Planowanie przestrzenne a polityka.pdf

Andreas Billert

Planowanie przestrzenne a polityka.

„TrzeciĢ drogĢ” do „trzeciego Ļwiata”?

Billert, A. (2007): Planowanie przestrzenne a polityka –„trzeci Ģ drog Ģ ” do „trzeciego

Ļ wiata”? , (w): Urbanistyka w działaniu. Teoria i praktyka. Materiały II Kongresu

Urbanistyki Polskiej pod red. T. Ossowicza i T. Zipsera (biblioteka urbanisty – 9)

wyd.”urbanista” , Warszawa 2006

1. Prawo planistyczne w Polsce

NajwaŇniejszĢ zapewne pracĢ na temat problemów planowania przestrzennego w

Polsce jest ostatnia ksiĢŇka Andrzeja Jħdraszko. 1 Główna teza autora, to uznanie

procesu budowania prawodawstwa planowania przestrzennego w Polsce po 1990

roku, za proces jego faktycznej likwidacji na rzecz „policyjnego prawa

urbanistycznego” – systemu prawno – planistycznego skierowanego na umoŇliwienie

realizowania pojedynczych inwestycji. Wyrazem likwidacji planowania

przestrzennego jest m.in. brak planów nadrzħdnych, umoŇliwiajĢcych regulacjħ ładu

przestrzennego w ogólnym rozumieniu tego słowa („sensu largo”) oraz

zapewniajĢcych uporzĢdkowany i zintegrowany rozwój przestrzenny i społeczno -

gospodarczy. Ład przestrzenny realizowany jest wiħc wyłĢcznie w wħŇszym sensie

tego słowa („sensu stricto” ), w ramach wyizolowanych planów miejscowych. „Studium

uwarunkowa ı i kierunków rozwoju gminy” – jako planowanie nadrzħdne - nie

umoŇliwia zabezpieczenie ani uporzĢdkowanego rozwoju przestrzennego, ani ładu

przestrzennego „sensu largo” . JuŇ sama nazwa – „Studium ” – wskazuje na niskĢ

zdolnoĻę regulacyjnĢ i mało wiĢŇĢcy charakter tego dokumentu.

W krajach „starej Unii”, istnieje szeroko rozbudowane – ustawowe i – dodajmy -

pozaustawowe planowanie przestrzenne, którego celem jest zabezpieczenie

1 J ħ draszko Andrzej 2005 : Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce – drogi i bezdro Ň a planowania ustawowego

Warszawa, ksi ĢŇ ka dost ħ pna tylko w nielicznych bibliotekach i w internecie pod adresem:

http://upacollective.proboards25.com/index.cgi?action=display&board=3&thread=1159830052 ,

tam równie Ň obszerna analiza projektu nowej ustawy tego Ň autora.

uporzĢdkowanego rozwoju przestrzennego, jak i ładu przestrzennego „sensu largo ”.

Podstawowym planem nadrzħdnym gmin jest tam – znany niegdyĻ w Polsce - plan

ogólny (plan sposobu uŇytkowania gruntów), a zapewnieniu ładu przestrzennego

„sensu stricto” , dla realizowania nowej zabudowy, słuŇĢ plany szczegółowe (plany

zabudowy). Polski plan miejscowy nie odpowiada w pełni planom szczegółowym,

gdyŇ usiłowano w jego ramy wcisnĢę równieŇ elementy dawnego planu ogólnego.

„Omnibusowy” charakter planu miejscowego nadaje mu wiħc charakter wyjĢtkowy w

Europie 2 . OsobliwoĻciĢ polskiego planowania ustawowego jest teŇ moŇnoĻę

budowania na terenach niezurbanizowanych w oparciu o inne procedury, omijajĢce

koniecznoĻę wywoływania planu miejscowego. Wiele nieporozumieı – zwłaszcza w

kontaktach polskich z planistami innych krajów europejskich – wywołujĢ z kolei

polskie pojħcia planistyczne, a szczególnie wspomniane juŇ „Studium”, którego

sensu planiĻci z innych krajów kompletnie nie rozumiejĢ. 3

Brak skutecznego ustawowego planowania przestrzennego, wywołał w Polsce

zjawisko „chaosu przestrzennego” 4 , nad którym ubolewa siħ od lat. Brak teŇ w

ustawie z 2003 roku, okreĻlenia klarownych i nowoczesnych celów planowania

przestrzennego. Mowa jest tam o „ładzie przestrzennym” (czy „sensu largo” , czy

„sensu stricto” , tego ustawa nie precyzuje) oraz o „zrównowa Ň onym rozwoju” , co

jednak nie zostaje w ustawie w Ňaden sposób wyeksplikowane. Z kolei np. w ustawie

niemieckiej, cele planowania sĢ sformułowane niezwykle precyzyjnie i obszernie.

StanowiĢ równoczeĻnie „credo” europejskich paradygmatów planowania

przestrzennego 5 . MówiĢ w tym sensie o takich celach planowaniu przestrzennym jak

2 St Ģ d w Polsce, kuriosalne idee wywoływania planów miejscowych na du Ň e obszary a nawet na całe miasta.

3 Polskiemu terminowi „przestrze ı ”, odpowiadaj Ģ w j ħ zyku niemieckim dwa terminy: Raum – odnosz Ģ cy si ħ do

przestrzeni ponadgminnej – np. regionalnej - zwi Ģ zane jest z t Ģ przestrzeni Ģ planowanie regionalne

(Raumplanung) , oraz Stadtraum – odnosz Ģ cy si ħ do przestrzeni miejskiej i zwi Ģ zanego z ni Ģ planowania

miejskiego ( Stadtplanung ). Powoduje to permanentne nieporozumienia w tłumaczeniach na konferencjach

polsko – niemieckich. Niemieccy plani Ļ ci przestrzenni (Raumplaner) , dziwi Ģ si ħ spotykaj Ģ c tam polskich

kolegów – urbanistów, a nawet architektów, przekonanych, Ň e zarówno urbanisci, jak i architekci s Ģ uprawnieni

do zajmowania si ħ planowaniem regionalnym, jak i miejskim i traktuj Ģ si ħ jako „plani Ļ ci przestrzenni” . Na te

nieporozumienia wskazuje równie Ň A. J ħ draszko w cytowanej wy Ň ej ksi ĢŇ ce.

4 W polskim internecie ( www.google.pl ) znale Ņę mo Ň na wiele stron pod hasłem „chaos przestrzenny” . Z kolei

na niemieckich stronych internetowych poj ħ cie to funkcjonuje wył Ģ cznie w kontek Ļ cie haseł opisuj Ģ cych

trudno Ļ ci poruszania si ħ w budynkach, których układ jest niejasny.

5 Ostatnie zmiany w niemieckiej ustawie (Baugesetzbuch – BauGB), okre Ļ la si ħ w komentarzach do niej

expressis verbis , jako wol ħ jej „europeizacji” , czyli konsekwentnego dostosowania jej do standardów

uporzĢdkowany rozwój przestrzenny i społeczno – ekonomiczny, oparty o zasady

zrównowaŇonego i trwałego rozwoju, ekologii i społecznie sprawiedliwej gospodarki

gruntami , uwzglħdniajĢcej interesy publiczne nie tylko obecnie ŇyjĢcych, ale równieŇ

przyszłych pokoleı, aby zasady te nastħpnie szeroko precyzowaę 6 . Likwidacja

planowania przestrzennego – jak pisze w cytowanej ksiĢŇce A. Jħdraszko – wyraŇa

siħ nie tylko brakiem skutecznych instrumentów tego planowania i niejasnoĻciĢ jego

celów, ale równieŇ oddzieleniem planowania przestrzennego od planowania

społeczno – gospodarczego. Nie jest teŇ planowanie i zagospodarowanie

przestrzenne priorytetem polityki paıstwa, nad czym siħ czħsto ubolewa 7 , ani nie

istnieje w polskiej konstytucji – w odróŇnieniu od konstyttucji innych paıstw

europejskich - zapis, Ňe planowanie przestrzenne stanowi istotny zakres działania

sektora publicznego. A. Jħdraszko wskazuje równieŇ na niejasnĢ relacjħ w polskim

prawodawstwie planistycznym miħdzy prawem własnoĻci gruntu a prawem do jego

zagospodarowania, co moŇe staę siħ podstawĢ do wymuszania prawa zabudowy

przez właĻcicieli gruntów. RównieŇ specjaliĻci w zakresie prawa i samorzĢdowego

wskazujĢ na deficyty polskiego planowania i ich osobliwe interpretacje na korzyĻę

właĻcicieli gruntów i inwestorów. 8 Dodajmy do tego jeszcze nikły stopieı

zabezpieczenia w polskiej ustawie uspołecznienia procesów planistycznych,

realizowanych w krajach unijnych na podstawie odpowiednich zapisów ustawowych i

to juŇ w trakcie przygotowywania rozwiĢzaı ustawowych w procesach planowania

pozaustawowego, co pozwala nie tylko na znacznĢ redukcjħ protestów społecznych,

ale stanowi równoczeĻnie istotny element modelu polityki konsultatywnej,

realizowanej w szerokim polu porozumieı społecznych i stanowiĢcej w krajach Unii

podstawħ polityki wogóle.

europejskich, równocze Ļ nie wł Ģ czono do niej regulacje dotycz Ģ ce podstaw prawnych dla realizacji europejskich

i narodowych programów wspierania rozwoju (programy Stadtumbau i URBAN ).

6 BauGB § 1

7 Bariery i problemy Gospodarki Przestrzennej w Polsce (strefa planowania i zagospodarowania przestrzennego)

Raport Krajowego Sekretariatu „Habitat“ 2003

www.mb.gov.pl/archit/bariery_i_problemy_gospodarki_przestrzennej_w_polsce.pdf , równie Ň : 3-2002 Raport

Miasto za Miastem (red.) Krzysztof Kamieniecki, Instytut na Rzecz Ekorozwoju Warszawa -

www.ine-isd.org.pl .

8 Regulski J. 2004 : O planowaniu przestrzennym - http://www.frdl.org.pl/main/komentarze.htm

2. Beneficjenci polityki przestrzennej

A. Jħdraszko wskazuje w swej ksiĢŇce na wybitnie korporacyjny charakter polskiej

ustawy z 2003 roku, słuŇĢcej realizacji interesów architektów. Faktyczna likwidacja

planowania przestrzennego, jego redukcja do sporzĢdzania planów miejscowych i

„projektów urbanistycznych” dla pojedynczych inwestycji, pozwoliły architektom

wyeliminowaę planistów przestrzennych z „gry o miasto” , zacierajĢc róŇnice miħdzy

urbanistykĢ i architekturĢ na rzecz swego rodzaju „architektury przestrzennej” , czy

teŇ „urbanistyki architektoniczej” . Trzeba jednak dodaę, Ňe polskie prawo

planistyczne z 2003 roku, słuŇy równieŇ jeszcze innym interesom. Beneficjentem

tego prawa stał siħ po 1989 roku nowy rynek gospodarki gruntami. Przemiany

ustrojowe przyniosły olbrzymie moŇliwoĻci w zakresie kapitalizacji gruntów.

Nastħpowaę ona mogła od tej chwili drogĢ sprzedaŇy gruntów prywatnych i

publicznych, jak i przede wszystkim realizowaniu na nich masowej produkcji nowych

nieruchomoĻci handlowych i mieszkaniowych, gwarantujĢcych szybki zwrot kapitałów

oraz wysokie zyski. W ten sposób, obok architektów, beneficjentami ustawy z 2003

roku, przekształcajĢcej planowanie przestrzenne w instrument ekscesywnej produkcji

prawa zabudowy stali siħ przede wszystkim prywatni i publiczni właĻciciele gruntów,

spekulanci i deweloperzy budownictwa mieszkaniowego, podmioty realizujĢce

budownictwo jednorodzinne oraz koncerny budujĢce centra handlowe i stacje paliw.

Polskie prawo planistyczne gwarantuje praktycznie moŇliwoĻę szybkiego

zabudowywania gruntów dotĢd niezabudowanych i peryferyjnych 9 , bez zwracania

szczególnej uwagi na interesy ogólnorozwojowe miasta, ład przestrzenny „sensu

largo” , czy teŇ ochronħ Ļrodowiska. Ze szczególnym naciskiem naleŇy wskazaę tu na

jednego z beneficjentów polskiej ustawy - sektor publiczny, profitujĢcy ze sprzedaŇy

gruntów komunalnych i uwolniony ustawĢ od obowiĢzku podporzĢdkowania handlu

gruntami gminnymi skutecznym i zintegrowanym planom rozwoju, tak jak czyniĢ to

9 W krajach Unii Europejskiej plany ogólne sposobów zagospodarowania gruntów, wyznaczaj Ģ z reguły granice

po ŇĢ danej przez gmin ħ urbanizacji. Budowanie poza nimi jest trudne i obło Ň one szeregiem restrykcji.

gminy innych krajów unijnych, realizujĢc w ten sposób interes i dobro publiczne 10 .

Tym samym sektor publiczny nie musi zaprzĢtaę sobie głowy problemem

integrowania polityki gruntowej z politykĢ przestrzennĢ i społeczno - gospodarczĢ,

nabijajĢc sobie po prostu (z reguły „dziurawĢ”) kabzħ budŇetowĢ łatwymi dochodami.

Trudno o bardziej aspołecznĢ formħ polityki przestrzennej, zredukowanĢ do

reagowania planami miejscowymi na potrzeby inwestorów prywatnych.

Głównym beneficjentem powyŇszego stanu rzeczy sĢ jednak prywatni deweloperzy -

inwestorzy własnoĻciowego budownictwa mieszkaniowego i centrów handlowych a

dołĢczajĢ do nich budowniczowie osiedli domów jednorodzinnych. Polska ustawa

skierowany na moŇliwie łatwĢ zabudowħ terenów niezurbanizowanych, uruchomiła w

ten sposób na olbrzymiĢ skalħ procesy suburbanizacji, dezurbanizacji i chaosu

przestrzennego. Tam z kolei, gdzie dotĢd niezabudowane tereny peryferyjne miast

zaczynajĢ siħ wyczerpywaę, wzgl. odbiorcy realizowanych tam powierzchni

mieszkaniowych zauwaŇajĢ uciĢŇliwoĻci wynikajĢce z długich dojazdów do miasta, i

wzrastajĢcych kosztów transportu idywidualnego, rozpoczyna siħ atak inwestorów na

obszary zieleni publicznej lub półprywatnej, zlokalizowanej na obszarach bardziej

centralnych. 11

W ten sposób beneficjentami prawa i polityki przestrzennej stała siħ nie tylko

korporacja architektów zwiĢzanych z okreĻlonym krħgiem inwestorów, ale przede

wszystkim sami inwestorzy, profitujĢcy z faktu braku zintegrowanego planowania

przestrzennego, łatwoĻci i ekscesywnoĻci wywoływania planów miejscowych,

10 W krajach europejskich polityk ħ sprzeda Ň y gruntów przez sektor publiczny uznaje si ħ za jeden ze szczególnie

wa Ň nych instrumentów osi Ģ gania po ŇĢ danego rozwoju przestrzennego i społeczno – ekonomicznego (lokalnego i

regionalnego). W Niemczech przykładowo, sprzeda Ň - przede wszystkim niezagospodarowanych - gruntów

przez sektor publiczny, reguluj Ģ specjalne przepisy (§ 11 Baugesetzbuch – BauGB) , a polityka sprzeda Ň y

gruntów komunalnych oparta jest o zintegrowane planowanie rozwoju gminy i jest istotnym elementem jej

polityki rozwojowej . Podstaw Ģ takich działa ı jest wspomniany ju Ň wy Ň ej, jeden z ustawowych celów planowania

przestrzennego , jakim jest zasada „społecznie sprawiedliwej gospodarki gruntami” , jak i ustawowa (i

konstytucyjna!) zasada troskliwego wywa Ň ania interesów prywatnych i publicznych . Wył Ģ czny nakaz sprzeda Ň y

gruntów komunalnych na zasadach przetargowych, degraduje je do towaru sprzedawanego na targowisku

przypadkowym klientom za najwy Ň sz Ģ cen ħ .

11 W Poznaniu „zaatakowano” ostatnio - pomimo licznych protestów - tzw. „kliny zieleni”, megasystem terenów

zielonych, stanowi Ģ cych od lat 30-tych system napowietrzania miasta. W Szczecinie i innych miastach, próbuje

si ħ przekształca ę obszary ogródków działkowych na obszary budownictwa.

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: