Finanse publiczne

dr hab. Marek Zdebel – zaktualizowany wykład + zagadnienia opracowane na podstawie książek

Plan wykładu:

1.          Zagadnienia ogólne

2.          Finanse publiczne

3.          Prawo podatkowe

4.          Prawo bankowe

5.          Prawo dewizowe

6.          Ogólne reguły dotyczące gospodarki finansowej przedsiębiorstw

Dział I: Zagadnienia ogólne finansów publicznych

Próba zdefiniowania pojęcia „finanse publiczne”. Finanse to z łaciny średniowiecznej – działania związane z ruchem pieniądza.
 

Klasyfikacja finansów:
Najczęściej finanse publiczne przybierają postać gromadzenia i wydatkowania pieniędzy, tworzy się zasoby, które można klasyfikować według kryteriów przedmiotowych i podmiotowych:
a) kryterium przedmiotowe – istotą jest związek między ruchem pieniądza a wywołanym przez ten ruch skutkiem materialnym, zaliczamy tutaj:
- zasoby materialne (charakteryzują się ścisłą więzią między ruchem a skutkiem – np. kupno czegoś – płacąc otrzymujemy usługę)
- zasoby redystrybucyjne (powodują ruchy transferowe ale nie idzie za tym skutek materialny, mają charakter bezzwrotny, np. zasiłek, opłaty, podatki)
- zasoby kredytowe (tutaj także nie mamy substratów materialnych, ale takie zasoby mają charakter zwrotny, zaciągnięcie zobowiązania powoduje, że będzie je trzeba w określonym okresie spełnić)
b) kryterium podmiotowe – łączy się z podziałem systemu finansowego państwa na ogniwa systemu finansowego – pojęcie ogniw nie jest znane ustawie, na gruncie doktryny wykształciła się definicja ogniw systemu finansowego – zróżnicowanych rodzajowo jednostek uczestniczących w systemie finansów państwa. Istnieją grupy tych jednostek:
- grupa podmiotów reprezentujących administrację państwową (ogniwo systemu budżetowego)
- grupa ogniw prowadząca działalność gospodarczą (przedsiębiorcy)
- instytucje o charakterze ubezpieczeniowym
- instytucje bankowe
- podmioty zaliczane do szeroko pojmowanej ludności

Definicje finansów:
1) prof. Stefan Ballard – finanse to procesy i zjawiska pieniężne, do procesów i zjawisk zaliczamy zarówno zdarzenia faktyczne i prawne, istotnym jest to, że wiążą się one z pieniądzem.
2) prof. Wanda Wójtowicz – finanse to pieniężny mechanizm wymiany materialnej.

3) prof. Karol Ostrowski – pisał głównie o finansach państwa socjalistycznego, według niego finanse to pojęcie, które cechuje przejawy i treści działalności finansowej.

4) prof. Jerzy Harasymowicz – finanse to stosunki społeczne, które powstają w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem pieniędzy. Definicja ta eksponuje dwustronność procesów zachodzących, z jednej strony aktywa, z drugiej pasywa à przychody i rozchody (w budżecie państwa), lub przychody i wydatki.
5) prof. Jaśkiewicz – finanse to zjawisko ekonomiczno-społeczne, którego treścią jest gromadzenie pieniędzy i ich wydatkowanie, według tej definicji finanse i pieniądze nie są synonimami. Finanse to ruch, transfer pieniędzy.
6) prof. Borodo – finanse to kategoria ekonomiczna, obejmuje procesy społeczne, które powstają w wyniku gromadzenia i wydatkowania pieniędzy.

7) prof. Kosikowski i Ruśkowski – nowsza definicja – Finanse, to zasoby pieniężne, operacje na tych zasobach oparte i normy prawne dotyczące zasobów i operacji.

Działalność finansowa, definicje:
1) wg. Karola Ostrowskiego à jego rozważania dotyczyły wyłącznie państwa, bo nie było wtedy samorządu terytorialnego; działalność finansowa polega na czerpaniu środków pieniężnych i ich podziale celem zaspokajania określonych potrzeb.
2) Dembowska-Romanowska, Brzeziński à działalność finansowa to z jednej strony czerpanie środków pieniężnych, z drugiej ich wydatkowanie w celu zaspokojenia określonych potrzeb.
3) Komar i Łączkowski à przedmiotem działalności finansowej państwa (i jednostki samorządowej także) jest pobieranie środków pieniężnych i wydatkowanie ich na określone cele.
4) Wanda Wójtowicz à działalność finansowa to procesy o charakterze dwustronnym: gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych, w tych procesach występują nie tylko podmioty prawa publicznego, ale i prywatne (to nowość w tych definicjach). Dopiero w połowie lat 90tych definicją finanse objęto osoby prywatne.

Gospodarka finansowa, definicje:

1) prof. Brzeziński à gospodarka finansowa jest to całokształt czynności prawnych i organizacyjnych mających na celu zgromadzenie środków pieniężnych i ich wydatkowanie
2) Wanda Wójtowicz à gospodarka finansowa to pojęcie szersze niż samo gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych, obejmuje również podejmowanie czynności prawnych i organizacyjnych umożliwiających te dwa procesy. Profesor Wójtowicz proponuje jakby definicję działalności finansowej i gospodarki finansowej w jednym.

Finanse publiczne – to najczęściej stosowane pojęcie w literaturze i ustawodawstwie. Niektórzy autorzy twierdzą, że finanse publiczne to gałąź prawa publicznego, prof. Jaśkiewicz à finanse publiczne to gromadzenie i rozdzielanie zasobów pieniężnych dokonywane przez państwo lub inny związek publicznoprawny, prof. Brzeziński à finanse publiczne to procesy ekonomiczne wiążące się z podziałem dochodu narodowego przez podmioty prawa publicznego, Kosikowski i Ruśkowski à Finanse publiczne, to publiczne zasoby pieniężne, operacje na tych zasobach oparte i normy prawne dotyczące zasobów i operacji.

Na gruncie ustawy o finansach publicznych z 1998 roku po raz pierwszy wyciągnięto przed nawias całość tych zagadnień, w obecnej ustawie definicję finansów publicznych znajdujemy w art. 3. Według powołanej definicji: Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególności:
1)  gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;

2)  wydatkowanie środków publicznych;

3)  finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;

4)  finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5)  zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;

6)  zarządzanie środkami publicznymi;

7)  zarządzanie długiem publicznym;

8)  rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.
Ustawa z 1998 roku zawierała też szereg innych definicji dotyczących np. długu publicznego, środków publicznych. Obecna ustawa jest bardzo podobna w tym zakresie.
 

W doktrynie dokonuje się podziału finansów na:
- publiczne
- prywatne (finanse osób fizycznych)
Doktryna stara się nakreślić jasne różnice między tymi rodzajami finansów.
1) Gandemait à różnica dotyczy zapewnienia równowagi w ramach finansów: finanse prywatne opierają się na gospodarce rynkowej, natomiast realizacja określonych zadań utrudnia w zakresie finansów publicznych funkcjonowanie gospodarki rynkowej, ale istnieje szereg przejawów gospodarki rynkowej à np. wybór wykonawcy
2) w ramach finansów publicznych dysponujemy przymusem w pozyskiwaniu dochodów na realizację określonych zadań à np. egzekucja podatkowa
3) celem finansów publicznych jest zabezpieczenie interesu publicznego, celem finansów prywatnych jest zabezpieczenie interesów osób fizycznych
4) finanse publiczne – gestorem jest związek publicznoprawny, w przypadku finansów prywatnych nie zawsze gestorem jest ten podmiot komunalny.
Ogólnie doktryna nie wypracowała jednolitej definicji finansów prywatnych, definiuje się je raczej na podstawie różnic.

System finansowy:
Pojęcie systemu finansowego jest szersze niż finansów publicznych, obejmuje też działania podmiotów prywatnych. Nie ma definicji ustawowej. Każdy system wyróżniają dwa rodzaje elementów:
- element materialny (konstrukcja systemu)
- element niematerialny (zasady systemu)
Te dwa elementy powinny być komplementarne.

A) Wanda Wójtowicz:
System finansowy to całokształt funkcjonujących w Polsce, uporządkowanych instytucji finansowych, system finansów publicznych.

W skład systemu finansowego nie wchodzą jednostki nie wchodzące w skład sektora jednostek finansów publicznych. Wanda Wójtowicz wyróżnia IV formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych:
1) jednostki budżetowe
2) zakłady budżetowe
3) gospodarstwa pomocnicze
4) fundusze celowe
Wyeliminowano fundusze specjalne

B) Komar, Łączkowski
System finansów – organizacja finansów, w skład jej wchodzi zespół urządzeń i form umożliwiający gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych
C) Borodo: system finansów publicznych – złożona konstrukcja prawna, działająca w określonym celu – publicznej działalności państwa
D) Brzeziński: system finansów to zespół urządzeń i instytucji prawnych o charakterze publicznym. Postuluje się by system ten opierał się na rozwiązaniach celowych i logicznych. Celem konstruowania tego systemu jest zapewnienie gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych.
E) Jaśkiewicz: system finansów to ogół rozwiązań, instytucji, form powiązanych ze sobą, celem których jest gromadzenie i wydatkowanie zasobów pieniężnych.
 

Po roku 90 stopień udziału państwa w gospodarce uległ zmianie ilościowej i jakościowej. Więzi między podmiotami uległy zmianie, lecz ciągle są ze sobą powiązane i tworzą zorganizowaną całość.

System budżetowy à finanse ludności: świadczenia stypendialne, wypłata wynagrodzeń w sferze budżetowej
Finanse ludności à system budżetowy: przede wszystkim świadczenia podatkowe

System budżetowy à system finansów przedsiębiorstw: obecnie liczba przedsiębiorstw państwowych jest niewielka (ok. 1200). Pojawiły się nowe kategorie przedsiębiorstw. Mamy tutaj rozmaite świadczenia nieodpłatne, pomoc publiczna, np. dofinansowanie odsetek kredytów, zwolnienie z długu podatkowego itp.
System finansów przedsiębiorstw à system budżetowy: rozliczenia z tytułów podatkowych, dług celny, opłata, wpłata z zysku do budżetu (przedsiębiorstwa państwowe), opłata za korzystanie ze środków otrzymanych przy założeniu, świadczenie dywidendy od jednoosobowych spółek skarbu państwa.

System bankowo-kredytowy à system budżetowy: podatki i inne obciążenia.
System budżetowy à system bankowo-kredytowy: obsługa kasy budżetowej, zleceń, zaciąganie zobowiązań w postaci kredytów i pożyczek.

Do lat 90 funkcje ubezpieczeń skupiało państwo (PZU, Warta). W tej chwili do obrotu dopuszczono spółki akcyjne i towarzystwa ubezpieczeniowe. Ustawodawca potraktował ich jak przedsiębiorców.
System ubezpieczeniowy à system budżetowy: podatki, opłaty
System budżetowy à system ubezpieczeniowy: obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia osób fizycznych czy środków materialnych. Instytucja lokat budżetowych – w PRL istniała zasada, że instytucje ubezpieczeniowe osiągały większe dochody niż wydatki. Nadwyżki te lokowano w budżecie państwa, co nie miało wiele wspólnego z lokatą, gdyż nie wracały do przedsiębiorstw, były konsumowane. Zakłady ubezpieczeń powinny swoje nadwyżki lokować w bezpiecznych papierach wartościowych.

Finanse ludności ßà system ubezpieczeń – opłata, składki, z drugiej strony odszkodowanie
Finanse przedsiębiorstw ß à ludność – wynagrodzenia pracownicze, zapłata ceny za usługi

Ludność ßà system bankowo-kredytowy – opłata za korzystanie z udostępnianych środków, wynagrodzenia za obsługę i dokonywanie czynności cywilnoprawnych, kredyty z drugiej strony.

Przedsiębiorstwa ß à system ubezpieczeń: składka i odszkodowanie
Przedsiębiorstwa ß à system bankowy: z jednej strony świadczenia związane z obsługą rachunków przedsiębiorstw, z drugiej strony działalność kredytowa.

System bankowy ß à system ubezpieczeń – opłaty bankowe i opłaty z tytułu ubezpieczenia osób fizycznych (pracowników banków), odszkodowania z drugiej strony.

Funkcje finansów publicznych.
Funkcją finansów publicznych nazywamy sposób oddziaływania, bądź osiągania określonych efektów. W doktrynie wyróżnia się następujące funkcje:
1) funkcja fiskalna – fiskalizm kojarzy się z ciężarami nakładanymi na obywatela, które ciężko udźwignąć. W okresie PRLu podnoszono, że w warunkach gospodarki opartej na uspołecznionych środkach produkcji, nie ma ona racji bytu. Obecnie uważa się ją za funkcję podstawową, nie wymagającą nawet szerszego uzasadniania. Funkcja ta zmierza do pobrania i zgromadzenia środków pieniężnych, które pozwolą na zaspokojenie świadczeń publicznych. Fiskalizm obejmuje nie tylko podatki, ale także cła, akcyzy
2) funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza) – ujmowana jest jako celowe, świadome wykorzystywanie instytucji prawno-finansowych do powtórnego podziału tworzonego w państwie produktu krajowego brutto. Można mówić nawet o redystrybucji terytorialnej, przeznaczaniem środków budżetowych zgodnie z polityką państwa na określone terytoria. Realizuje się ją za pomocą – z jednej strony np. systemu podatkowego, z drugiej przez system dotacji, subwencji, zasiłków dla określonych podmiotów.
3) funkcja stymulacyjna (bodźcowa) – najczęściej utożsamiana z oddziaływaniem na poszczególne podmioty (ludność, przedsiębiorców, banki) za pomocą obietnic korzyści finansowych (np. ulg i zwolnień podatkowych) lub zagrożeń dolegliwościami finansowymi (np. pozbawienie premii w przedsiębiorstwie państwowym za niewykonanie planu produkcji). Ma ona element wspierający (np. zwiększenie produkcji, ochrona środowiska naturalnego) oraz zmiękczający (np. odsetki za nieterminową realizację zobowiązań publicznoprawnych)
4) funkcja ewidencyjno-kontrolna – niektórzy autorzy mówią o niej, jako o funkcji ubocznej (W. Wójtowicz). W warunkach gospodarki sterowanej centralnie funkcja ta miała wyraźnie kontrolny charakter, w warunkach demokratycznych i wolnego rynku – funkcja ta ma bardziej charakter informacyjno-ewidencyjny. Nie dotyczy bowiem sprawowania kontroli, ale polega na sygnalizowaniu pozytywnych lub negatywnych wyników procesów gospodarczych.

Prawo finansowe:
Można wyodrębnić trzy sposoby definiowania prawa finansowego:
1) sensu largo – gałąź prawa, która reguluje wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem systemu finansowego;
- ustrojowe
- materialnoprawne (np. rozwiązania prawnopodatkowe)
- formalnoprawne (np. przepisy prawa podatkowego – prawa i obowiązki stron stosunku prawnopodatkowego)
2) sensu stricto – prawo finansowe narodziło się z prawa skarbowości w okresie międzywojennym. Od 51 r. nie ma ministra skarbu i od tego czasu powstaje prawo finansowe. Dotyczy norm, które dotyczą budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz sposobu ich funkcjonowania.
3) prawo finansowe to odrębna gałąź prawa charakteryzująca się odrębnym przedmiotem regulacji, jakim jest stosunek prawno-finansowy.
Istniał też pogląd negujący pojęcie „prawa finansowego”, jako jednej gałęzi prawa. Autorzy tych poglądów wypowiadają się za odrębnym traktowaniem poszczególnych dziedzin prawa, uznawanych w warunkach gospodarki centralnie sterowanej za elementy składowe prawa finansowego (prawo budżetowe, podatkowe, celne, dewizowe i bankowe).
R. Sobczak uważał, że prawo finansowe to w połowie prawo cywilne i prawo administracyjne, gdyż jako podstawę przyjmował rodzaj normy prawnej.

Definicje:
1) prof. Ostrowski – normy prawa składające się na instytucje prawa przeznaczone wyłącznie do obsługi finansów państwa
2) prof. Harasymowicz – ogół norm regulujących działalność finansową, strukturę odpowiadającą rodzajowi stosunków finansowych
3) prof. Wójtowicz – gałąź prawa publicznego, która reguluje prowadzenie przez podmioty prawa publicznego działalności finansowej. Prawo ma charakter publiczny, gdyż oparte jest na władztwie finansowym podmiotów prawa publicznego.
4) Brzeziński – zespół norm prawnych regulujących funkcjonowanie finansów publicznych w danym państwie à w ten sposób pozwala odróżnić finanse publiczne od prywatnych
5) Szyrocki – pomiędzy pojęciami prawa finansowego i finansów publicznych jest więź przedmiotowa (wydatkowanie i gromadzenie środków) à prawo finansowe to zespół norm prawnych regulujących stosunki społeczne związane z gromadzeniem, wydatkowaniem i rozdzielaniem środków pieniężnych.

Źródła prawa finansowego:
- znaczenie szerokie à wszystkie normy, które w jakikolwiek sposób dotykają zagadnień związanych ze stosunkami prawno finansowymi.
- znaczenie wąskie à normy, które regulują przede wszystkim zagadnienia finansowe (np. ustawy podatkowe, ordynacja podatkowa – wątpliwości co do prawa bankowego)

Konstrukcja normy prawnej prawa finansowego:
Profesor Sobczak wyróżniał wśród norm prawa finansowego normy:
- odwołujące się do typowego sposobu regulacji stosunku administracyjnego (charakteryzujące się władztwem organów administracyjnych)
- mające charakter cywilistyczny
Podnosi się także iż, istnieją normy o charakterze karnym, np. ustawa karna skarbowa, regulacje związane ze stosowaniem rygorów prawa celnego, dewizowego i podatkowego. Przepisy te nie mają charakteru finansowego – charakter taki ma ich zakres regulacji opisywany dyspozycją. Przeważa jednak charakter karny, nie jest to szczególny typ norm prawa finansowego.
Norma administracyjna charakteryzuje się nierównością. Normy podatkowe oparte są właśnie na tym sposobie regulacji. Podmiot nie ma właściwie wpływu na kształtowanie decyzji podatkowej, może dążyć do jej rewizji, wzruszenia tylko poprzez określone procedury. Podmiot ma tylko teoretyczny wpływ poprzez przedstawienie organowi dokumentów, które może organ wziąć pod uwagę. Organ ma możność władczego wkraczania w sferę prawną adresata decyzji.
Normy o charakterze cywilnym zawarte są przede wszystkim w prawie bankowym, ubezpieczeniowym, regulują stosunki między przedsiębiorcami à tam wszędzie gdzie mamy stosunek równorzędności. Dowolność stosowania stosunku cywilnoprawnego ma jednak często ograniczony charakter à np. umowy adhezyjne. Ograniczenia wynikają z rodzaju produktu, zasad i mogą mieć też charakter natury obiektywnej.

Polityka finansowa i planowanie finansowe

Planowanie finansowe, definicja:
Ruśkowski, Kosikowski à zespół działań polegający na ustalaniu na przyszłość kształtowania wydatków, dochodów i nadawaniu im mocy wiążącej. Planowanie finansowe wyróżnia element dochodów i wydatków. Ta definicja powinna być uzupełniona, gdyż obecnie ustawa o finansach publicznych określa budżet jako wydatki i dochody, przychody i rozchody. W socjaliźmie plany miały charakter taki, że rozliczano z efektów, plany takie miały charakter rzeczowy i były realizowane w pewnym czasokresie à najczęściej 5 lat. W obecnej praktyce można spotkać się z programami finansowymi (o szerokim charakterze, nie-dyrektywne), projektami (pewne założenia bez mocy wiążącej) i prognozami (przewidywania).
Klasyfikacja:
* ze względu na czasokres obowiązywania:
- krótkoterminowy
- średnioterminowy (3-5 lat)
- długoterminowe (> 5 lat)
* ze względu na moc wiążącą:
- dyrektywne  (posiadające moc wiążącą)
- analityczne (brak mocy wiążącej)
* ze względu na zakres podmiotowy bądź przedmiotowy:
- jednostkowe (dotyczące określonych grup podmiotów)
- analityczne (dotyczące określonego przedmiotu, bądź terytorium)
Obecnie de lege lata wyróżniamy:
- budżet państwa
- budżet jednostki samorządu terytorialnego
- założenia polityki pieniężnej
- bilans obrotu finansowego z zagranicą

Polityka finansowa:
Obejmuje procesy związane ze świadomym działaniem określonych podmiotów zmierzających do osiągnięcia określonych celów za pomocą instrumentów finansowych. Polityka finansowa wchodzi często w skład polityki innego rodzaju. Celem polityki finansowej jest skłonienie adresatów do podjęcia lub ograniczenia, zaniechania pewnych działań. Instrumentami są np. dotacje lub podatki.

Administracja finansów publicznych.
Administracja – organizowanie zadań, które odbywają się na podstawie norm prawnych, które realizuje się za pomocą czynności prawnych oraz czynności faktycznych. [Zorganizowana i celowa działalność nastawiona na realizację zadań przy pomocy środków o charakterze czynności prawnych bądź faktycznych).

Administracja finansów publicznych:
W znaczeniu podmiotowym administracja to organy, jednostki organizacyjne i inne podmioty, które zajmują się finansami publicznymi, czasem tylko w jakimś małym odcinku. Jest to pojęcie zbiorcze à obejmuje ogół działań związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem pieniędzy. Jest fragmentem publicznej działalności gospodarczej. Podmioty realizujące administrację finansów publicznych muszą być wyposażone w określone kompetencje, które są zróżnicowane w zależności od charakteru działań organu – mianowicie czy jest to zadanie główne czy poboczne.
Zasadniczo administracja finansów publicznych realizuje dwa zadania:
- kierowanie działalnością finansową
- realizowanie działalności finansowej
W zależności od tego dokonujemy podziału organów i innych jednostek na:
- organy zarządzające
- organy wykonujące (tzw. aparat wykonawczy)
Gdy chodzi o zarządzanie to w ramach tego działania pojawia się programowanie, planowanie finansowe i wreszcie kontrola finansowa. Natomiast gdy chodzi o aparat wykonawczy to mamy tutaj głównie organy finansowe, związane z konkretyzacją uprawnień i obowiązków finansowych podmiotów biernych Organy finansowe są powołane przez państwo, w zdecydowanej większości przez resort finansów.
Wśród organów i jednostek o innym charakterze należy wymienić Minister Skarbu, bank centralny.

Historia administracji finansów publicznych:
Administracja finansów publicznych sięga aż do czasów starożytnych, do czasów wprowadzenia przez Oktawiana Augusta zawodowej administracji skarbowej, gromadzącej środki pieniężne. Wcześniej istniała instytucja tzw. publikanina – tj. dzierżawcy podatków państwowych. W związku z tym, iż skarb państwa potrzebował stałego dopływu gotówki, a konsulowie nie chcieli ponosić kosztów administrowania to dokonywano dzierżawy prowincji. Polegało to na tym, że dzierżawca płacił co roku określoną sumę dla władcy, a resztę uzyskaną z prowincji zatrzymywał dla siebie. Doprowadziło to wiele prowincji do upadku.

Administracja finansów publicznych pojawia się na nowo wraz z kreacją monarchii europejskich, charakteryzując taki system należy wskazać iż dwie sfery: zarządzanie i wykonywanie były rozdzielone. Zarządzanie należało do monarchy, wykonywanie do różnego rodzaju urzędników. Duże znaczenie przypisuje się rozdziałowi finansów prywatnych monarchy od finansów państwa.
W okresie feudalizmu, gdy pozycja panującego słabła, coraz większą rolę odgrywali panowie feudalni. Pewną równowagę przywróciło pojawienie się instytucji parlamentu, którego genezy należy poszukiwać także w czynniku walki z niekontrolowa...