reforma ubezpieczeń społecznych-ocena krytyczna.doc

Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl

UBEZPIECZENIA  SPOŁECZNE

„Reforma ubezpieczeń społecznych - ocena krytyczna”

Stan systemu przed 01.01.1999r.

W chwili obecnej dla znacznej części naszego społeczeństwa obowiązuje system ubezpieczeń społecznych o charakterze mieszanym, czyli repartycyjno - kapitałowym.

System emerytalny w Polsce do 1 stycznia 1999 roku był systemem repartycyjnym, który funkcjonował na zasadzie redystrybucji. Składki odprowadzane przez pracodawcę finansowały wypłatę świadczeń dla obecnych emerytów i rencistów.[1]

„Jednak potrącone kwoty tylko pozornie wpływały na wysokość przyszłej emerytury osoby, która płaciła składkę. Ponieważ średnia życia przeciętnego Polaka
w ostatnich latach wzrosła, zwiększyła się również w konsekwencji liczba osób, którym należały się świadczenia emerytalne. Kwota zebrana przez ZUS dzielona była na coraz więcej części, zatem wysokość emerytur malała”.[2]

Państwo chcąc ochronić emerytów przed spadkiem ich uposażenia podwyższało składki na ubezpieczenie społeczne. Do dziś należą one do najwyższych w Europie.

Jeszcze na początku 1981 roku wysokość składki na ZUS wynosiła 25% zarobków (przy przyroście naturalnym 342 tys. osób rocznie). W 1988 roku składka wynosiła już 38%, ale i to okazało się za mało, bowiem przyrost naturalny spadł do 157 tys.
W następnych latach składka ZUS wynosiła już 45% i także uważano, że jest niewystarczająca. Gdyby ówczesny system utrzymał się do roku 2020, składka sięgnęłaby 70% naszych zarobków, a każda zatrudniona osoba statystycznie utrzymywałaby 1,76 emeryta, gdzie na przykład w 1972 roku na jednego emeryta pracowało 5 osób, w 1981 roku 3,5 osoby, a w 1992 roku 2 osoby.[3]

Oczywiście nie można podwyższyć składek do takiej wysokości, ponieważ koszt utrzymania pracownika stałby się dla pracodawców absurdalnie wysoki. Państwo zmuszone zostało do dotowania emerytur z budżetu, do którego wpływają pieniądze przede wszystkim z podatków. Dla przeciętnego obywatela nie było nawet jasne, czy
w składkach ZUS czy też w formie innego, ukrytego podatku odprowadza pieniądze.

„Na tę absurdalną sytuację nakładały się jeszcze tzw. stare, nowsze i najnowsze „portfele” emerytur, a zasady ich naliczania również były niejasne. Na przykład osoba, która pracowała 40 lat i miała wysokie dochody (a zatem odprowadzała wysokie składki do ZUS) otrzymywała taką samą emeryturę jak ci, którzy przeszli na emeryturę później, choć pracowali znacznie krócej i zarabiali mniej. Stary system emerytalny był dodatkowo obciążony różnorakimi dodatkami i przywilejami: od deputatów, przez mundurowe, zbowidowskie czy branżowe”. [4]

Podstawowe wady starego systemu

Poprzedni system emerytalny zawierał szereg wad i zagrożeń zarówno dla społeczeństwa, jak i dla gospodarki. Niefortunnym posunięciem tegoż systemu, ukrywającym faktyczne bezrobocie było wprowadzenie wcześniejszych emerytur. Nawet osoby, które pracowały średnio o 5 lat krócej niż przewidywała „norma” miały
w określonych przypadkach prawo do świadczeń emerytalnych.

              „W systemie tym osoby uznane za całkowicie niezdolne do pracy mogły pobierać
z tego tytułu rentę i jednocześnie pracując zdobywać uprawnienia emerytalne, aby
w chwili ich osiągnięcia łączyć obydwa uprawnienia. Podobnie zezwalano osobom, które uzyskały wcześniejszą emeryturę z racji zwolnienia z pracy zatrzymać ją, w przypadku powrotu na to samo stanowisko, jednocześnie pracując podwyższać sobie uprawnienia do wyższej emerytury”.[5] W rezultacie wzrosła liczba emerytów i rencistów.

              „W wyniku powyższych zmian: spadku liczby ubezpieczonych, a więc i wpływów ze składek, wzrostu liczby świadczeniobiorców oraz poziomu świadczeń, nastąpiło gwałtowne pogłębienie deficytu wpływów ze składek”.[6] „Rosnące dotacje państwa spowodowały, że publiczne wydatki na emerytury i renty rosły kosztem innych wydatków socjalnych. Nastąpiło tym samym wyraźne przesunięcie struktury wydatków socjalnych na korzyść transferów, głownie dla emerytów i rencistów, a kosztem wydatków na inwestycje w kapitał ludzki”.[7] „Bezrobocie oznacza mniejsze dochody systemów emerytalnych i często większe wydatki, gdy wywołuje lub wzmaga nacisk na tworzenie lub korzystanie z możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę”.[8]

              Na niewydolność starego systemu ubezpieczeniowego wpływały także tak zwane emerytury mundurowe. „Młodym żołnierzom i policjantom stworzono furtki, pozwalające im przechodzić w stan spoczynku już po 15 latach służby. Jednocześnie przepisy dopuszczały podjęcie przez nich pracy dodatkowej bez żadnych ograniczeń i bez zawieszania wypłaty emerytury”.[9]

              Pracodawcy chętnie korzystali z możliwości zatrudnienia emerytów, ponieważ płacili wówczas mniejsze podatki. Wypłacając świadczenia mundurowym emerytom (mimo ich zatrudnienia) nie otrzymując stosowanych składek państwo traciło i to traciło dwukrotnie.

              „W tej sytuacji wręcz kuriozalne było utrzymywanie tak zwanych okresów nieskładkowych zatrudnienia. Dotyczyły one urlopów macierzyńskich i wychowawczych, okresów studiów, wliczonych do stażu pracy oraz zasadniczej służby wojskowej. Dodać należy, że według nowych przepisów tylko urlop macierzyński i służbę wojskową zaliczyć można do owych nieskładkowych okresów. Symulacje ministerstwa pracy wykazały, że rezygnacja z wszystkich przywilejów branżowych, dotyczących wieku przejścia na emeryturę, pozwoliłaby na obniżenie składki na ubezpieczenie aż o 1/3.”

              Wysokie składki, niejasne przepisy i brak zależności pomiędzy wpłacanymi do ZUS pieniędzmi, a wysokością przyszłej emerytury zachęcały do omijania przepisów. Pracodawcy podpisywali z pracownikami umowy o najniższe możliwe wynagrodzenie, choć w rzeczywistości było ono wyższe. Także właściciele małych firm i zakładów rzemieślniczych płacili niskie składki do ZUS traktując je jako kolejny wymóg państwa.

„Według przeprowadzonych w 1998 roku sondaży, dwóch na trzech Polaków oceniało obowiązujący system ubezpieczeń społecznych jako zły i obawiało się przejścia na emeryturę, a tylko, co 11 uważał, że ów system jest dobry. Zdecydowana większość społeczeństwa zakończenie pracy zawodowej wiązała z obniżeniem standardu życia. Czy istotnie uprawianie działki, tak popularne hobby wielu starszych ludzi, jest dla nich przyjemnością? Być może ta forma relaksu pozwala im po prostu przeżyć”.[10] „Główną przyczyną ogólnie niskiego poziomu świadczeń emerytalno – rentowych był brak mechanizmu waloryzacji”.[11]

              W niektórych krajach europejskich (np. Szwajcarii) emeryci wyjeżdżają na zagraniczne wycieczki, cieszą się życiem lub realizują swoje ambicje zawodowe we własnych małych firmach. Skąd biorą na to pieniądze? Otóż potrącanych od pracującego obywatela składek nie przekazywano jako świadczenia innym osobom, lecz inwestowano. Specjalnie utworzone firmy, tak zwane fundusze emerytalne, za otrzymane kwoty kupują i sprzedają na giełdach papiery wartościowe i manipulują pieniędzmi tak, aby otrzymać jak największe dochody. Natomiast nadwyżki, ulokowane w drogocennych kruszcach lub walutach, kapitalizują się, dzięki czemu konta „inwestorów”, czyli przyszłych emerytów, rosną. Po zakończeniu pracy zawodowej zaoszczędzoną kwotę można podjąć w całości lub też zdecydować się na stałą emeryturę.[12]

              Polskie realia są jednak zupełnie inne i nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie zmian w systemie ubezpieczeń społecznych było konieczne. Z każdym rokiem wydatki
z budżetu państwa na dopłaty do systemu emerytalnego musiałyby być większe. Specjaliści uważają, że do roku 2010 przyrost naturalny utrzyma się na dotychczasowym poziomie, a liczba osób odchodzących na emeryturę nie powinna gwałtownie wzrastać. Ale po roku 2010 należy spodziewać się większych przemian demograficznych.

              Zgodnie z przeprowadzonymi przez rząd analizami, w przypadku niepodjęcia reformy ówczesnego systemu emerytalnego, około 2020 roku system ten mógłby się załamać z uwagi na szereg swoich wad i zagrożeń.

Najważniejsze z nich to:

§      podatność na czynniki demograficzne – starzenie się społeczeństwa (rośnie liczba emerytów, a maleje liczba pracujących i płacących składki),

§      wzrost bezrobocia (bezrobotni nie płacą składek),

§      podatność na manipulacje polityczne (niektóre grupy zawodowe mogą

wpływać na polityków w celu uzyskania korzystniejszych świadczeń emerytalnych np. przywileje branżowe dla „służb” mundurowych, górników),

§      brak korelacji między sumą zapłaconych składek a wysokością świadczenia,

§      limitowanie wysokości emerytury przy braku limitu dla wpłacanych składek.[13]

„Wzrastająca wysokość składki na ubezpieczenie społeczne, znaczny przyrost liczby świadczeniobiorców spowodowany wcześniejszym przechodzeniem na emeryturę oraz pogarszające się proporcje liczby emerytów i rencistów w stosunku do osób aktywnych zawodowo spowodowały konieczność zreformowania systemu stojącego
w obliczu bankructwa”.[14]

Zatem celem reformy było nie tylko zagwarantowanie w przyszłości wypłaty stosownych emerytur wszystkim ubezpieczonym, ale także zapewnienie bezpieczeństwa składek inwestowanych na rynku kapitałowym, który podlega wpływowi wielu czynników ekonomicznych. Połączenie funduszy kapitałowych i umowy pokoleniowej maksymalizuje bezpieczeństwo uczestników systemu, gdyż system mieszany jest stosunkowo odporny zarówno na ewentualne załamania rynku kapitałowego, jak i na niebezpieczeństwo wynikające z niekorzystnych trendów demograficznych, takich jak starzenie się społeczeństwa i niski przyrost naturalny.

Zarys nowego systemu

Wejście w życie z dniem 1 stycznia 1999 roku przepisów dwóch fundamentalnych ustaw, reformujących system ubezpieczeń społecznych tj.:

-          ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych[15] (tzw. ustawa – matka) oraz

-          ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych[16],

stworzyło nową sytuację zarówno dla pracodawców, jak i ogółu ubezpieczonych.
Ci pierwsi (zwani płatnikami składek) zostali obciążeni dodatkowymi obowiązkami
w zakresie naliczania i odprowadzania składek, natomiast znaczna część osób ubezpieczonych została zmuszona do podjęcia decyzji, która zaważy na ich dalszym życiu po zakończeniu kariery zawodowej.[17]

              Nowy system emerytalny przyjmuje generalną zasadę, która uzależnia wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego od wysokości opłaconej składki i efektywności inwestowania środków zgromadzonych w nowo utworzonych kapitałowych formach zabezpieczenia społecznego. Stanowi on połączenie umowy pokoleniowej i ubezpieczenia kapitałowego. Istota nowego systemu polega na tym, że państwo przestało ponosić całkowitą odpowiedzialność za przyszłe świadczenie emerytalne i przeniosło ją (przynajmniej częściowo) na pracodawców i pracowników poprzez stworzenie systemu złożonego z trzech segmentów, tak zwanych filarów, z których każdy zbudowany jest
w oparciu o odmienną koncepcję zabezpieczenia przyszłości. W efekcie przyszli emeryci będą mogli otrzymywać świadczenie z trzech źródeł:[18]

-          filar  I  (zreformowany  ZUS – system  repartycyjny)

-          filar  II  (prywatne  fundusze  emerytalne – system  kapitałowy)

-          filar  III  (dodatkowe  oszczędności – system  kapitałowy)[19]

Tabela 2. Trzy filary nowego systemu

Źródło: J. Altrych, N. Czerski „Nowe emerytury w II i III filarze bez tajemnic”, SeZaM s.c., Warszawa 1999 r.

I filar stanowi zmodyfikowany system repartycyjny realizowany przez ZUS
i opierający się na umowie pokoleniowej. Świadczenie emerytalne jest wypłacane tak jak kiedyś, przez ZUS z bieżących składek wszystkich pracujących. Wpływające składki są zapisywane na indywidualnych kontach ubezpieczeniowych i waloryzowane w stosunku do inflacji i wzrostu funduszu płac. Gromadzone w ten sposób środki nazwane zostały Międzypokoleniowym Kapitałem Uprawnień Emerytalnych (MKUE). Emerytura z I filaru będzie miała odpowiedzialność za zobowiązanie z tytułu świadczeń emerytalnych. Jednym z najważniejszych zadań ZUS jest obecnie bez wątpienia zarządzanie środkami zgromadzonymi przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS). FUS jest państwowym funduszem celowym, powołanym do realizacji zadań z zakresu ubezpieczenia społecznego, działającym w systemie repartycyjnym.[20]

II filar systemu stanowią prywatne powszechne towarzystwa emerytalne (PTE), które tworzą i zarządzają otwartymi funduszami emerytalnymi (OFE). Jest to filar kapitałowy, co oznacza, że wypłaty pochodzą w zasadzie wyłącznie z zainwestowanych składek osób ubezpieczonych.[21] Za pośrednictwem ZUS 7,3% podstawy wymiaru składki jest odprowadzane do wybranego przez ubezpieczonego OFE. Zgromadzony kapitał ze składek połączony z zyskami płynącymi z inwestycji pozwoli w przyszłości, po osiągnięciu wieku emerytalnego i podjęciu decyzji o przejściu na emeryturę, na wykupienie emerytury w specjalnie w tym celu utworzonych zakładach emerytalnych.[22]

              Składka na I i II filar emerytalny ma charakter obowiązkowy. Nie jest ona jednak odprowadzana od całości dochodów, lecz tylko od dochodów nieprzekraczających trzydziestu średnich pensji w gospodarce narodowej (prognozowanej na dany rok
w ustawie budżetowej).[23]

Dla zapewnienia długotrwałej samowystarczalności funduszu emerytalnego
w I filarze został powołany do życia Fundusz Rezerwy Demograficznej. Środki tego funduszu mogą być wykorzystane wyłącznie na uzupełnienie niedoboru funduszu emerytalnego, wynikającego z przyczyn demograficznych. Uruchomienie środków funduszu może nastąpić nie wcześniej niż w 2009 roku. Zasilanie FRD stanowią m.in. część składki na ubezpieczenie emerytalne wynoszące 1% podstawy wymiaru składki; nadwyżki finansowe pozostające w funduszu emerytalnym FUS w dniu 31 grudnia każdego roku.

Jeżeli dla danego ubezpieczonego kwota odprowadzanych składek na ubezpieczenie społeczne będzie zbliżała się do równowartości trzydziestokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia wtedy ZUS zawiadomi takiego płatnika składki o tym, że wkrótce suma składek osiągnie dany poziom i dalsze składki nie będą wymagane.

W przypadku, gdy nastąpiła nadpłata składki na ubezpieczenie społeczne zostanie ona zwrócona przez ZUS. Część składki, która w wyniku nadpłaty trafiła do OFE nie zostanie zwrócona, a będzie zaliczona na poczet składki styczniowej w następnym roku.

Składka na ubezpieczenie społeczne została podzielona na:

1.        Składkę na ubezpieczenie emerytalne przekazaną do I filaru, a o ile takiego wyboru dokonał ubezpieczony również do II filaru, w łącznej wysokości 19,52% ubruttowionej podstawy składki. Składka na ubezpieczenie emerytalne została podzielona pomiędzy:

a) I filar repartycyjny (FUS). W przypadku osób, które będą mogły oraz zdecydują się przystąpić do OFE II filaru, do I filaru wpływa 11,22% podstawy wymiaru składki.

b) II filar. Do wybranego Funduszu Emerytalnego, poprzez ZUS wpływa 7,3% podstawy wymiaru składki.

c) Do Funduszu Rezerwy Demograficznej skierowany zostanie 1% postawy wymiaru składki. Składki na ten fundusz opłacane będą do końca 2009 roku. Środki funduszu przeznaczone będą na stabilizację polskiego systemu ubezpieczeń
w okresie przechodzenia na emeryturę pokoleń tak zwanego wyżu demograficznego.

2.        Składkę na ubezpieczenie rentowe (I filar) w wysokości 13% ubruttowionej podstawy wymiaru.

3.        Składkę na ubezpieczenie chorobowe i macierzyńskie (I filar) w wysokości 2,45% ubruttowionej podstawy wymiaru.

4.        Składkę na ubezpieczenie wypadkowe (I filar) w wysokości 1,62 % ubruttowionej podstawy wymiaru.

III filar w praktyce już istnieje od przeszło 10 lat. Realizują go Towarzystwa Ubezpieczeniowe oferując indywidualne i grupowe ubezpieczenia na życie z funduszem inwestycyjnym. W ramach tego filaru mamy do wyboru możliwości ulokowania pieniędzy, m.in.:

-                 lokaty w komercyjnym towarzystwie ubezpieczeniowym, fundusz inwestycyjny połączony z ubezpieczeniem na życie,

-                lokaty na długoletnim rachunku bankowym,

-                wykupienie obligacji Skarbu Państwa lub akcji na giełdzie,

-                przystąpienie do otwartych funduszów inwestycyjnych (powierniczych),

-                wykupienie grupowego ubezpieczenia na życie w firmie,

-                udział w Pracowniczych Programach Emerytalnych.[24]

W przyszłości pracownik, który wykupił ubezpieczenie indywidualne lub był objęty programem emerytalnym, uzyska na starość świadczenia z trzech źródeł.[25]

Decyzja o dokonywaniu dodatkowych wpłat na III filar zależy wyłącznie od pracownika. Przy czym składkę tę pracownik opłaca ze swojego wynagrodzenia po opodatkowaniu.[26]

Szczególną formą oszczędzania na przyszłą emeryturę w ramach III filaru jest uczestnictwo w pracowniczym programie emerytalnym (PPE), który może być zaoferowany pracownikom przez pracodawców.

Przyszłe świadczenie otrzymywane w ramach PPE będzie pochodzić ze zgromadzonych środków finansowych w formie składek, które pracodawca nalicza,
a w przypadku dobrowolnie wnoszonej kwoty (składki dodatkowej), także pobiera
z wynagrodzenia pracownika. Składki są odprowadzane na rachunek w zakładzie ubezpieczeń albo towarzystwie ubezpieczeń wzajemnych, funduszu inwestycyjnym lub powierniczym funduszu emerytalnym, które zajmują się gromadzeniem i zarządzaniem tymi środkami.

Uczestnictwo w PPE jest szansą dla wszystkich osób, którym emerytura uzyskana z dwóch filarów nie zapewni zadowalających dochodów w przyszłości. Tym samym może to okazać się korzystne także dla osób, które w momencie rozpoczęcia reformy
(1 stycznia 1999 r.) ukończyły 50 lat i nie miały możliwości przystąpienia do OFE.

Nowy system emerytalny daje pracodawcom i pracownikom możliwość dokonania wyboru formy zabezpieczenia emerytalnego, którego skutki pojawią się dopiero
w dalekiej przyszłości. Dlatego właściwa decyzja, co do wyboru formy, poprzedzona informacją i rzetelną wiedzą o nowym systemie emerytalnym, a także, w przypadku pracodawców, wyborem sprawdzonej strategii inwestycyjnej, może przynieść
w przyszłości korzyści finansowe.[27]

Miejmy nadzieję, że nowy system, dzięki swym nowatorskim rozwiązaniom, dzięki pozostawieniu w I filarze części repartycyjnej – odpornej na inflację, dodaniu części kapitałowych w II i III filarze, które w warunkach dobrze funkcjonującej gospodarki dają szansę na wysokie zyski oraz możliwość ubezpieczenia na życie w III filarze – pozwoli
w pełni wykorzystać mechanizmy, które daje Reforma, a kolejnym emerytom pozwoli optymistycznie spojrzeć w przyszłość.[28]

Ocena krytyczna reformy ubezpieczeń społecznych w Polsce

              W pracy tej zostało wymienionych wiele wad systemu ubezpieczeń społecznych, jaki obowiązywał przed 01.01.1999r. – jeżeli jednak ktokolwiek myśli, że nowy system emerytalny nie jest obarczony żadnymi błędami, to niestety się myli.

              Wiedza społeczeństwa na temat reformy, zarówno w trakcie jej wprowadzania, jak i obecnie nie może być zadowalająca. Co prawda społeczeństwo wie, że istnieją fundusze Emerytalne i trzeba do któregoś przystąpić, a wtedy na starsze lata emerytura pozwoli na ‘dostatnie życie’. Niestety prawdą jednak nie jest to, że II filar zapewni nam dostatek, gdyż w rzeczywistości emerytura z I i II filaru połączone razem dadzą nam przeciętną emeryturę. Tylko uczestnictwo w III filarze zapewnić może nam wyższy poziom dochodów na starość.

              Zdecydowana większość społeczeństwa stwierdza, iż podstawą oceny poszczególnych funduszy mogą być wyłącznie wyniki uzyskane przez nie w dłuższej perspektywie czasowej, a nie dotychczasowe osiągnięcia – jednocześnie nie jest dla nich istotne gdzie – czy w Polsce, czy za granicą – inwestowane będą ich składki. Ubezpieczeni jasno stwierdzają, że „w ocenie funduszy emerytalnych bardziej istotne jest ich doświadczenie na rynku finansowym i ubezpieczeniowym niż bieżące wyniki”.

              W 1999 roku dziesięć milionów Polaków przystąpiło do drugiego filaru systemu emerytalnego. Mogli wybierać spośród 21 otwartych funduszy emerytalnych. Czy można już teraz ocenić, które fundusze zarządzają pieniędzmi dobrze, a które źle? Uczestnicy
II filara, po 2 latach od wprowadzenia reformy, często zadawali sobie pytanie, ile do ówczesnego czasu zarobiły dla nich fundusze emerytalne. I ku zdumieniu wiel...