FINANSE PUBLICZNE I PRAWO FINANSOWE
(wykład I)
dr Paweł Borszowski (p. 109C; środy i piątki 11.30-12.30)
LITERATURA:
1) „Finanse publiczne i prawo finansowe”, red. prof. Cezary Kosiński i prof. Eugeniusz Ruśkowski;
2) ustawa o finansach publicznych
3) „Prawo podatkowe”, Ryszard Mastalski, 2009r.
4) ustawa Prawo bankowe
5) ustawa o bankowym funduszu gwarancyjnym
FINANSE PUBLICZNE – pewne procesy dotyczące podmiotów zarówno ze sfery sektora finansów publicznych, jak i spoza sektora finansów publicznych, związane z:
1) gromadzeniem środków publicznych
2) zarządzaniem środkami publicznymi
3) rozdysponowaniem środków publicznych
Zakres finansów publicznych został zdefiniowany w sposób normatywny w ustawie o finansach publicznych poprzez wskazanie procesów, które dotyczą finansów publicznych. Natomiast zakres podmiotowy finansów publicznych ustawodawca odniósł do pojęcia sektora finansów publicznych.
Ponadto na normatywny zakres finansów publicznych wpływ ma ustawowe określenie środków publicznych, które niektórzy przedstawiciele doktryny określają jako przedmiotowy zakres finansów publicznych.
GROMADZENIE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH:
- jest związane z realizacją zadań państwowych, dlatego zasadniczym problemem przy określaniu procesów gromadzenia środków publicznych jest dopasowanie środków publicznych do potrzeb budżetowych (potrzeb budżetu państwa) i poszczególnych budżetów jednostek samorządu terytorialnego;
- system poboru podatków i opłat;
Podatki, które stanowią najważniejszy element systemu gromadzenia środków publicznych są także elementami funkcjonowania gospodarki, w związku z tym nie można systemu podatkowego traktować w sposób mechaniczny, jako wyłącznie środka do realizacji zadań państwowych. Państwo oddziałuje na gospodarkę poprzez podatki (akcyza, VAT).
- zabezpieczenie potrzeb budżetowych.
ZARZĄDZANIE ŚRODKAMI PUBLICZNYMI:
- odbywa się wg ściśle określonych normatywnie reguł bez udziału charakterystycznej dla prawa cywilnego zasady swobody umów;
- ważnym elementem jest system ewidencji i kontroli.
ROZDYSPONOWANIE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH:
- procesy związane z pokrywaniem potrzeb budżetowych i w ramach tych procesów szczególne znaczenie należy przypisać ewidencji i kontroli;
SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH:
- ustawodawca wprowadza to określenie, dzieląc podmioty, które zakwalifikował do tego sektora, na 3 podsektory, w zależności od zadań realizowanych przez dany podmiot:
1) podsektor rządowy – podmioty, które realizują zadania administracji rządowej (organy administracji rządowej, ministerstwa, kancelaria sejmu i senatu);
2) podsektor samorządowy – podmioty, które realizują zadania samorządu terytorialnego (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe);
3) podsektor ubezpieczeń społecznych – ZUS, KRUS.
ŚRODKI PUBLICZNE:
1) dochody publiczne;
2) przychody budżetu państwa i przychody budżetu samorządu terytorialnego pochodzące z operacji wykonywanych przez te jednostki;
3) środki z budżetu UE;
4) środki zagraniczne niepodlegające zwrotowi.
Finanse publiczne można także scharakteryzować poprzez odniesienie do finansów niepublicznych – różnice:
- przymusowość;
- kontrola i ewidencja (publiczne – ścisła; niepubliczne – dostosowana do danego podmiotu);
- system zarządzania (publiczne – opierają się o regulacje publicznoprawne, które nie pozostawiają podmiotom swobody w doborze środków zarządzających; niepubliczne – opierają się na marketingowym systemie zarządzania, który jest wymuszony poprzez realia rynkowe);
- podmioty realizujące (publiczne – skierowane do sektora finansów publicznych; niepubliczne – do jednostek niepublicznych spoza sektora finansów publicznych).
PRAWO FINANSOWE:
- stworzone przez ustawodawcę, by zapewnić legalne pobieranie środków publicznych;
- jest służebne do finansów publicznych (zapewnia ich realizację);
- uznawane za odrębną gałąź prawa, wywodzi się z prawa administracyjnego;
- charakteryzuje się swoistymi zasadami oraz przedmiotem (pozwala wydzielić prawo finansowe od prawa administracyjnego i prawa cywilnego) i metodą (wskazuje, jak zbudowane są akty w prawie finansowym) regulacji;
- przedmiotem regulacji są stosunki prawne zachodzące między Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego dotyczące przesuwania środków publicznych;
- metoda regulacji ma charakter metody administracyjnoprawnej (charakterystycznej dla prawa administracyjnego);
- charakteryzuje się ścisłym dopasowaniem regulacji.
Prawo finansowe można charakteryzować, jako odrębną gałąź prawa charakteryzującą się administracyjnoprawną metodą regulacji, która zapewnia od strony normatywnej pobieranie, gromadzenie i rozdysponowanie środków publicznych.
Elementy prawa finansowego:
1) regulacje dotyczące prawa budżetowego;
2) regulacje dotyczące prawa podatkowego;
3) regulacje dotyczące prawa bankowego;
4) regulacje dotyczące prawa celnego i dewizowego.
- ze względu na specyfikę regulacje są związane ze zrealizowaniem celów fiskalnych, jak i celów pozafiskalnych;
- musi zawierać regulacje prawne do celów pozafiskalnych (gospodarczych i społecznych;
*gospodarcze – konieczność tworzenia takich regulacji, które będą pobudzały przedsiębiorstwa do inwestowania;
*społeczne – konieczność poszanowania wartości konstytucyjnych;
- postuluje się, aby akty zapewniały kompromis między celami fiskalnymi i pozafiskalnymi, kompromis ten powinien być wpisany w te ustawy, a w praktyce podmioty realizujące powinny szukać tego kompromisu;
*wspólne opodatkowanie małżonków – art. 6 ustawy o opodatkowaniu osób fizycznych – legalne obniżenie ciężaru podatkowego;
*ulgi i zwolnienia dla przedsiębiorców – np. karty uzyskania przychodów.
(wykład II)
ZASADY OGÓLNE FINANSÓW PUBLICZNYCH
Konsekwencją uznawania prawa finansowego za odrębną gałąź prawa jest charakterystyka zasad ogólnych tego prawa.
ZASADY PRAWNE – mają charakter ogólny, nienormatywny; to pewne postulaty kierowane zarówno do podmiotów stosujących prawo, jak i do podmiotów będących adresatami norm prawnych; do takiego ukształtowania stosunków prawnych, aby realizowane były „najoptymalniejsze” warianty rozwiązań prawnych.
W przypadku zasad ogólnych finansów publicznych chodzi o takie postulaty, które mają na celu zarówno zorganizowanie systemu poboru świadczeń publicznych, jak i zorganizowanie systemu rozliczeń pomiędzy podmiotami zakwalifikowanymi do sektora finansów publicznych.
Zasady ogólne finansów publicznych, podobnie jak zasady charakteryzujące poszczególne gałęzie prawa, mogą mieć charakter normatywny i nienormatywny.
Zasady o charakterze normatywnym mają postać konkretnych regulacji prawnych, w związku z tym naruszenie takiej zasady wiąże się jednocześnie z naruszeniem danej normy prawnej, np. naruszenie zasad jawności finansów publicznych poprzez nieudostępnienie przebiegu sesji rady gminy.
Zasady o charakterze nienormatywny nie są bezpośrednio wyrażone w przepisach prawnych, natomiast są formułowane przez orzecznictwo i doktrynę prawa finansowego. W związku z tym zachowanie podmiotu niezgodne z tą zasadą nie powoduje naruszenia danej normy prawnej; dopiero wówczas, gdy zasada zostanie wyrażona w przepisie, powoduje bezpośrednie konsekwencje prawne.
Zasady ogólne finansów publicznych podlegają charakteryzacji wg kryteriów umownych.
Najbardziej charakterystyczne zasady ogólne prawa finansów:
1) zasada równowagi budżetowej – ma charakter zasady ogólnej ze względu na jej bezpośrednie odniesienie do budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, gdzie budżet jest podstawowym planem finansowym, służącym realizowaniu finansów publicznych;
- zakłada idealny postulat równości pomiędzy dochodami i wydatkami budżetowymi, który jest trudny do zrealizowania przede wszystkim z uwagi na charakter budżetu jako planu finansowego;
*plan finansowy – składa się z pewnych prognoz, założonych celów realizacji i wydatków, mających charakter limitu; te prognozy odnoszą się do dochodów, tj. szczególnie do dochodów podatkowych;
*dochody podatkowe – są bezpośrednio powiązane ze stanem gospodarki, dlatego najczęściej zrównoważenie budżetu państwa czy budżetów samorządowych dokonuje się przez prawną definicję deficytu;
*deficyt budżetowy – nie należy go oceniać wyłącznie negatywnie, gdyż należy go odnosić wprost do teorii cyklów koniunkturalnych; chodzi bowiem o ujęcie deficytu w pewnych bezpiecznych granicach, gdyż deficyt w tym zakresie jest uznawany jako stymulacja dla gospodarki.
2) zasada jawności i przejrzystości finansów publicznych – ma charakter zasady ogólnej, gdyż jest związana z zagadnieniem sprawowania kontroli publicznej finansów publicznych;
- wyraża postulat dostępu do informacji na każdym etapie „funkcjonowania budżetu”, tj. zarówno w ramach procedury jego uchwalania, jak i wykonywania oraz kontroli;
*ustawodawca w ustawie o finansach publicznych z 2009r. wprowadza regulacje o charakterze mechanizmów zapewniających realizację zasady jawności;
- odnosi się nie tylko do procedury realizowania budżetu, ale także dotyczy bezpośrednio wybranych podmiotów zarządzających środkami publicznymi bądź też uczestniczących w podejmowaniu rozstrzygnięć dotyczących środków publicznych;
- zasada przejrzystości warunkuje realizację zasady jawności, gdyż dotyczy nie tylko regulacji dotyczących procedury budżetowej, ale także samego kształtu normatywnego budżetu.
3) zasada szczegółowości budżetu – wyraża postulat normatywnego kształtu budżetu, który by zachowywał proporcje pomiędzy poszczególnymi elementami klasyfikacji budżetowej;
- wyraża ją instytucja klasyfikacji budżetowej, wskazująca na części budżetowe, działy, rozdziały i paragrafy.
4) zasada jedności budżetu:
*w ujęciu materialnym – zasada niefunduszowania – wyraża postulat takiego ukształtowania budżetu, aby budżet ten był pozbawiony instytucji funduszy celowych, które nie dają możliwości przesuwania środków finansowych zawartych w tych funduszach do całości budżetu;
- budżet jako plan finansowy pozostaje pod bezpośrednim wpływem zmian gospodarczych i społecznych, dlatego wymaga bardzo częstych zmian, polegających na przesuwaniu środków finansowych pomiędzy poszczególnymi podziałkami klasyfikacji budżetowych;
- środki publiczne zawarte w funduszach celowych uniemożliwiają takie operacje, a więc nie przyczyniają się do podniesienia płynności budżetu;
*w ujęciu formalnym – zakłada, aby budżet miał postać jednego aktu prawnego, jednego dokumentu, bez załączników (np. dotyczących funduszy celowych).
JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
charakteryzujemy jako takie podmioty, które są w pewien sposób powiązane z budżetem.
METODA FINANSOWANIA BRUTTO – podmiot powiązany z budżetem państwa lub budżetem jednostki samorządu terytorialnego tą metodą pokrywa całość swych wydatków z tego budżetu, a jednocześnie całość swoich dochodów odprowadza do tego budżetu.
METODA FINANSOWANIA NETTO – podmiot jest powiązany z budżetem macierzystym jedynie częścią swoich dochodów i wydatków; podmiot ten ma więc pewną samodzielność finansową (np. samorządowy zakład budżetowy).
Od dłuższego już czasu toczy się spór w doktrynie na temat metody finansowania podmiotów realizujących zadania publiczne. Jest to związane z hasłem prywatyzacji zadań publicznych. Zmiany legislacyjne (w ciągu ostatnich 10 lat) wskazują, że ustawodawca w pewnym zakresie realizuje postulat prywatyzacji zadań publicznych. Jednak to dążenie ma charakter stopniowy, gdyż w obecnym kształcie ustawy o finansach publicznych na pierwszym miejscu ustawodawca charakteryzuje jednostki budżetowe, które są przykładem gospodarki budżetowej brutto. Nie ma możliwości prowadzenia niektórych zadań publicznych poprzez podmioty samodzielne finansowo, natomiast jednostki budżetowe zapewniają ciągłość realizowania tych zadań. Przedstawiciele doktryny będący za dużym stopniem prywatyzacji zadań publicznych wskazują na duży stopień efektywności realizacji zadań publicznych poprzez podmioty samodzielne finansowo, wskazując na nowoczesny sposób zarządzania tymi podmiotami.
JEDNOSTKI BUDŻETOWE:
- np. urząd gminy, starostwo powiatowe, urząd skarbowy, sąd rejonowy, urząd marszałkowski;
- taki podmiot sektora finansów publicznych, który całość swoich wydatków pokrywa bezpośrednio z budżetu i całość swoich dochodów odprowadza na rachunek budżetu;
- będąc podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie, nie ma samodzielności finansowej, w związku z tym ustawodawca wskazuje wprost w ustawie o finansach publicznych, że jednostka budżetowa nie ma osobowości prawnej;
- konsekwencją nieposiadania osobowości prawnej jest brak przymiotu właściciela, w związku z tym majątek, który przekazywany jest jednostce budżetowej w celu realizacji przez nią zadań nie jest przedmiotem jej własności, w związku z tym po likwidacji jednostki budżetowej, organ, który dokonał tej likwidacji, musi podjąć decyzję o przeznaczeniu mienia tej jednostki;
- podstawą funkcjonowania jednostki budżetowej jest statut oraz plan finansowy;
- ustawodawca określa podmioty, które mają kompetencje do utworzenia jednostki budżetowej i wyłączne kompetencje do ich przekształcenia lub likwidacji:
*ministrowie,
*kierownicy urzędów centralnych,
*wojewodowie,
*organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.
Nowa ustawa – przyznanie kompetencji Prezesowi RM do utworzenia jednostki budżetowej, przy czym taka jednostka może wykonywać zadania wyłącznie z zakresu administracji rządowej. Ustawodawca zobowiązuje Prezesa RM do określenia zadań, które wykonuje jednostka budżetowa.
(wykład III)
I – jednostki organizacyjne (stan prawny do końca 2009r.)
ZAKŁAD BUDŻETOWY – podmiot sektora finansów publicznych, który odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych;
- może być tworzony przez organy państwowe, np. wojewoda, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego;
- finansowany metodą netto (otrzymuje pewne dotacje z budżetu, ma obowiązek przekazać nadwyżkę środków obrotowych).
GOSPODARSTWO POMOCNICZE – podmiot, który ma byt prawny niesamodzielny, utworzony przy jednostce budżetowej poprzez wyodrębnienie części podstawowej działalności, bądź też przez wyodrębnienie działalności ubocznej;
- celem jego funkcjonowania jest usprawnienie funkcjonowania jednostki budżetowej bądź też przekazanie temu podmiotowi do realizacji tych zadań, które dla jednostki budżetowej byłyby zbytnim obciążeniem, np. stołówki w szkołach, internaty;
- tworzył je kierownik jednostki budżetowej za zgodą, w przypadku państwowej jednostki budżetowej – ministra kompetentnego do utworzenia, a samorządowej jednostki budżetowej – organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego;
- przykład metody finansowania netto (funkcjonuje w obrocie na zasadzie sprzedaży własnych usług, ale może otrzymywać dotacje i jest zobowiązane do wpłacania połowy osiągniętego zysku).
FUNDUSZ CELOWY – może występować w dwóch formach organizacyjnych:
*jako wyodrębniona osoba prawna,
*jako wyłącznie wyodrębniony rachunek bankowy;
- cechą charakterystyczną jest ścisłe powiązanie wydatków z konkretnymi zadaniami;
- wyodrębniamy fundusze celowe państwowe, powiatowe, gminne i wojewódzkie.
II – stan prawny od początku 2010r.
1) likwidacja gospodarstwa pomocniczego;
2) zakład budżetowy zawężony do samorządowego zakładu budżetowego;
3) fundusz celowy może funkcjonować wyłącznie jako państwowy fundusz celowy;
4) wprowadzenie nowych podmiotów:
*agencja wykonawcza,
*instytucja gospodarki budżetowej
- mogą otrzymywać środki z budżetów w wolnej dotacji, ale muszą osiągać również przychody własne, czego wyraźnym przejawem jest konieczność wykazania w planie finansowym wyniku finansowego.
SAMORZĄDOWY ZAKŁAD BUDŻETOWY – ustawodawca wiąże instytucję zakładu budżetowego wyłącznie z wykonywaniem zadań własnych danej jednostki samorządu terytorialnego;
*zadanie własne – przekazane wyłącznie do realizacji dla danej jednostki, np. szkolnictwo podstawowe (gmina);
*zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej – wykonują poprzez konkretną ustawę albo poprzez zawarcie porozumień;
*zadanie powierzone – wykonywane wspólnie z inną jednostką samorządu terytorialnego;
- ustawodawca wskazał, że chodzi tylko o zadania własne i określił, które mogą być realizowane w ramach samorządowego zakładu budżetowego, katalogu tych zadań nie można rozszerzać;
- wykładnia zadań własnych wymienionych w ustawie o finansach publicznych, dokonywana w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, powinna mieć bezpośrednie zastosowanie do wykładni tych zadań własnych, które ustawodawca w ustawie o finansach publicznych wskazał, jako uprawniające do tworzenia samorządowych zakładów budżetowych;
- taki podmiot, który odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania, ponosząc koszty swojej działalności z przychodów własnych;
- przykład gospodarki budżetowej netto;
- otrzymuje przede wszystkim dotację przedmiotową, może również uzyskać dotacje celowe na realizację zadań inwestycyjnych; na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE; w wyjątkowych sytuacjach może otrzymywać dotacje podmiotowe;
- nowoutworzonemu zakładowi budżetowi może być przyznana dotacja na wyposażenie w pierwsze środki obrotowe;
- ustawodawca wskazuje limit dotacji: 50% kosztów działalności zakładu (nie dotyczy dotacji celowych);
- ma obowiązek przekazać do budżetu nadwyżkę środków obrotowych;
- podstawą działalności jest plan finansowy – różni się od planu finansowego jednostki budżetowej, gdyż w planie finansowym samorządowego zakładu budżetowego trzeba wskazać rozliczenia z budżetem, otrzymywane dotacje i nadwyżkę środków obrotowych, dlatego mysi on zawierać stan środków obrotowych;
- nie został wyposażony w osobowość prawną, dlatego majątek, który jest przekazywany, nie jest jego własnością, ale pozostaje w użytkowaniu tego zakładu;
- nie ma przymiotu właściciela, dlatego organ, który go likwiduje musi podjąć decyzję o przeznaczeniu mienia tego podmiotu;
- organ, który tworzy, przekształca i likwiduje ten podmiot, ma tę kompetencję wyłączną.
AGENCJA WYKONAWCZA – podmiot sektora finansów publicznych, który jest państwową osobą prawną; jest tworzony na podstawie odrębnej ustawy;
- ma status prawnofinansowy uregulowany w ustawie o finansach publicznych i częściowo w ustawie tworzącej daną agencję wykonawczą;
- gospodarka finansowa agencji wykonawczej jest prowadzona na podstawie ustawy o finansach publicznych z uwzględnieniem ustawy tworzącej tę agencję;
- działa w oparciu o plan finansowy, w którym muszą być wykazane przychody, dotacje z budżetu państwa i zestawienie kosztów;
- jest samodzielnym podmiotem praw i obowiązków;
- ustawodawca daje kompetencję do zaciągania zobowiązań, nawet wyjątkowo przekraczających rok budżetowy, ale tylko i wyłącznie w związku z realizacją konkretnego zadania i pod warunkiem, że środki na to zadanie znajdują się w planie finansowym;
- ustawodawca nakłada obowiązek wpłacania do budżetu państwa nadwyżkę środków finansowych, która jest wpłacana na rachunek państwowych jednostek budżetowych.
...
gosicka