1. Pojęcie postępowania administracyjnego.
Zespół ściśle powiązanych ze sobą czynności procesowych podejmowanych przed organami administracji publicznej i przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania administracyjnego, mających na celu ukształtowanie sytuacji prawnej strony postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej jak również ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej.
2. Pojęcie postępowania egzekucyjnego w administracji.
Zespół ściśle powiązanych ze sobą czynności procesowych podejmowanych przed organami administracji publicznej i przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania administracyjnego, mających doprowadzić do przymusowego wykonania obowiązku o charakterze publicznoprawnym lub do zabezpieczenia jego wykonania.
3. Historia postępowania administracyjnego w Polsce.
Wpływ na powstanie i kształtowanie się postępowania administracyjnego miały następujące zdarzenia:
· Rozwój prawa administracyjnego materialnego – wyodrębnienie prawa administracyjnego jako osobnej gałęzi prawa dokonało się na przełomie XVIII i XIX w. Przynajmniej już wtedy można było doszukać się jego elementów w obowiązującym prawie. Uległa również zmianie pozycja urzędnika aparatu państwowego, bo przestał on być jedynie przedstawicielem lub pełnomocnikiem panującego, a stał się osobą działającą na podstawie prawa, reprezentującą w różnym zakresie państwo. W dalszej tego konsekwencji zmienił się charakter decyzji administracyjnych, które przestały być aktami wiążącymi jednostronnie jak w okresie dawnego państwa policyjnego a zaczęły mieć charakter dwustronnie obowiązujący tj. obowiązujące organ prowadzący postępowanie i obywatela. Wykształciło się przekonanie, że od orzeczeń wydanych w I instancji potrzebny jest uregulowany prawnie środek odwoławczy, a nie jak do tej pory ewentualny rekurs hierarchiczny, który miał znaczenie doniesienia do władzy wyższej i prośby o zmianę decyzji (via gratiae). Środek odwoławczy zaczyna być postrzegany jako uprawnienie adresata jak również obowiązek organu. Powstaje przekonanie, że potrzebna jest procedura regulująca stosunki na linii adresat – urzędnik.
· Powstanie sądownictwa administracyjnego – Podstawy ukształtowania stałych form postępowania administracyjnego, które później utrwalały się w ustawodawstwie, stworzyła praktyka sądów administracyjnych badających zarówno legalność decyzji administracyjnych, jak i poprawność postępowania organów administracyjnych. Sądy zaczynają powstawać na początku XIX w. Dzieje się tak w związku z koniecznością przestrzegania trójpodziału władzy ( sądy mają kontrolować działania administracji publicznej).
Początki sądownictwa administracyjnego w Polsce przypadają na okres Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego. Już w konstytucji Księstwa Warszawskiego z 1807 r. była zapowiedź powołania „ sądownictwa sporów administracyjnych”, którą w późniejszych aktach prawnych zrealizowano ściśle według francuskiego wzoru, który z wieloma zmianami i przerwami w działaniu przetrwał w Królestwie Polskim aż do 1867 r., kiedy to w toku likwidacji odrębności ustrojowych zniesiono Radę Stanu.
Pierwszym polskim sądem administracyjnym był Najwyższy Trybunał Administracyjny powstały na mocy ustawy z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym zapoczątkowując okres względnie jednolitego sądownictwa administracyjnego w Polsce. Był to sąd administracyjny jednoinstancyjny orzekający ostatecznie o legalności tych indywidualnych aktów administracyjnych, które były podejmowane przez organy administracji rządowej lub samorząd terytorialny w wykonaniu swych funkcji publicznoprawnych oraz które były ujęte w formę procesową orzeczeń lub zarządzeń. Sąd orzekał wyłącznie w składach sędziów zawodowych, chociaż początkowo ustawa wymagała, ażeby połowa sędziów NTA miała kwalifikacje sędziowskie.
· Przełom, który dokonał się po I Wojnie Światowej – nastąpiło przewartościowanie, aby procedura administracyjna była dostępna dla wszystkich obywateli, oraz aby była szybka i tania.
4. Historia postępowania administracyjnego w Europie.
· Rozwój prawa administracyjnego materialnego – wyodrębnienie prawa administracyjnego jako osobnej gałęzi prawa dokonało się na przełomie XVIII i XIX w. Przynajmniej już wtedy można było doszukać się jego elementów obowiązującym prawie. Uległa również zmianie pozycja urzędnika aparatu państwowego, bo przestał on być jedynie przedstawicielem lub pełnomocnikiem panującego, a stał się osobą działającą na podstawie prawa, reprezentującą w różnym zakresie państwo. W dalszej tego konsekwencji zmienił się charakter decyzji administracyjnych, które przestały być aktami wiążącymi jednostronnie jak w okresie dawnego państwa policyjnego a zaczęły mieć charakter dwustronnie obowiązujący tj. obowiązujące organ prowadzący postępowanie i obywatela. Wykształciło się przekonanie, że od orzeczeń wydanych w I instancji potrzebny jest uregulowany prawnie środek odwoławczy, a nie jak do tej pory ewentualny rekurs hierarchiczny, który miał znaczenie doniesienia do władzy wyższej i prośby o zmianę decyzji (via gratiae). Środek odwoławczy zaczyna być postrzegany jako uprawnienie adresata jak również obowiązek organu. Powstaje przekonanie, że potrzebna jest procedura regulująca stosunki na linii adresat – urzędnik.
· Powstanie sądownictwa administracyjnego - Podstawy ukształtowania stałych form postępowania administracyjnego, które później utrwalały się w ustawodawstwie, stworzyła praktyka sądów administracyjnych badających zarówno legalność decyzji administracyjnych, jak i poprawność postępowania organów administracyjnych. Sądy zaczynają powstawać na początku XIX w. Dzieje się tak w związku z koniecznością przestrzegania trójpodziału władzy ( sądy mają kontrolować działania administracji publicznej). Najwcześniej taka instytucja powstaje we Francji na początku XIX w. i nosi nazwę Rada Stanu ( conseil d’Etat), będąca organem władzy wykonawczej, spełniająca od ukształtowania jej formy w Konstytucji Roku VIII dwoistą funkcję, bo dotyczącą redakcji ustaw i rozporządzeń, jak również kontroli administracji, w ramach czego należało do niej rozstrzyganie sporów administracyjnych. W II połowie XIX w. sądy administracyjne powstają w krajach niemieckich, szczególnie w Prusach, powstał III instancyjny sąd w Berlinie. Pierwszym nowoczesnym sądem administracyjnym był austriacki Trybunał Administracyjny, (Verwaltungsgerichtshof), który powstał 22.10. 1875 r. i podjął swoją działalność we Wiedniu. Działalność tego Trybunału miała wyjątkowo duże znaczenie dla rozwoju prawa o postępowaniu administracyjnym. Trybunał ten uchylał, bowiem orzeczenia i zarządzenia władz administracyjnych, m. in.. z tego powodu, że pomijano „istotne formy postępowania administracyjnego”. Orzekały w nim osoby posiadające świetne wykształcenie prawnicze, podczas wydawania rozstrzygnięć, formułowane były zarazem dyrektywy i wskazówki.
5. Pierwsze kodyfikacje postępowania administracyjnego w Europie.
Kodyfikacja – akt, który wyczerpująco reguluje daną sferę stosunków społecznych.
Pierwszą kodyfikacją postępowania administracyjnego była Związkowa Ustawa o Postępowaniu Administracyjnym (AVG) uchwalona 21 lipca 1925 r. w Austrii, dla której podstawą było orzecznictwo Trybunału Administracyjnego z okresu prawie 50 lat oraz prace teoretyków prawa administracyjnego. Kodyfikacja austriacka składała się z czterech ustaw:
1.) O ogólnym postępowaniu administracyjnym
2.) O postępowaniu egzekucyjnym w administracji
3.) O ogólnych postanowieniach prawa karnoadministracyjnego i postępowaniu karnoadministracyjnym
4.) Przepisy wprowadzające wymienione ustawy.
Ustawy te były wielokrotnie nowelizowane, ale nie spowodowało to żadnych zasadniczych zmian, co oznacza, że zdały dobrze egzamin w praktyce. W 1950 r. zdecydowano się na wydanie jednolitego tekstu tych ustaw. Ustawa ta z niewielkimi zmianami obowiązuje do dzisiaj.
Prawo o postępowaniu administracyjnym skodyfikowano następnie w Czechosłowacji (1928), Polsce (1928), i Jugosławii (1930). Niektóre kraje niemieckie również podejmowały prace nad kodyfikacją postępowania administracyjnego zakończone uchwaleniem ustaw (Turyngia 1926 i Brema 1934).
Po II Wojnie Światowej ukazały się kodyfikacje postępowania administracyjnego na Węgrzech (1957), w Bułgarii (1970), w Hiszpanii (1958), Norwegii (1967), Szwajcarii (1968), Szwecji(1971) i w wielu innych państwach.
We Francji postępowanie administracyjne nie jest skodyfikowane, ale reguły postępowania wytworzyły się w drodze zwyczaju i orzecznictwa. Podobnie w Rosji, Wielkiej Brytanii, na Ukrainie i Litwie brak kodyfikacji.
6. Kodyfikacje postępowania administracyjnego w Polsce.
Odrodzone po I Wojnie Światowej Państwo Polskie zastało na swoich terenach różne systemy prawa, ukształtowane przez byłe państwa zaborcze. Dotyczyło to również procedury stosowanej przez organy administracji. Do 1928 r. ukazywały się akty dotyczące tylko pewnych fragmentarycznych rozwiązań legislacyjnych w tej dziedzinie. Pierwsza polska kodyfikacja postępowania administracyjnego nastąpiła w 1928 r. Wówczas wydane zostały trzy rozporządzenia z mocą ustawy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (RPA) z 22.03.1928 r., a mianowicie:
1.) Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym
2.) Rozporządzenie o postępowaniu przymusowym w administracji
3.) Rozporządzenie o postępowaniu karnoadministracyjnym.
Wymienione akty normatywne obowiązywały aż do 31 XII 1960 r., tj. do chwili wejścia w życie kodeksu postępowania administracyjnego z 1960 r. Prace nad przygotowaniem projektu przepisów o postępowaniu administracyjnym podjęła komisja, powołana przez Prezesa Rady Ministrów w styczniu 1958 r. Ostateczny tekst projektu kodeksu komisja przedstawiła Radzie Ministrów, ta zaś – Sejmowi, Sejmowa Komisja Spraw Wewnętrznych zgłosiła do tegoż projektu aż 99 poprawek. Sejm uchwalił k.p.a. jako ustawę 14VI 1960 r., uwzględniając zaproponowane przez komisję sejmową poprawki. W k.p.a. uregulowano dwa postępowania: administracyjne ogólne i w sprawach skarg i wniosków, unormowano też procedurę prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa w sprawach indywidualnych. Zakres stosowania k.p.a. określono klauzulą generalną, przyjmując dodatkowo zasadę posiłkowego stosowania jego przepisów zawsze wtedy, gdy przepisy prawa odsyłają do przepisów „ o postępowaniu administracyjnym”. W k.p.a. umieszczono zespół przepisów ustanawiających zasady ogólne postępowania administracyjnego. Regulacja prawna zawarta w k.pa. była podporządkowana wspólnym założeniom. Istniały wspólne pojęcia prawne i instytucje procesowe, co uzasadnia nadanie ustawie formy kodeksu.
Bardziej znaczące nowelizacje k.p.a. to:
1.) Ustawa z 31 I 1980 r. o NSA oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego: wprowadziła:
a) Przepisy dostosowujące postępowanie ogólne do postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych,
b) Główne elementy postępowania przed NSA,
c) Elementy postępowania przed Kolegium Kompetencyjnym przy SN,
d) Uproszczone postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń,
e) Przywrócenie sądownictwa administracyjnego.
f) Postępowanie w sprawach o właściwość.
2.) Ustawa z 24 V 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego:
a) Rozszerzyła moc obowiązującą przepisów k.p.a. na organy samorządowe, gdy rozpatrują one sprawy indywidualne własne lub zlecone,
b) Określiła miejsce organów samorządowych w toku instancji administracyjnych oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania,
c) Rozszerzyła jego moc obowiązującą na postępowanie przed organami administracji wojskowej i w sprawach powszechnego obowiązku obrony, a także w niektórych sprawach dyscyplinarnych.
3.) Ustawa z 12 X 1994 r. o sko:
a) Nadająca kolegiom znacznie już wyraźniejszy charakter organów orzeczniczych quasi-sądowych, o większej niż poprzednio niezależności organizacyjnej i osobowej.
b) Wyposażająca kolegia w uprawnienie do wnoszenia pytań prawnych do NSA.
4.) Ustawa z 11 V 1995 r. o NSA:
a) Unormowała strukturę i organizację NSA oraz postępowanie sądowoadministracyjne,
b) Rozszerzyła zakres kontroli sądowej na nowe kategorie postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym i egzekucyjnym oraz na niektóre czynności materialno – techniczne,
c) Poszerzyła kompetencje NSA,
d) Ustanowiła środki dyscyplinujące organy administracji w wykonywaniu orzeczeń sądowych,
e) Zamieszczenie w osobnej ustawie przepisów dotyczących postępowania przed sądami.
5.) Ustawa z 29 VIII 1997 r. Ordynacja podatkowa:
a) Dekodyfikacja, czyli odwrócenie procesu kodyfikacji (rozbicie jednolitej regulacji na kilka aktów) postępowania administracyjnego, rozdzielonego od tej pory na ogólne oraz szczególne.
6.) Ustawa z 29 XII 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa:
a) Dostosowuje przepisy k.p.a. do nowej struktury terenowej administracji publicznej wprowadzonej z dniem 1 I 1999 r.,
b) Ujednolicono terminologię k.p.a., oraz dostosowano definicje legalne do nowej sytuacji.
7.) Kolejne zmiany k.p.a. weszły w życie z dniem 1 I 2004 r. w związku z reformą sądownictwa administracyjnego i dotyczą przede wszystkim:
a) Niektórych kwestii związanych z rozstrzyganiem sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi, gdyż zostaje zniesione Kolegium Kompetencyjne przy SN,
b) Poddaje się kontroli sądu administracyjnego postanowienia, mocą, których organy administracyjne uznają się za niewłaściwe w sprawach, o których rozpatrzenie występuje wnoszący podanie.
7. Znaczenie terminów postępowanie administracyjne, proces administracyjny, procedura administracyjna.
Postępowanie administracyjne –nie ma jednoznacznej definicji, generalnie pojęcie to wiąże się z ciągiem czynności przed organami administracji publicznej (w znaczeniu prawnym i funkcjonalnym).
Proces administracyjny –jest to ciąg czynności podejmowanych przed sądami administracyjnymi i innymi, które mają wydział administracyjny. Pojęcie to obecnie jest nieużywane, stosuje się słowo „postępowanie” ewentualnie „procedura”.
Procedura administracyjna –Ma najszerszy zakres, ponieważ obejmuje postępowanie administracyjne i proces administracyjny. Postępowanie administracyjne i procedura administracyjna współcześnie są traktowane jako synonimy.
8. Pozytywny zakres obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego.
Art.1 – art.2
K.p.a. normuje postępowanie:
1.) Przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - postępowanie administracyjne (art.1 pkt1)
2.) Przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – postępowanie administracyjne (art.1 pkt2)
3.) W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. - Postępowanie o ustalenie właściwości (art.1 pkt3)
4.) W sprawach wydawania zaświadczeń (art.1 pkt4)
5.) W sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. – Postępowanie w sprawach skarg i wniosków (art.2)
9. Negatywny zakres obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego.
Spod zakresu obowiązywania k.p.a. (Postępowania wyłączone),wyraźnie zostały wyłączone enumeratywnie wyliczone postępowania. Liczba tych postępowań wyłączonych została – dzięki nowelizacji k.p.a. z 1990 r. – w sposób zasadniczy ograniczona.
Art.3
K.p.a. nie stosuje się do:
1.) Postępowania w sprawach karnych skarbowych (art3§1 pkt1) – wyłączono bezwzględnie, ponieważ zaliczane są do procedury karnej, uregulowane są w k.k.s. Postępowanie w tych sprawach należy do grupy postępowań represyjnych, podobnie jak postępowanie w sprawach o wykroczenia.
2.) Spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 VIII 1997 r. – Ordynacja podatkowa (art.3§1pkt2) – po zmianie dokonanej przepisami Ordynacji podatkowej spod mocy obowiązującej k.p.a. wyłączono postępowanie w sprawach uregulowanych nie tylko w Ordynacji podatkowej, ale także tych, do których stosuje się jej przepisy, co dotyczy spraw zobowiązań podatkowych, kontroli skarbowej, a także spraw karnych. Wyłączenie to ma charakter względny, ponieważ nie dotyczy przepisów działów: o udziale prokuratora (dział IV) i o skargach i wnioskach (dział VIII).
3.) Postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych (art.3§2 pkt4) – Wyłączenie to ma charakter względny „o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej”; zostało ono dokonane ze względu na charakter organów rozpatrujących te sprawy. Zadania w zakresie administracji państwowej realizują przede wszystkim urzędy konsularne. Właściwość urzędów konsularnych określa w zasadzie ustawa z 13 II 1984 r. o funkcjach konsulów RP. Urzędy konsularne są organami administracji szczególnego rodzaju, działającymi w szczególnych warunkach. Ich właściwość miejscowa rozciąga się z reguły na określoną część terytorium państwa przyjmującego, nazywaną mianem okręgu konsularnego. Właściwość rzeczowa tych urzędów obejmuje sprawy należące w kraju do różnych wyspecjalizowanych organów administracji publicznej. W niektórych sprawach postępowanie przed urzędami konsularnymi jest postępowaniem jednoinstancyjnym, a w kraju obowiązuje dwuinstancyjne. Warunki, w jakich urzędy te działają, przesądzają o innych odstępstwach od trybu określonego przez przepisy k.p.a. ( Np., co do postępowania wyjaśniającego). Podmiotami występującymi przed urzędami konsularnymi są nie tylko obywatele polscy, ale również obywatele państwa przyjmującego, natomiast przedstawiciele dyplomatyczni nie prowadzą postępowania administracyjnego; stosuje się przed nimi przepisy protokołu dyplomatycznego i niektórych konwencji.
4.) Spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi (art.3§3 pkt1) – to wyłączenie jest w pełni uzasadnione, gdyż k.p.a. normuje postępowanie tylko w indywidualnych sprawach zewnętrznych, tj. gdy decyzja dotyczy imiennie oznaczonego adresata „na zewnątrz” aparatu administracyjnego, gdy między organem wydającym decyzję a jej adresatem w dziedzinie, której decyzja dotyczy, nie występuje stosunek podległości organizacyjnej - Chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej (charakter względny).
5.) Spraw wynikających z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, a więc gdy chodzi o stosunki w układzie przełożony – pracownik. (Art.3§3 pkt2) – Chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej (charakter względny).
10. Przedmiot i organy prowadzące postępowań uregulowanych w k.p.a.
Przedmiot:
· Postępowania administracyjnego – sprawa administracyjna – (kwestia życiowa nadająca się do rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy prawa administracyjnego materialnego, stosowana przez właściwy organ w zakresie jego kompetencji), wyjątkowo sprawa weryfikacyjna.
· Postępowania o ustalenie właściwości – rozstrzygnięcie sporu o właściwość; Sporu pozytywnego lub negatywnego. Spór o charakterze pozytywnym występuje wówczas, gdy dwa lub więcej organów administracyjnych uważa się za właściwe do załatwienia danej sprawy, a spór o charakterze negatywnym, – gdy żaden organ nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spory o właściwość, zarówno pozytywne, jaki negatywne, rozstrzygają:
1.)...
gosicka