Administracja pa�stwowa 1. Zagadnienia og�lne. Problematyka administracji terytorialnej nie ogranicza si� jednak do aspekt�w czysto organizacyjnych, mianowicie do tego, jak - w jednostkach terytorialnych, ukszta�towanych wedle okre�lonych zasad, przy przyj�tej liczbie ich szczebli - rozdzieli� zadania agend podporz�dkowanych bezpo�rednio lub po�rednio rz�dowi i administracji centralnej, jak i te agendy zorganizowa�. Nie ogranicza si� ona zatem do kwestii dekoncentracji administracyjnej (o kt�rej by�a mowa w rozdziale IV). Zarz�dzanie w skali terytorialnej posiada bowiem tak�e szczeg�lne aspekty polityczne, ��cz�ce si� z potrzeb� uwzgl�dnienia w jej ramach udzia�u obywateli w wykonywaniu zada� publicznych. Na kontynencie europejskim, przede wszystkim w modelu niemieckim, udzia� obywateli w administracji terytorialnej przybra� w XIX w. posta� samorz�du terytorialnego. Samorz�d terytorialny, wraz z s�downictwem administracyjnym, stanowi�, jak by�a o tym mowa przy okazji omawiania tradycji tego modelu, naturalne niejako uzupe�nienie konstytucjonalizmu, a zarazem uzupe�nienie centralistycznego modelu administracji terytorialnej, uformowanego w okresie absolutyzmu. By� zatem podstawow� form� decentralizacji administracji (z punktu widzenia nauki o administracji publicznej i prawa administracyjnego) i r�wnocze�nie najwa�niejsz� form� podzia�u w�adzy wykonawczej w pa�stwie mi�dzy rz�d i samodzielne korporacje terytorialne (z punktu widzenia prawa konstytucyjnego i nauk politycznych). W ka�dym razie samorz�d i decentralizacja w takim uj�ciu to reakcja na centralizm absolutyzmu, a wi�c wymuszona lub oktrojowana forma podzielenia si� przez rz�d w�adz� z miejscowym obywatelstwem. Inaczej by�o w modelach angielskim i ameryka�skim - a w odniesieniu do gmin tak�e w modelu szwedzkim. Samodzielno�� okre�lonych jednostek terytorialnych by�a tradycyjnie uwa�ana za naturaln�, a przez to oczywist�. Samorz�d z natury rzeczy nie stanowi) tam formy decentralizacji, lecz dow�d na tradycyjne istnienie, jak j� nazywaj� niekt�rzy, �niecentralizacji" jako zjawiska politycznego, znacznie wykraczaj�cego poza kwestie samej administracji. �Niecentralizacja", znana nam tak�e z polsko- litewskiej Rzeczypospolitej, by�a, trzeba to podkre�li�, zjawiskiem naturalnym przed dob� absolutyzmu. Jest wi�c oczywiste, �e zachowa�a si� ona do dzisiaj w tych krajach, kt�re nie przesz�y przez etap monarchii absolutnej. Gdy dzi� ch�tnie w wielu nawi�zuje si� do, stanowi�cej jedn� z podstawowych konsekwencji og�lnej zasady pomocniczo�ci, idei pomocniczo�ci pa�stwa (a bardziej precyzyjnie: idei pa�stwa pomocniczego), historycznie bli�ej z ni� do tradycji niecentralizacji, ani�eli do kraj�w, kt�re przesz�y przez stadium absolutyzmu. Ale paradoksalnie, w�a�nie dlatego idea ta zyskuje najwi�ksze powodzenie w systemach z gruntu centralistycznych, cho� - z �aski w�adcy - zdecentralizowanych w mniejszym lub wi�kszym stopniu. Chodzi bowiem przede wszystkim o sam� filozofi� urz�dzenia �ycia zbiorowego, bardziej nawet ani�eli o konkretny uk�ad podzia�u kompetencji czy odpowiedzialno�ci publicznoprawnej. Nie jest przypadkiem, �e idea pomocniczo�ci pa�stwa sta�a si� tak atrakcyjna w krajach postkomunistycznych. Problematyka udzia�u obywateli jednostek terytorialnych pa�stwa w wykonywaniu zada� publicznych nie ogranicza si� jednak do instytucji samorz�du terytorialnego, w powy�szym klasycznym rozumieniu tego s�owa - jako formy decentralizacj i w�adzy wykonawczej . Innymi formami zapewniaj�cymi ten udzia� s�: autonomia oraz federalizm. obie maj� zabarwienie znacznie bardziej polityczne ni� samorz�d terytorialny, nawet w warunkach �niecentralizacji" - i odnosz� si� w ca�o�ci do sfery konstytucyjnej . W warunkach autonomii chodzi o podzia� (decentralizacj�) w�adzy ustawodawczej mi�dzy parlament a cia�a stanowi�ce jednostek terytorialnych, kt�re w�wczas uzyskuj� uprawnienia do stanowienia prawa rangi ustawy, wszak�e przy zachowaniu jedno�ci pa�stwa. Z kolei federalizm oznacza podzia� suwerenno�ci pa�stwowej mi�dzy pa�stwo zwi�zkowe a jego cz�ci sk�adowe. Dla porz�dku nale�y nadmieni�, �e przyj�cie rozwi�za� autonomicznych czy federalistycznych nie wyklucza si� rozwoju decentralizacji terytorialnej, lecz, przeciwnie, zwykle si� z nim ��czy. Federalizm jest rozwi�zaniem klasycznym w tym sensie, �e posiada ustalone, powszechnie przyj�te standardy, nawi�zuj�ce do instytucji pierwszej nowoczesnej federacji, jak� stanowi�y Stany Zjednoczone Ameryki. Opiera si� on na podziale suwerenno�ci mi�dzy federacj� oraz jej cz�ci sk�adowe, nosz�ce zreszt� r�ne nazwy. S� to stany (czyli w osiemnastowiecznej polszczy�nie �pa�stwa") w USA, Australii i federacjach latynoameryka�skich (Argentyna, Brazylia, Meksyk, Wenezuela), prowincje w Kanadzie, kantony w Szwajcarii, kraje w RFN i Austrii czy . Ta ostatnia nazwa znalaz�a zastosowanie w federacjach socjalistycznych, kt�re w pocz�tku lat dziewi��dziesi�tych przesta�y istnie�, co odnosi si� zar�wno do ZSRR i �du�ej" Jugos�awii, jak i Czechos�owacji. Federacja oznacza zatem pa�stwo zwi�zkowe, to jest pa�stwo z�o�one, w kt�rego sk�ad wchodz� jednostki sk�adowe, r�wnie� o charakterze pa�stwowym. I pa�stwo zwi�zkowe, i jego cz�ci sk�adowe maj � konstytucje i systemy w�asnych organ�w, w tym organ�w administracji. Oczywi�cie, mi�dzy federacjami wystepuja do�� powa�ne r�nice, gdy idzie o zasad� podzia�u kompetencji mi�dzy organy pa�stwa z�o�onego i organy jego cz�ci sk�adowych, mo�e to by�, jak w USA, zasada domniemania kompetencji cz�ci sk�adowych, b�d�, jak w Kanadzie, zasada domniemania kompetencji federacji. W pierwszym przypadku organy federalne s� w�a�ciwe tylko w materiach enumeratywnie wyliczonych w konstytucji federalnej, a wszystkie pozosta�e materie nale�� do organ�w stanowych, natomiast drugi przypadek opiera si� na odwrotnej zasadzie - enumeratywnego wyliczenia materii zastrze�onej dla cz�ci sk�adowych federacji. Mo�liwe jest te� konstytucyjne wyliczenie kompetencj i i federacji, i jej cz�ci sk�adowych, jak to ma miejsce w RFN, gdzie federacja ma przewag� w dziedzinie ustawodawstwa, podczas gdy wi�kszo�� dzia�a� w dziedzinie administracji i wymiaru sprawiedliwo�ci pozostaje w kompetencji organ�w krajowych. W por�wnaniu z federalizmem, autonomia jest formu�� znacznie mniej por�wnywaln� w skali mi�dzynarodowej oraz mniej klarown�. Mo�e ona wyst�pi� w r�nych kontekstach ustrojowych i spe�nia� r�ne cele polityczne, bowiem jej podstawowa cecha, mianowicie, prawo danej jednostki terytorialnej do posiadania w�asnego organu ustawodawczego, mo�e by� zrealizowane w r�nych formach pa�stwa. Autonomia mo�e zatem by� swoist� odmian� federalizmu w odniesieniu do takiej monarchii, kt�ra nigdy nie by�a prawdziwie unitarna. Tak by�o w Austrii w latach 1861-1918 - i w tych w�a�nie ramach nale�y traktowa� autonomi� Galicji owego czasu - i tak staje si� w odniesieniu do Wielkiej Brytanii w wyniku wprowadzenia, pod nazw� procesu �dewolucji", autonomii Szkocji i Walii.. O ile ewolucja w kierunku autonomii regionalnej w Belgii zosta�a wywo�ana przez konflikty narodowo�ciowe, o tyle podobne przemiany w Hiszpanii i W�oszech (oraz zapocz�tkowane przemiany w Portugalii) maj� silne pod�o�e doktrynalne, kt�re stanowi polityczny ruch regionalizmu, rozwijaj�cy si� w Europie od ko�ca XIX wieku. Ruch ten, najbardziej charakterystyczny dla kraj�w roma�skich, podkre�la) znaczenie tradycyjnych wi�zi prowincjonalnych, uwa�aj�c je za podstaw� prawdziwej sp�jno�ci pa�stwa. Jest to godne mocnego podkre�lenia, �e tak�e dzisiaj w krajach tych nie traktuje si� rozwi�za� regionalistycznych jako antypa�stwowych. Przeciwnie, zwraca si� uwag� na to, �e, s�u��c zaspokojeniu potrzeb naturalnej r�norodno�ci �ycia zbiorowego, tradycji i uczu� narodowych, a tak�e ambicji politycznych, wzmacniaj� one pa�stwo, traktowane wtedy jako dobro naprawd� wsp�lne, m.in. w�a�nie poprzez eliminacj� zab�jczych konflikt�w mi�dzy pa�stwem (rz�dem centralnym) a spo�eczno�ciami regionalnymi. Tak rozumiany regionalizm, zwi�zany bardziej z tradycyjn� prawic� ni� z lewic�, zatriumfowa�, nieco paradoksalnie, po upadku rz�d�w faszyzmu, w sytuacji znacznego wzrostu si� lewicy. Konstrukcja autonomii regionalnej w pa�stwie unitarnym, reprezentowana przez W�ochy i Hiszpani�, jest obecnie, co stanowi kolejny paradoks, przedmiotem szczeg�lnego zainteresowania przedstawicieli innego politycznego nurtu prawicy - a czasem centroprawicy - w osobach, og�lnie niech�tnych tradycji, libera��w. Taki kontekst przypisywany by� te� - nieco na wyrost - dzia�aczom liberalnym w Polsce, g�osz�cym w pocz�tkach lat dziewi��dziesi�tych has�o regionalizmu politycznego. W ten spos�b powsta�a jednocze�nie koncepcj a trzystopniowego ustroju terytorialnego, z�o�onego z samorz�du gminnego, powiatowego i wojew�dzkiego, kt�ra legia nast�pnie u podstaw kompleksowego opracowania Zalo�enia i kierunki reformy administracji publicznej RP, przygotowanego przez Pe�nomocnika Rz�du ds. Reformy Administracji Publicznej Micha�a Kulesz� w marcu 1993 roku 28. Wypracowano w�wczas koncepcj� utworzenia nieco ponad 300 powiat�w (w ka�dym przeci�tnie osiem gmin miejskich i wiejskich oraz prawie 100 tys. mieszka�c�w) i oko�o 50 du�ych miast nie nale��cych do powiat�w - maj�cych prawa powiatu. Przygotowano tak�e trzy kierunkowe warianty rozwi�za� wojew�dzkich (12 wojew�dztw - wariant prospektywny, 17 - wariant tradycyjny albo 25 - wariant zachowawczy), z opcj� na mo�liwie du�e wojew�dztwa. Taka koncepcja reformy by�a bliska realizacji ju� w 1993 r., a powr�cono do niej w 1997 r., po czterech latach niezdolno�ci do podj�cia jakichkolwiek decyzji w tym przedmiocie przez rz�dz�c� wtedy koalicj� SLD i PSL. O sprawach by�a ju� mowa w rozdziale III. Trzeba doda�, �e Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nie okre�la, jaki ma by� w Polsce podzia� administracyjny, lecz zawiera w omawianej materii sformu�owania oparte na okre�leniu f u n k c j i w�adzy terytorialnej (samorz�d lokalny - regionalny), co umo�liwia�o zar�wno wprowadze...
gosicka