WSTĘP
Po 15 latach przemian społeczno-gospodarczych, zapoczątkowanych w 1989 roku, 1 maja 2004 roku Polska stała się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej. Z chwilą akcesji nie tylko wzmocniła swoją pozycję na arenie międzynarodowej, ale również zyskała poważnego sojusznika, którego głównym celem politycznym jest stymulowanie wzrostu gospodarczego oraz integracja ekonomiczna i społeczna wszystkich państw członkowskich. Spójność ekonomiczna i społeczna, będąca jednym z podstawowych celów Unii Europejskiej, leży u podstaw prowadzonej przez nią polityki regionalnej. W sytuacji wciąż pogłębiających się różnic w poziomie rozwoju między poszczególnymi państwami Europy i świata, znalezienie się Polski w obszarze oddziaływania unijnej polityki regionalnej stanowi czynnik, który w pozytywny sposób wpłynąć może na dalsze przemiany w kraju. Możliwość korzystania z instrumentów finansowania unijnej polityki regionalnej, do których należą m.in. fundusze strukturalne, stanowi dla Polski niepowtarzalną szansę na kompleksową modernizację i zniwelowanie różnic w poziomie rozwoju między wchodzącymi w jej skład regionami. Szczególną rolę w procesie przemian społeczno-gospodarczych odgrywają samorządy terytorialne, zwłaszcza szczebla lokalnego. To one, znając lokalne uwarunkowania i czynniki rozwoju, najskuteczniej identyfikują i zaspokajają potrzeby lokalnej społeczności. Władze lokalne, które po raz pierwszy
otrzymują możliwość partycypacji w tak dużej pomocy finansowej, przeznaczonej na realizację niezbędnych
inwestycji, w okresie programowania 2004–2006 mogą korzystać ze środków funduszy strukturalnych
w ramach siedmiu programów operacyjnych. Jednym z nich jest Zintegrowany Program Operacyjny
Rozwoju Regionalnego (ZPORR). Z uwagi na komplementarność działań wyszczególnionych
w ramach programu i zadań wpisanych ustawowo w obowiązki samorządów lokalnych, to właśnie ZPORR
w największym stopniu wpływać może na rozwój jednostek samorządu lokalnego.
Etap I – Ocena projektów
Składa się z oceny formalnej zgodności z Uzupełnieniem Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (UZPORR)24 przeprowadzanej przez urząd marszałkowski oraz oceny merytorycznej, której dokonuje Panel Ekspertów lub Komisja Oceny Projektów. Projekty oceniane są w systemie punktowym czego efektem jest lista rankingowa projektów kwalifikujących się do dofinansowania.
Etap II – Wybór projektów
Uczestniczą w niej zasadniczo dwa podmioty, tj.: Regionalny lub Krajowy Komitet Sterujący oraz
zarząd województwa. Komitet Sterujący odgrywa rolę weryfikatora pod względem zgodności projektów
ze średniookresowymi strategiami rozwoju (np. województwa). Przesuwa projekty na liście rankingowej
i rekomenduje ją do zatwierdzenia zarządowi województwa. Zarząd województwa, na podstawie listy
rankingowej dokonuje wyboru projektów w drodze uchwały.
Etap III – Umowa o przyznanie dofinansowania na realizację projektu
Wynikiem wcześniejszych etapów postępowania aplikacyjnego jest podpisanie przez Instytucję
Pośredniczącą (w przypadku Priorytetów 1 i 3, z wyłączeniem działania 3.4) lub Instytucję Wdrażającą
(w Priorytecie 2 oraz działaniu 3.4) z Beneficjentem umowy o przyznanie dofinansowania na realizację projektu.
Beneficjent, o ile ustawa go do tego w danych okolicznościach zobowiązuje, zleca następnie realizację
projektu w trybie przetargu zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych28.
Pojęcie i geneza europejskiej polityki regionalnej
Współczesna Europa jest areną, na której obserwuje się coraz wyraźniej występujące przeobrażenia.
„Dawny podział na Europę dwóch systemów i prędkości ustępuje wraz z procesami integracji politycznej,
gospodarczej i społecznej” (por. T. Kaczmarek, 2005, s. 13). W kwestii politycznej zauważamy
umacnianie się idei demokratycznej organizacji państwa, przy wciąż realnym zagrożeniu płynącym ze
strony regionalnego nacjonalizmu. W kwestii ekonomicznej obserwuje się m.in.: upowszechnienie gospodarki
wolnorynkowej i jej ponadnarodowej organizacji; współpracę międzynarodową na wielu płaszczyznach;
kreowanie polityki innowacyjnej. W wymiarze społecznym z jednej strony rysuje się coraz
wyraźniej postępujący proces unifikacji i homogenizacji zachowań, związany z ekspansją środków masowego
przekazu i nieograniczonych możliwości komunikowania się, jaką daje internet. Z drugiej jednak
strony coraz częściej mówi się o marginalizacji i społecznym odrzuceniu, zwłaszcza tych, którzy nie posiadają
zdolności przystosowawczych do zmieniających się warunków. Prawidłowości te uwidaczniają się
przede wszystkim na rynku pracy, na którym zwiększająca się rotacja stanowisk wymaga od ludzi elastyczności
i ciągłego zdobywania nowych kwalifikacji. Idea społeczeństwa opartego na wykwalifikowanej
kadrze, którą głoszą państwa rozwinięte, często nie przystaje do lokalnych realiów, gdzie obserwuje się
wzrost bezrobocia i rozpiętości w dochodach między różnymi grupami społecznymi.
Zmiany zachodzące w krajach europejskich nie przebiegają wszędzie w jednakowym tempie.
Częstym zjawiskiem jest pojawianie się regionalnych dyferencji w poziomie rozwoju. Jest to widoczne
zwłaszcza w przypadku obszarów położonych peryferyjnie, obszarów wiejskich oraz starych regionów
przemysłowych objętych recesją i bezrobociem strukturalnym. Wspólną cechą, która charakteryzuje powyższe
obszary jest niski potencjał rozwojowy oraz konieczność głębokiej transformacji (por. T. Karczmarek,
2005). Narastające dysproporcje międzyregionalne są już od wielu lat dla Unii Europejskiej poważnym
problemem. Pojęcie dysproporcji, z uwagi na pojawianie się wciąż nowych nierówności, nabiera
szerokiego znaczenia. Nie jest to już tylko rozpiętość w dochodach ludności oraz stopie bezrobocia. Dysproporcje
obejmują także nierównomierność w dostępie do ograniczonych zasobów środowiska, kapitału,
wyposażenia infrastrukturalnego, usług dla przedsiębiorstw, innowacji, doradztwa i edukacji. Istniejące
dyferencje w rozwoju gospodarczym i społecznym regionów Unii Europejskiej stoją u podstaw prowadzonej
przez nią polityki regionalnej (por. P. Churski, 2004; L. Oręziak, 2004; I. Pietrzyk, 2001; M. Rudnicki;
2000;).
W literaturze polskiej pojęcie polityki regionalnej definiuje się jako działania podejmowane w celu
zmniejszenia różnic w rozwoju międzyregionalnym. B. Jałowiecki uważa (1993, za M. Bassandem
i S. Guidanim, 19831), że „niedorozwój regionalny ma zróżnicowane i wielorakie formy. Ma przede
wszystkim ekonomiczny, społeczny, polityczny, demograficzny i ekologiczny charakter. W każdym z tych
wymiarów toczą się mniej lub bardziej ukryte zmagania. Nie są one nigdy tylko ekonomiczne, polityczne
lub ekologiczne, ponieważ nawet słabo rozwinięty region jest określoną całością, a zatem walka przeciw-
1 Bassand M., Guidani S., 1983. Maldeveloppement regional et luttes identitaire. Espaces et Societes nr 42.
Szymon Antczak
10
ko niedorozwojowi ma zawsze charakter wielowymiarowy”. M. Rudnicki (2000) określa ekonomiczną
istotę polityki regionalnej jako „bezpośrednie i pośrednie oddziaływanie na przestrzenną strukturę gospodarki
poprzez wspomaganie rozwoju wybranych regionów”. Regiony te wskazuje G. Gorzelak (1995,
s. 95), podkreślając, że „źródłem i niejako dogmatem polityki regionalnej jest dążenie do wyrównywania
różnic międzyregionalnych przez wspomaganie regionów upośledzonych z tych czy innych względów (np.
peryferyjnych, zacofanych, poddawanych bolesnym przekształceniom strukturalnym itp.)”.
W odniesieniu do Unii Europejskiej najszerszą definicję polityki regionalnej przedstawia T.G.
Grosse (2000, s. 7), stwierdzając, że „europejska polityka regionalna ma na celu wyrównywanie dysproporcji
w rozwoju gospodarczym, społecznym i przestrzennym za pośrednictwem redystrybucji środków
budżetowych w przekroju międzyregionalnym. Zmierza ona do harmonijnego rozwoju Unii Europejskiej,
a więc do niwelowania różnic i osiągania spójności między poszczególnymi regionami”. M. Rudnicki
(2000, s. 30) dodaje, że jest ona „tematycznie uporządkowanym, wytyczanym przez ośrodek decyzji,
działaniem mającym na celu, przy pomocy instrumentów prawnych i finansowych, usunięcie dysproporcji
w rozwoju gospodarczym i społecznym...”.
Polityka strukturalna2 swe podstawy prawne zapisane ma w Traktacie o ustanowieniu Wspólnoty
Europejskiej3. Zapisy tam poczynione służą osiągnięciu strategicznych celów działania Wspólnot Europejskich,
takich jak (por. P.W. Kisiel, 2005, s. 8):
− harmonijny i zrównoważony rozwój działalności gospodarczej,
− wysoki poziom zatrudnienia,
− równość szans,
− zrównoważony i bezinflacyjny wzrost gospodarczy,
− wysoki poziom konkurencyjności i konwergencji gospodarek,
− podnoszenie poziomu życia,
− wysoki poziom ochrony i jakości środowiska naturalnego.
Polityka regionalna w Europie ma dość długą historię, jednak przez pierwsze lata istnienia Wspólnot
nie należała do jej priorytetów. Zagadnienia, które wychodziły na pierwszy plan, dotyczyły przede
wszystkim restrukturyzacji gospodarki i wdrażania nowych praktyk wolnorynkowych, mających na celu
wzmocnienie pozycji Europy na mapie politycznej świata. Dopiero w końcu lat sześćdziesiątych dostrzeżono,
że prowadzenie polityki regionalnej przez każde z państw osobno prowadzić może do pogłębienia
dysproporcji regionalnych. Ponadto stwierdzono, że autonomiczne działania państw w zakresie polityki
regionalnej wpłynąć mogą negatywnie na przebieg procesów integracji gospodarczej. Krokiem mającym
zapobiec niekorzystnym procesom było utworzenie w 1967 roku Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej,
mającej na celu utworzenie jednolitej koncepcji polityki regionalnej dla wszystkich członków
Wspólnot. Zwrócono uwagę na fakt, że środki na rozwój regionalny często kierowane są nie do tych regionów,
które pomocy najbardziej potrzebują. Podstawą polityki regionalnej stało się więc likwidowanie
słabości i wyrównywanie szans regionów najbardziej zacofanych.
Głównym błędem dotychczasowych koncepcji było przyznawanie pomocy konkretnym działom
gospodarki, co stało w sprzeczności z celami polityki regionalnej. Dotyczyło to przede wszystkim restruk-
2 W literaturze przedmiotu pojęcie polityki regionalnej traktowane jest często na równi z terminem polityki strukturalnej.
W niniejszej pracy oba pojęcia będą stosowane wymiennie.
3 Traktaty Rzymskie (założycielskie – wraz z Traktatem Paryskim), dwa traktaty międzynarodowe, fundamentalne dla integracji
europejskiej podpisane w Rzymie 25 marca 1957 r., przez ówczesne kraje tworzące Europejską Wspólnotę Węgla i Stali: Belgię,
Francję, Holandię, Luksemburg, RFN i Włochy. Wszystkie wymienione wyżej państwa zatwierdziły 29 maja 1956 r. raport belgijskiego
ministra spraw zagranicznych P.H. Spaaka w sprawie ogólnej unii gospodarczej i unii w zakresie pokojowego użycia
energii atomowej. Traktaty, zawarte na czas nieokreślony, powoływały do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) –
mającą stworzyć wspólny rynek, oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euroatom), której zadaniem była kontrola
i współpraca w sferze pokojowego wykorzystania energii jądrowej. Traktaty weszły w życie z dniem 1 stycznia 1958 r.
Rola środków Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego
w finansowaniu zadań samorządu lokalnego w podregionie konińskim
11
turyzacji przemysłu ciężkiego i interwencji w polityce rolnej4. Dlatego zdaniem I. Pietrzyk (2002) ważną
decyzją dla budowy finansowych podstaw wsparcia europejskiej polityki regionalnej było nadanie „wymiaru
regionalnego” dwóm funduszom budżetowym Wspólnot, a mianowicie Europejskiemu Funduszowi
Społecznemu (EFS) oraz Sekcji Orientacji, istniejącej od 1964 roku i będącej częścią Europejskiego Funduszu
Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Zadaniem obu funduszy stało się od tej pory wspieranie
modernizacji konkretnych regionów, zwłaszcza w ramach poprawy potencjału produkcyjnego oraz doskonalenia
zawodowego ludności (patrz rozdział 1.2.).
Momentem kulminacyjnym w procesie kształtowania wspólnotowej polityki regionalnej było jednak
utworzenie w 1975 roku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Jego podstawowym
zadaniem stało się aktywne wspieranie rozwoju regionalnego poprzez finansowanie działań zmierzających
do niwelowania różnic międzyregionalnych. EFRR stał się głównym instrumentem finansującym
politykę regionalną. Już na pierwsze trzy lata działalności fundusz ten otrzymał z budżetu Wspólnot aż
1,3 mld euro, których głównymi beneficjentami zostały Włochy, Wielka Brytania i Irlandia. Kraje te
otrzymały w ciągu trzech lat łącznie ok. 74% wszystkich środków EFRR (por. K. Głębocka i M. Grewiński,
2003, s. 40).
Na dzisiejszy kształt polityki regionalnej Unii Europejskiej największy wpływ miała przygotowana
przez ówczesnego Przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacquesa Delorsa w 1988 roku reforma unijnej
polityki regionalnej. Jej wprowadzenie spowodowane było przede wszystkim obawami o przyszłość integracji
wewnątrz Wspólnot, u podstaw których stały bardzo szybko pogłębiające się dysproporcje regionalne.
W latach osiemdziesiątych przybrały one dramatyczne rozmiary5. Najważniejszą decyzją reformy
było traktatowe usankcjonowanie polityki regionalnej. Dzięki Jednolitemu Aktowi Europejskiemu6 została
ona wprowadzona do Traktatu Rzymskiego jako nowy tytuł (obecnie XVII), poświęcony spójności
gospodarczej i społecznej. Określono przy tym wyraźnie rolę trzech funduszy strukturalnych (tj. EFRR,
EFS i EFOGR-O) jako instrumentów finansowych wspierających politykę regionalną. Dla najbiedniejszych
krajów Wspólnot najważniejsze było jednak podwojenie środków na politykę regionalną
z 7,2 mld euro w 1987 r. do 14,5 mld euro w 1993 r. (por. I. Pietrzyk, 2002). Pomocą strukturalną objęte
w tym czasie były przede wszystkim najsłabiej rozwinięte kraje Wspólnot, tj.: Irlandia, Grecja, Portugalia
i Hiszpania. Reforma Delorsa wprowadziła również wiele korzystnych zmian w zarządzaniu polityką regionalną,
m.in.:
− całkowicie przebudowała strukturę zadań, celów i priorytetów w zakresie wspierania polityki regionalnej,
− przeobraziła metody zarządzania, koordynacji i kontroli redystrybucji środków finansowych,
− dzięki możliwości korzystania w projektach z kilku funduszy jednocześnie,
− zwiększyła się elastyczność i dynamika interwencji w ramach polityki regionalnej,
− zapewniła wewnętrzną koordynację funduszy strukturalnych i skoncentrowanie,
− pomocy regionom w zakresie jasno określonych celów o charakterze regionalnym i horyzontalnym7.
4 Wśród najbardziej upośledzonych regionów rolniczych dominowały śródziemnomorskie, nastawione na mało opłacalną produkcję
(m.in. oliwy, cytrusów, wina i warzyw). Tymczasem większość środków pomocowych trafiała do strategicznych kierunków
produkcji (m.in. mleka, mięsa, cukru i zbóż), zlokalizowanych przeważnie w znacznie bogatszych regionach centralnych i północnych.
(por. I. Pietrzyk, 2002).
5 Przepaść w poziomie rozwoju (mierzona wskaźnikami PKB/mieszkańca), która dzieliła w tym czasie najbogatsze regiony takiej
jak Hamburg (Niemcy) czy Groningen (Holandia) od najbiedniejszych regionów Hiszpanii, Portugalii czy Grecji, osiągnęła w niektórych
wypadkach niebezpieczną proporcję 1:10.
6 Jednolity Akt Europejski (JAE) podpisany 1 lipca 1987 r. w Luksemburgu stworzył formalne podstawy prawne dla tych przedsięwzięć,
które były realizowane w praktyce przez Wspólnotę, ale nie były formalnie przewidziane przez Traktaty Rzymskie.
Wśród najważniejszych postanowień wymienia się wprowadzenie regulacji dotyczących: współpracy w dziedzinie polityki gospodarczej
i polityki walutowej; polityki społecznej; spójności polityki gospodarczej i społecznej; polityki badań naukowych
i rozwoju technologicznego; polityki ochrony środowiska naturalnego (por. L. Ciamaga [red], 2002, s. 21).
7 Pierwsze dotyczyć miały wyodrębnionych grup ludności na obszarze całej Wspólnoty, drugie natomiast interweniowały w określonym
regionie, który spełniał warunki do uzyskania pomocy.
12
Wprowadzone przez reformę zasady programowania skłaniać miały do odejścia od praktyki
subwencjonowania przez Wspólnoty pojedynczych projektów inwestycyjnych na rzecz szerszego finansowania
kompleksowych programów wieloletnich. Programy te, w powiązaniu z narodowymi planami
inwestycyjnymi, mogły w większym stopniu zapewnić kompleksowe podejście krajów do problemów
strukturalnych. Podjęcie działań na szerszą skalę i dostosowanie do horyzontu czasowego planowania
finansowego w ramach Perspektywy Finansowej, zapewnić miało programom stabilne finansowanie (por.
L. Oręziak, 2004, s. 153). W pierwszym etapie reform (lata 1989–1993) wyróżniono sześć celów (w tym
trzy regionalne), które w kolejnych latach były w różnym stopniu modyfikowane.
Kolejne, już nieco mniejsze, zmiany przeprowadzono w 1993 roku. Były one następstwem
oczekiwań, jakie wiązano z Traktatem z Maastricht8, a także odpowiedzią na krytykę niedoskonałości
poprzedniej reformy (por. K. Głębocka i M. Grewiński, 2003). Wśród najważniejszych postanowień reformy
wymienia się:
− zwiększenie wachlarza celów polityki regionalnej na okres programowania 1993–1999 do siedmiu,
− ponowne podwojenie środków dla najbiedniejszych członków Wspólnot, tj. Irlandii, Grecji, Portugalii
i Hiszpanii, celem szybszego stymulowania zrównoważonego wzrostu regionów wewnątrz Unii Europejskiej.
− wprowadzenie Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa (FIOR), celem koncentracji i lepszej
organizacji dotychczas rozproszonych środków finansowych dla tego sektora gospodarki.
− utworzenie Funduszu Spójności – niezależnego od funduszy strukturalnych instrumentu finansującego
ważne projekty o zasięgu krajowym (głównie w zakresie ochrony środowiska i budowy transgranicznych
sieci transportowych).
Ostatnie z wymienionych postanowień świadczy o małej skuteczność dotychczas prowadzonej
polityki regionalnej. Fundusz Spójności odegrał rolę komplementarną względem funduszy strukturalnych,
Europejskiego Banku Inwestycyjnego9 (EBI) i innych wspólnotowych instrumentów finansowych, a zasięgiem
funkcjonowania objął wcześniej wspomniane cztery najbiedniejsze kraje Wspólnot.
Zapoczątkowany w 2000 r. nowy okres programowania unijnej polityki regionalnej na lata 2000–
–2006 opiera się na założeniach ustalonych w Berlinie w dniu 21 czerwca 1999 roku. Rada Ministrów Unii
przyjęła wtedy m.in. rozporządzenie określające zmiany w organizacji funduszy strukturalnych10. W wyniku
ustaleń wprowadzono m.in. redukcję liczby celów polityki regionalnej do trzech wyróżniając dwa
podstawowe priorytety (por. J. Beutel, 2002):
− ograniczenie poziomu bezrobocia poprzez podjęcie skoordynowanych działań strukturalnych,
− stymulowanie rozwoju gospodarczego w obszarach stagnujących.
8 Traktat z Maastricht, oficjalni...
gosicka