Marek Korona
Finanse publiczne
str
1. Pojęcie i funkcje finansów publicznych 1
1.1. Pojęcie finansów publicznych 1
1.2. Finanse publiczne w systemie finansowym 3
1.3. Ekonomiczne przesłanki występowania (wyodrębnienia) finansów publicznych 5
2. Zadania publiczne 9
2.1. Zadania państwa (władz centralnych) 11
2.2. Zadania samorządu terytorialnego 11
3. Sektor finansów publicznych 13
3.1. Podmioty i instytucje sektora finansów publicznych 13
3.2.Ogólne zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów
publicznych 15
4.1. Przychody, dochody, środki publiczne. 18
4.4. Rodzaje wydatków publicznych 22
6. System budżetowy państwa 27
6.1. Zasady budżetowe 27
6.3.2.1. Dochody budżetu państwa 32
6.3.2.2.Wydatki budżetu państwa. 35
6.3.2.3.Deficyt budżetu państwa 38
6.4. Budżet jednostek samorządu terytorialnego 40
6.4.1. Dochody jednostek samorządu terytorialnego 41
6.4.2. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego 44
Pytania
Literatura
1. Pojęcie i funkcje finansów publicznych
1.1. Pojęcie finansów publicznych
W literaturze przedmiotu występują różne definicje finansów publicznych. Jednak wspólną cechą rozważań dotyczących istoty finansów publicznych jest podkreślanie, że stanowią one z jednej strony wyodrębnioną dyscyplinę naukową, zaliczaną do nauk ekonomicznych, z drugiej zaś strony kompleks zjawisk występujących w życiu społeczno-gospodarczym.[1] Ten dualizm pojęciowy – jak podkreśla A. Wernik - jest pozorny, bo przedmiotem dyscypliny naukowej określanej jako finanse publiczne, jest właśnie kompleks zjawisk określany też jako finanse publiczne. Wymieniony autor stwierdza dalej, że finanse publiczne „jak każda dyscyplina naukowa, ma swoje podstawy teoretyczne, metody badawcze, tradycje itd., ale w ostatecznym rachunku sprowadza się pogłębionego, teoretycznie uporządkowanego, analitycznego opisu owego kompleksu zjawisk”[2]
Zjawiska te powstają w procesach gromadzenia oraz rozdysponowaniem środków publicznych. Ich powstawanie jest związane z całą ich otoczką, polegającą na planowaniu, ewidencji, sprawozdawczości i kontroli (tzw. otoczka instytucjonalną).[3] Do procesów gromadzenia oraz rozdysponowaniem środków publicznych w ustawie o finansach publicznych[4] zaliczono w szczególności:
1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;
2) wydatkowanie środków publicznych;
3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;
4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;
5) zarządzanie środkami publicznymi;
6) zarządzanie długiem publicznym;
7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.
Nowoczesna nauka o finansach publicznych jak podkreśla - S. Owsiak „..nie ogranicza się do
badania gospodarki funduszami publicznymi, lecz wyjaśnia treść ekonomiczną i społeczną
funduszy publicznych, stara się uchwycić związki przyczynowo-skutkowe między gromadzeniem pieniężnych środków publicznych a procesami gospodarowania, procesami społecznymi i procesami politycznymi.”[5]
Środki pieniężne są gromadzone i rozdysponowane przez podmioty (grupy podmiotów) mających charakter publicznoprawny, wiążą się one bowiem ze stanem państwa, jego funkcjami i zadaniami. Podmioty publicznoprawne to podmioty które realizują zadania państwa - zadania władz państwowych.
Dla potrzeb niniejszego opracowania przyjmiemy za A. Wernikiem – definicję finansów publicznych jako „system finansowania zadań władzy państwowej”. Władza państwowa jest zazwyczaj podzielona na władzę centralną i samorząd terytorialny.
1.2. Finanse publiczne w systemie finansowym
Finanse publiczne są tylko częścią systemu finansowego[6] (schemat 1). Części te są ze sobą
Schemat 1. Współzależności między częściami składowymi finansów
Źródło: S. Flejterski, Metodologia finansów, PWN, 2007, s. 75
ściśle powiązane. Poszczególne części (rodzaje finansów) różnią się między sobą m.in. funkcjami, zakresem działania, instrumentami itp.
W polskiej literaturze najpełniejszą klasyfikację elementów (podsystemów i ogniw) krajowego systemu finansowego (traktując system finansowy jako część systemu ekonomicznego i społecznego) zaprezentował Z. Polański.[7] dzieląc go na:
1) publiczny system finansowy (sektor finansów publicznych),
2) rynkowy system finansowy (sektor finansów komercyjnych, prywatnych).
Rynkowy system finansowy wg wymienionego autora dzieli się na cztery podsystemy:
- system bankowy i parabanki,
- system ubezpieczeń gospodarczych (osobowych i majątkowych),
- system finansowy przedsiębiorstw,
- system finansowy gospodarstw domowych.
Rynkowy system finansowy jest mechanizmem współtworzenia i przepływu środków pieniężnych, działającym w oparciu o podmioty prywatne (instytucje finansowe). Składa się z czterech ogniw, są to: rynki finansowe (np. pierwotne i wtórne, pieniężne i kapitałowe, krajowe i międzynarodowe), instytucje finansowe (np. kantory, domy maklerskie, banki, towarzystwa ubezpieczeniowe itp.), instrumenty finansowe (np. akcje, obligacje, kredyty itp.) oraz zasady, na jakich funkcjonują trzy pierwsze ogniwa
Publiczny system finansowy jest mechanizmem zapewniającym współtworzenie i przepływ środków pieniężnych, które umożliwiają władzom publicznym dostarczanie dóbr publicznych oraz usług i świadczeń społecznych. Podobnie jak w rynkowym systemie finansowym wyodrębnia się w nim cztery ogniwa, tj.: instytucje budżetowe (określające funkcjonowanie różnych rodzajów budżetów publicznych; ustalające cele liczbowe oraz zasady proceduralne), instrumenty fiskalne (dochodowe - podatki, cła, opłaty publiczne, składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne; wydatkowe – górne limity wydatków, dotacje budżetowe, poręczenia i gwarancje skarbowe) , publiczne instrumenty finansowe (zobowiązania na pokrycie długu publicznego), instytucje fiskalne (instytucje które sporządzają i uchwalają budżety publiczne; instytucje poboru danin publicznych; instytucje fiskalne dokonujące wydatków publicznych; instytucje fiskalne dokonujące kontroli finansowej ).[8]
Do zasadniczych różnić między finansami publicznymi a niepublicznymi (prywatnymi) zalicza się:[9]
1) finanse publiczne gromadzone są na zasadzie przymusu prawnego i przeznaczane są na zaspokojenie potrzeb publicznych (ogółu społeczeństwa), natomiast niepubliczne służą głównie realizacji celów indywidualnych,
2) zakres finansów publicznych jest znacznie szerszy niż niepublicznych, rozmiarami swymi
przewyższają z zasady zasoby i środki pieniężne podmiotów prywatnych (występuje
znaczna koncentracja środków publicznych w stosunkowo niewielkiej liczbie podmiotów
np. w budżecie państwa, funduszach celowych, budżetach jednostek samorządu
terytorialnego, finanse niepubliczne są rozdrobnione),
3) zarządzanie całością finansów publicznych niż finansów niepublicznych jest znacznie
bardziej scentralizowane i skoordynowane niż całkowicie zindywidualizowane
zarządzanie finansami niepublicznymi,
4) operacje finansowe dokonywane w zakresie finansów publicznych wpływają znacznie na
ogólną równowagę finansową państwa, natomiast finanse niepubliczne mogą mieć
nieznaczny wpływ na tę równowagę
5) finanse publiczne podlegają regułom jawności nie znanym finansom niepublicznym
(planowania, ewidencji, sprawozdawczości i kontroli). Procesy podejmowania decyzji w
ich zakresie są poddane szczególnym zasadom i procedurom.
1.3. Ekonomiczne przesłanki występowania (wyodrębnienia) finansów publicznych
W literaturze przedmiotu wymieniane są najczęściej dwie główne, w pewnym zakresie zazębiających się, ekonomiczne przesłanki występowania finansów publicznych. Biorą się one stąd, że :
- mechanizm rynkowy wykazuje istotne słabości w dziedzinie dostarczania dóbr i usług publicznych,
- występują efekty zewnętrzne.
W każdej gospodarce istnieją dobra i usługi, które nie mogą być dostarczane w ogóle przez rynek np. obrona narodowa. Istnieją też dobra, które mechanizm rynkowy nie jest w stanie dostarczyć w wystarczającej ilości zgodnie ze społecznym na nie popytem. Powoduje to powstawanie niebezpieczeństwa wykluczenia pewnej grupy społecznej z ich konsumpcji. Jako przykład można podać usługi medyczne, kredyty studenckie, ubezpieczenia społeczne, dobra związane z oświatą itp. Ponadto krótkoterminowa perspektywa rynku, powoduje niedoszacowanie potrzeb z perspektywy przyszłych pokoleń. Rynek promuje nadmiernie indywidualizm i wartości materialne, w przeciwieństwie do wartości publicznych i wspólnego dobra.
Druga zasadnicza przyczyna występowania publicznego systemu finansowego wiąże się z istnieniem efektów zewnętrznych. Powstają one wówczas, gdy określona osoba lub przedsiębiorstwo podejmuje działania, które wywierają wpływ na sytuację innych osób lub przedsiębiorstw, a nie są rekompensowane odpowiednią płatnością.
Efekty zewnętrzne mogą być dodatnie (korzystne) lub ujemne (szkodliwe). Ujemne efekty zewnętrzne występują np. w przypadku zanieczyszczenia środowiska, kiedy jakaś fabryka wypuszcza ścieki do rzeki bez oczyszczania, wyrządzając szkodę nie ponosi odpowiednich kosztów. Koszty te ponosi całe społeczeństwo i przyszłe pokolenia oraz sama przyroda, która traci zdolność odtwarzania. Oznacza to, że rynkowa alokacja zasobów jest wtedy nieefektywna. Działanie mechanizmu rynkowego w tym przypadku powinno być korygowane przez państwo.
Przykładem dodatnich efektów zewnętrznych jest działalność gospodarcza służąca edukacji, nauce i kulturze. Działalność ta pomaga zarówno kupującemu dane dobra, jak i pozostałym członkom społeczeństwa, w tym także przedsiębiorcom którzy zatrudniają pracowników. Stwarza ona możliwości zdobycia umiejętności zawodowych i przygotowuje ludzi do pełnienia obowiązków obywatelskich.
Współczesne państwa wykorzystują występowanie zjawiska efektów zewnętrznych dodatnich, w celu zapewnienia swoim gospodarkom warunków długotrwałego rozwoju między innymi przez wzmocnienie warunków konkurencji na rynku globalnym. Jak wiadomo na wzrost tej konkurencji wpływ ma rozwój usług społecznych dotyczących np. kapitału ludzkiego (badania i edukację) czy ochrony zdrowia.
W literaturze przedmiotu finansom publicznym przypisuje się wiele różnorakich funkcji jakie pełnią lub mogą spełniać w procesach rozwoju społeczno-gospodarczego. Funkcje finansów publicznych stanowią ich istotę, najważniejsze cele, zadania, które realizują w każdym ustroju społeczno-politycznym. Najczęściej dzieli się je na dwie kategorie: funkcje polityczne i funkcje ekonomiczne.
Funkcja polityczna przejawia się w różnorodnym oddziaływaniu na rzeczywistość społeczno - gospodarczą w kierunku uznanym za pożądany przez władze publiczne. Z funkcja polityczną - jak podkreśla E.Chojna-Duch[10]...
gosicka