brała udziału w post ħ powaniu i „nie

zmie Ļ ciła si ħ ” w przewidzianym powy Ň ej terminie, to składa wniosek o przy-

wrócenie terminu, wnosz Ģ c jednocze Ļ nie odwołanie, chyba Ň e inna strona lub

podmiot uprawniony do wniesienia odwołania dokonał tej czynno Ļ ci w prze-

pisanym terminie, co oznacza, Ň e mo Ň e ona jedynie stara ę si ħ o weryfikacj ħ

decyzji w drodze zastosowania Ļ rodka nadzwyczajnego w postaci wznowienia

post ħ powania.

Organami wła Ļ ciwymi do rozpatrzenia odwołania s Ģ omawiane ju Ň organy

wy Ň szego stopnia , chyba Ň e Kodeks przewiduje inny organ odwoławczy albo

nast Ģ pi przeniesienie wła Ļ ciwo Ļ ci organu odwoławczego z racji kodeksowych

lub przepisów szczególnych.

Odwołanie wnosi si ħ do wła Ļ ciwego organu odwoławczego za po Ļ rednic-

twem organu, który wydał decyzj ħ . Organ ten zawiadamia strony o wniesieniu

odwołania. Obowi Ģ zek ten dotyczy nie tylko tych osób, które brały udział

w post ħ powaniu przed nim, lecz tak Ň e innych jednostek, których interesu

prawnego lub obowi Ģ zku dotyczy post ħ powanie i o których dowiedział si ħ po

wydaniu decyzji.

Wniesienie odwołania w przepisanym terminie i trybie uruchamia post ħ -

powanie odwoławcze .

Bezwzgl ħ dnymi pozytywnymi przesłankami prowadzenia post ħ powania

odwoławczego b ħ dzie dopuszczalno Ļę odwołania i zachowanie terminu do

jego zło Ň enia.

Skuteczne wniesienie odwołania powoduje wstrzymanie wykonania decy-

zji, z wyj Ģ tkami, o których była mowa powy Ň ej. Dlatego te Ň odwołanie mo Ň na

uzna ę za Ļ rodek zaskar Ň enia wzgl ħ dnie suspensywny.

Odwołanie charakteryzuje si ħ te Ň wzgl ħ dn Ģ dewolutywno Ļ ci Ģ i w tym sen-

sie post ħ powanie odwoławcze obejmuje dwa stadia:

1) post ħ powanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji (autowe-

ryfikacja czy samokontrola organu pierwszej instancji – art. 132),

2) post ħ powanie odwoławcze przed organem odwoławczym (organem

drugiej instancji).

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: