Nauka Administracji z Elementami Etyki2.doc

Wykładowca: prof. dr hab. Barbara Kudrycka

Ćwiczeniowiec: dr Marta Rękawek – Pachwicewicz

Nauka Administracji

z Elementami Etyki

Semestr II

Rok akademicki 2007-2008

18

Literatura:

1.   J. Boć, A. Błaś, J. Jeżewski; Administracja publiczna; Wrocław 2003

2.   Edward Knosala; Zarys nauki administracji; wyd. Zakamycze, Kraków 2006

3.   M. Jełowicki; Podstawy organizacji administracji publicznej. Zagadnienia teoretyczne;
wyd. Wyższa Szkoła Handlu i Prawa, Warszawa 1998

Rozdział I:

Podstawowe pojęcia i definicje

1. Nauka administracji jako interdyscyplinarna nauka społeczna

E. Knosala, s.19-28

1.1. Nauka administracji jako dyscyplina naukowa

Administracja, w szerokim znaczeniu tego słowa, oznacza czyjąś trwałą i planowaną działalność, ogarniającą pewną liczbę ludzi i wielość dóbr, a zmierzającej w ostatecznym swym celu do zaspokojenia własnych, administrującego lub cudzych potrzeb.

Jeżeli są to potrzeby lub interesy osób prywatnych – mówimy o administracji prywatnej.

Jeśli zaś chodzi o interesy i potrzeby ciał publicznoprawnych – mówimy o administracji publicznej. Można ją określić jako trwałą działalność mającą na celu załatwienie spraw należących do organizacji publicznoprawnych, takich jak państwo, ciała samorządowe, zakłady publiczne, itd.

Teoria rozdziału prawa na publiczne i prywatne ma ograniczone znaczenie dla rozgraniczenia między administracją publiczną a prywatną. Nie jest bowiem przesądzające to, czy administracja prowadzona jest w formach prawa publicznego czy prywatnego.

Dokonanie rozgraniczenia między administracją publiczną a prywatną nie zawsze jest łatwe do przeprowadzenia, przede wszystkim dlatego, że różnice między państwem a społeczeństwem ulegają zatarciu. Administracja publiczna przejmuje coraz więcej zadań, które wcześniej samodzielnie realizowało społeczeństwo (np. opieka nad starszymi). Patrząc w drugą stronę – powstają różnorodne organizacje prywatne, które przejmują zadania publiczne – odnosi się to głównie do organizacji spełniających zadania socjalne (związki zawodowe, niektóre stowarzyszenia, związki wyznaniowe, itd.).

Administracja w znaczeniu instytucjonalnym  stanowi wyodrębniony zakres działania państwa oraz zespół zależnych lub niezależnych od państwa organizacji mających osobowość prawną (publiczną lub prywatną), który nie obejmuje ustawodawstwa, sądownictwa oraz rządzenia.

Administracja w znaczeniu funkcjonalnym – wg nauki administracji – administracja organizuje „wytwarzanie” świadczeń, np. oświatowych, kulturalnych, zdrowotnych, komunalnych, w zakresie bezpieczeństwa publicznego, itd. Same świadczenia nie interesują nauki administracji; zajmuje się głównie procesem podejmowania decyzji. Można zatem naukę administracji określić jako naukę zajmującą się teorią decyzji w administracji publicznej.

Administracja (w znaczeniu nauki administracji) z jednej strony jest instytucja powołaną do podejmowania decyzji, z drugiej strony natomiast działalnością decyzyjną instytucji administracyjnych. A więc administracja ma dwie strony – jest zarówno działaniem, jak też strukturą.

W obrębie nauk administracyjnych wyodrębniono trzy dyscypliny:

1.      Nauka administracji – zajmuje się dostarczaniem wiedzy na temat rzeczywistości administracyjnej istniejącej w danym czasie.

2.      Polityka administracyjna – zajmuje się celowym kształtowaniem działań administracji.

3.      Prawo administracyjne – zajmuje się badaniem normami prawnymi regulującymi zadania administracji publicznej oraz treść praw i obowiązków adresatów, nakładanych na nich w wyniku realizacji norm prawa administracyjnego.

Dyskusyjne jest uznanie polityki administracyjnej jako odrębnej nauki. Mając to na uwadze można przyjąć założenie, że do nauki administracji należą wszystkie gałęzie nauk administracyjnych z wyjątkiem prawa administracyjnego. Sama nauka administracji może być ujmowana w kategoriach teorii deskryptywnej lub preskryptywnej.

1.2. Nauka administracji jako nauka społeczna

Administracja jest częścią systemu społecznego, zaś nauka administracji należy do nauk społecznych. Każda z nauk społecznych ma wyodrębniony obszar zjawisk społecznych jako przedmiot swoich badań. Ale nie oznacza to, że zamykają się w tym zakresie – często ze sobą współpracują wykorzystując wspólne definicje i metody badawcze. Nauka administracji uczestniczy w kształtowaniu części ogólnej nauk społecznych, ale przede wszystkim korzysta z jej ustaleń, przejmując niektóre pojęcia, metody oraz inne osiągnięcia, przystosowując je do własnych specyficznych potrzeb badawczych.

Instrumentalny charakter prawa administracyjnego – normy prawne regulują fakty będące przedmiotem zainteresowania nauki administracji. Normy prawne nie mają żadnej samoistnej wartości, są traktowane instrumentalnie. Wyznaczają procedury i czy te procedury są legalne.

1.3. Struktura wewnętrzna nauki administracji

W obrębie nauki administracji można wyróżnić część ogólną (obejmuje pojęcia wspólne dla wszystkich gałęzi administracji) i część ogólną (obejmuje pojęcia i problemy charakterystyczne jedynie dla niektórych gałęzi administracji, np. policja, administracja samorządowa, administracja zdrowia, kultury, oświaty, badań naukowych, itd.).

Część ogólna obejmuje następujący krąg problemów:

1.    Nauka administracji musi określić swoje pole badawcze (przedmiot badań), cele poznawcze, metody, historię oraz jej rzeczywisty stan.

2.    Administracja i otoczenie:

·         pozycja administracji w obrębie aparatu państwa,

·         relacje administracji ze społeczeństwem oraz zorganizowanymi grupami społecznymi,

·         zadania administracji.

3.    Organizacja administracji publicznej:

·        analiza racjonalności hierarchicznych struktur administracji oraz ich rzeczywisty kształt;

·        przestrzenna organizacja administracji – administracja geograficzna;

·        uwarunkowania społeczne i polityczne występujące w danym państwie;

·        budowa instytucji administracyjnych.

4.    Administracja jako proces decyzyjny. Występują trzy rodzaje decyzji:

·        kontrolna,

·        planistyczna,

·        wykonawcza.

Decyzje kontrolne mogą stanowić impuls do rozpoczęcia nowego cyklu, poprzez wpływ na decyzje planistyczne (ich zmianę) oraz decyzje wykonawcze (ich krytykę).

5.    Środki finansowe i personalne:

·        pojęcie korpusu urzędniczego,

·        selekcja urzędników,

·        wykształcenie i dokształcanie urzędników,

·        status prawny urzędników,

·        budżet,

·        zasady gospodarki finansowej.

6.    Automatyzacja administracji (komputery, wszelkie maszyny biurowe).

1.4. Poznawcze funkcje nauki administracji

Nauki społeczne mogą być uprawiane jako nauki deskryptywne (opisowe) i preskryptywne (normatywne).

Teoria deskryptywna nauki administracji – celem nauki administracji jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czym jest administracja, jak działa oraz czym się zajmuje. Zajmuje się opisem rzeczywistości administracyjnej, z uwzględnieniem konkretnych uwarunkowań ustrojowych, politycznych, społecznych i gospodarczych.

Teoria preskryptywna nauki administracji – polega na formułowaniu przez naukę administracji wytycznych, jak celowo administrować oraz jakie muszą być spełnione w tym zakresie warunki.

W ramach tej funkcji, nauka administracji nie może wypracować uniwersalnego systemu zasad, który zapewniłby racjonalne i celowe działanie administracji – każda administracja ma różne cele. Jednakże stanowi ona zarówno impuls dla rozwoju nauki administracji i jest sensem jej istnienia.

2. Metody badawcze nauki administracji publicznej

E. Knosala, s. 30-39

2.1. Zagadnienia ogólne

Nauka administracji nie wypracowała własnych metod badawczych; wykorzystuje metody stosowane w socjologii, naukach o zarządzaniu, politologii czy ekonomii.

Punktem wyjścia do badań jest problem, który wymaga rozwiązania, przedstawiony w jednej lub kilku hipotezach. Celem badań nauki administracji jest weryfikacja lub falsyfikacja hipotezy albo stwierdzenie, że jest ona nierozwiązywalna.

Fazy procesu badawczego:

1.    Faza przygotowawcza – wyjaśnienie podjętego problemu, w szczególności na podstawie zgromadzonej literatury oraz sformułowanie hipotezy badawczej.

2.    Faza planowania – przygotowanie programu badawczego oraz określenie technik badawczych, wyznaczenie pola badawczego oraz wyjaśnienie podstawowych pojęć, itd.

3.    Gromadzenie materiału – w szczególności o charakterze empirycznym.

4.    Ocena zgromadzonych informacji oraz wysunięcie wniosków, a także odpowiedź na sformułowane hipotezy.

5.    Próba uogólnienia wyników, w szczególności w wymiarze teoretycznym, ewentualnie sformułowanie nowych pojęć.

2.2. Gromadzenie informacji

W socjologii wyodrębnia się trzy typowe metody uzyskiwania informacji:

1.    Wywiad, którego istotą jest uzyskanie przez decydenta informacji na temat stanu faktycznego, życzeń oraz wyobrażeń, itd.; może mieć formę ustną lub pisemną.

2.    Analiza dokumentów, tzn. analiza pisemnie sporządzonych aktów, w wyniku której uzyskuje się informacje.

3.    Obserwacja.

Ponadto w naukach społecznych stosuje się takie metody jak:

·         eksperyment,

·         socjometria,

·         metoda próby reprezentatywnej.

Wytyczne w zakresie wyboru metod badawczych:

·         muszą dawać wiarygodne i istotne informacje,

·         uzyskany wynik ni może jawić się jako przypadkowy, ale taki, który można zrekonstruować w drodze postępowania dedukcyjnego.,

·         uzyskane informacje muszą być istotne do wyjaśnienia badanego stanu faktycznego,

·         informacjom nie powinno się nadawać innej treści, niż to wynika z informacji.

Zakres wyboru metody badawczej ograniczają takie czynniki jak niedostępność informacji z powodów prawnych, czasowych i finansowych.

Stosując równolegle różne metody uzyskamy informacje najwyższej jakości.

Wywiad

Metoda wywiadu polega na uzyskaniu informacji od poszczególnych osób poprzez zadawanie im pytań. Pytania mogą dotyczyć szczegółowej wiedzy respondenta (np. biegłego).

Chcąc uzyskać informacje od dużej grupy osób (nie zawsze jest możliwość wykonania wywiadu ze wszystkimi) należy wyselekcjonować odpowiednią grupę respondentów – chodzi
o próbę reprezentatywną. Metoda ta ma wiele zalet: mniejsze koszty, stosunkowo krótki czas gromadzenia danych, możliwość dokładniejszego ich przeprowadzenia, itd. Sposób doboru próby reprezentatywnej musi być taki, aby wybrane osoby stanowiły prawdziwą reprezentację całej populacji. Najpopularniejsza jest metoda doboru losowego – każdy ma równe szanse by znaleźć się w próbie. Dokonując wyboru próby stosuje się zasady rachunku prawdopodobieństwa. Bardziej skomplikowane metody umożliwiają włączenie do próby typów jednostek, które stanowią część populacji i które mogłyby nie znaleźć się w próbie przy zastosowaniu zwykłej metody doboru losowego.

W wywiadzie informacje mogą być bardzo subiektywne, ale metoda ta zawiera mechanizmy pozwalające zidentyfikować w odpowiedziach elementy subiektywne poprzez pytania kontrolne. Subiektywizm można także ograniczyć poprzez odpowiednią organizację wywiadu,
a więc przystępne zaprezentowanie charakteru i celu badań, starając się rozbudzić zaufanie do respondenta, itd.

Wywiad może być przeprowadzony ustnie lub pisemnie.

Analiza dokumentów

Informacje pisemne określamy jako dokumenty. Dokumentem w rozumieniu metod socjologicznych jest po prostu zapisana kartka papieru. Informacje uzyskuje się poprzez zapoznanie się z zawartością dokumentu. Można przyjąć, że te informacje są zgodne ze stanem faktycznym. Jest jednak wiele dokumentów, w stosunku do których mogą powstać wątpliwości, czy zawarte w nich informacje są użyteczne z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia administracyjnego, np. zeznania świadków mogą być nieprawdziwe, sprawozdania władz publicznych nie ujawniają wszystkich informacji, które mogą być potrzebne. Powoduje to konieczność zachowania ostrożności w ocenie treści dokumentów.

Teoria analizy wyróżnia dwa typy dokumentów:

1.   Dokumenty sporządzone rutynowo – sporządzane są na podstawie sformalizowanej procedury. Większość z tych dokumentów nadaje się do analizy. Są przydatne w podejmowaniu decyzji. Przedmiotem analizy może być charakter prawny, cel sporządzenia, jego autor oraz adresat dokumentu.

Zaliczamy do nich...