4-7 ZESZYTY NAUKOWE.pdf

Zeszyty naukowe nr 4

2006

Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni

Maria Kosek-Wojnar

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego

w sferze wydatków

Wstęp

Pojecie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (JST) rozważa-

ne jest w literaturze przedmiotu dosyć często. Uwaga ekonomistów skupiona jest

jednak przede wszystkim na samodzielności dochodowej. Ten aspekt samodziel-

ności traktowany jest jako kluczowy i niejednokrotnie utożsamiany z samodziel-

nością JST w ogóle. Celem tego opracowania jest zwrócenie uwagi na rolę sa-

modzielności wydatkowej JST zwłaszcza w świetle celów i sposobów realizacji

zadań tych jednostek.

1. Istota samodzielności JST

Pojęcie samodzielności odnoszone jest w języku potocznym zarówno do

osób izycznych jak i jednostek organizacyjnych Jako samodzielny uznawany

jest taki podmiot, który tworzy odrębną całość, nie jest związany z niczym, nie

wchodzący w skład czegoś, odrębny, „samoistny.” 1 Samodzielność traktowana

jest na ogół jako synonim niezależności lub niezawisłości.

Takie rozumienie samodzielności pozwala na ogół na wyodrębnienie pod-

miotów samodzielnych i takich, które tej cechy nie posiadają. W przypadku JST

problem jest znacznie bardziej skomplikowany. JST trudno jest bowiem uznać za

podmioty samoistne, niezawisłe lub też nie wchodzące w skład czegoś. Biorąc

pod uwagę potoczne rozumienie terminu samodzielność, można byłoby przy-

jąć, że samorząd nie posiada cechy, którą określamy mianem samodzielność. Tak

jednak nie jest. W. Miemiec analizując pojęcie samodzielności gminy zauwa-

ża, że „... szerokie i zróżnicowane rozumienie samodzielności nie zostało jednak

wprost przeniesione na grunt prawnego pojęcia samodzielności gminy i jej samo-

dzielności inansowej. Pojęcia prawne nawiązują w pewnym stopniu do ich zna-

czenia potocznego. Zawierają jednak z reguły specyiczne treści, które uniemoż-

liwiają proste przeniesienie pojęć potocznych na grunt prawny.” 2

Samodzielność traktowana jest na ogół jako istotna, podstawowa ce-

cha samorządu. Dla podkreślenia tego faktu warto przytoczyć stwierdzenie

A. Wiktorowskiej, która zauważa, że „W jakikolwiek sposób nie próbowaliby-

śmy deiniować samorządu terytorialnego, to zawsze u podstaw tej deinicji leży

pogląd – utrwalony także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – gło-

szący, że istotą samorządu terytorialnego jest jego samodzielność. Przy czym

pojęcie samodzielności jawi się tu albo jako zasada prawna, albo wartość aksjo-

logiczna – postulat czyli cel, do którego powinno dążyć tak ustawodawstwo kon-

stytucyjne, jak i ustawodawstwo zwykłe.” 3

Przykładów akcentowania samodzielności w deiniowaniu samorządu jest

wiele. 4 Zdaniem E. Ochendowskiego „samorząd terytorialny stanowi wyodręb-

niony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społe-

czeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej,

wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań za-

dań.” 5 J. Panejko stwierdził, że „samorząd jest opartą na przepisach ustawy zde-

centralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy

niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy

i ogólnego porządku prawnego.” 6 Z. Leoński dodał, że „.. nadzór nad działalno-

ścią samorządu jest możliwy w formach określonych ustawą i nie naruszających

zakresu przyznanej mu prawem samodzielności w działaniu”. 7

Jak słusznie zauważył J.P. Tarno; „Mimo występujących różnic w poglą-

dach na wiele kwestii doktryna była zgodna co do dwóch elementów składają-

cych się na istotę samorządu. Były nimi; wykonywanie administracji państwo-

wej i decentralizacja tej administracji. Ten pierwszy element określał material-

ną treść samorządu i przesądzał o sposobie sprawowania władzy przez organy

samorządowe (na zasadzie władztwa administracyjnego). Ten drugi element

– natury strukturalnej – przesądzał o niezawisłości i samodzielności jednostek

samorządowych”. 8

Złożona materia samorządu sprawia, że samodzielność tego podmiotu nie

może być określana jako bezwzględna lecz względna. Przegląd literatury przed-

miotu prowadzi do wniosku, że samodzielność traktowana jest jako;

- podstawowa cecha samorządu,

- zasada prawna,

- wartość aksjologiczna,

- cel i skutek decentralizacji,

- „władztwo do samodzielnego podejmowania decyzji dotyczących wła-

snego rozwoju” 9

Daje się zatem zauważyć, że samodzielność JST nie jest traktowana jednoli-

cie i rozważana być może w wielu aspektach, w tym między innymi; prawnym,

kompetencyjnym lub zadaniowo – kompetencyjnym, organizacyjnym, inanso-

wym, socjologicznym, politycznym .

W zasadzie trudno jest oddzielić i wyraźnie wyeksponować każdy ze wska-

zanych powyżej sposobów traktowania samodzielności JST. Wydaje się, że pod-

dane analizie wzajemnie się przenikają i powinny być traktowane łącznie.

2. Samodzielność inansowa jednostek samorządu

terytorialnego

Budżet, jako podstawa gospodarki inansowej JST, traktowany jako plan

inansowy dotyczący zdecentralizowanego funduszu służącego zaspakajaniu po-

trzeb społeczności lokalnych, składa się z zestawienia dochodów i wydatków

oraz przychodów i rozchodów. Analizując problem samodzielności inansowej

tych jednostek, musimy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy i jaką swobodę mają

te podmioty zarówno w zakresie gromadzenia dochodów i pozyskiwania przy-

chodów jak i ponoszenia wydatków

E. Chojny – Duch jako podstawowe atrybuty samodzielności inansowej JST

wymienia posiadanie przez tej jednostki własnego mienia oraz środków inanso-

wych w ramach „samodzielnych budżetów”. 10

Samodzielność inansowa według K. Piotrowskiej - Marczak ”... niezależnie

od postaci, w jakiej występuje, musi się charakteryzować swobodą podejmowa-

nia decyzji inansowych odniesionych zarówno do pozyskiwania dochodów, jak

i ich przeznaczenia na różne rodzaje wydatków”. 11 Przy takim rozróżnieniu moż-

na mówić o samodzielności w zakresie dochodów, wydatków a także samodziel-

ności tzw. mieszanej. 12

W opinii bezpośrednich realizatorów gospodarki budżetowej ważniejsza jest

samodzielność dochodowa niż wydatkowa i dlatego jest ona często utożsamiana

z samodzielnością w ogóle. 13

Samodzielność inansowa identyikowana jest także z władztwem publicz-

nym tj. władztwem dochodowym i wydatkowym 14 lub traktowana jako władz-

two inansowe. 15 W. Miemiec traktuje władztwo inansowe nie tylko jako instytu-

cje inansowo-prawną, która jest zasadą samodzielności inansowej, ale również

„gwarancję prawną zabezpieczającą faktyczną realizację tej zasady.” 16

2.1. Samodzielność dochodowa

W sferze dochodowej samodzielność organów władzy sprowadzić można

także do uprawnień, jakie te organy posiadają w zakresie prowadzenia polity-

ki iskalnej na terenie funkcjonowania danej jednostki samorządowej. Realizując

cele polityki iskalnej, organy samorządowe mogą wykorzystywać szeroką gamę

narzędzi. Obok narzędzi podatkowych do realizacji zarówno iskalnych jak i po-

zaiskalnych celów tej polityki wykorzystywane być mogą między innymi; dei-

cyt budżetowy, dług lokalny, udzielanie gwarancji i poręczeń i inne.

Podejmując rozważania na temat zakresu a zatem uprawnień w sferze pro-

wadzonej przez organy samorządowe polityki iskalnej, nie możemy tracić z pola

widzenia faktu, że większość decyzji co do wyposażania ich w określone źródła

zasilania zaliczyć należy do czynników egzogenicznych. I tak, wpływ organów

samorządowych na to, jakie podatki i opłaty lokalne zaliczą do swoich dochodów

własnych, w jakiej wysokości przyznane zostaną stawki udziałów, według jakich

zasad przydzielane im będą subwencje, w jakim zakresie mogą występować na

rynkach pożyczkowych, czy np. będą miały prawo do zaciągania kredytów ban-

kowych, emisji papierów wartościowych itp. jest w praktyce bardzo znikomy.

Podejmowanie samodzielnych decyzji dotyczących stanowienia danin pu-

blicznych pobieranych na danym terenie, a zatem posiadanie pełnego władztwa

podatkowego przez organy samorządowe jest rozwiązaniem, które może prowa-

dzić do całkowitej autonomii tych jednostek. Takie rozwiązanie jednak wyklu-

czyliśmy. Z drugiej jednak strony społeczność lokalna powinna mieć prawo do

samoopodatkowania się. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że „ Cechą wła-

ściwą samorządu jest opodatkowanie się ludności na cele jej gospodarki miejsco-

wej (..). Bez tego prawa samorząd przestaje być samorządem, jeno urzędem do

repartycji dotacji państwowej (...) Przestaje być samorządem i dlatego jeszcze, że

istotą jego jest różnorodność potrzeb miejscowych.” 17

Zazwyczaj władztwo podatkowe, jeżeli w ogóle jest przekazywane organom

samorządowym w zakresie stanowienia o źródłach zasilania (podatkach), to na

ogół jego uwarunkowaniem jest zgoda mieszkańców.

Inną kwestią jest natomiast to, czy i w jakim zakresie organy samorządo-

we posiadają uprawnienia co do kształtowania wysokości dochodów z przyzna-

nych im ustawowo źródeł zasilania. Jeżeli uprawnienia takie zostaną im przyzna-

ne sprowadzić je można wówczas do:

- kształtowania zasad konstrukcji danin publicznych (np. stawek opłat,

elementów techniki podatkowej),

- zasad ich poboru (np. jednorazowo w postaci łącznego zobowiązania

pieniężnego, miesięcznie itp.),

- zaniechania poboru niektórych danin publicznych .

Samodzielność organów samorządowych w ustalaniu wysokości pobiera-

nych na ich terenie danin publicznych oraz dochodów z majątku może ozna-

czać, że przyznano im prawo zarówno do ich zwiększania jak i zmniejszania lub

też, że prawo to zostało ograniczone wyłącznie do zmniejszania wysokości danin

publicznych nakładanych na społeczność lokalną. W odniesieniu do dochodów

z majątku chodzi o samodzielność w sferze dwóch kategorii dochodów; miano-

wicie, dochodów z praw majątkowych takich jak; czynsze, dywidendy itp. oraz

dochody ze sprzedaży składników majątkowych.

Kardynalnym problemem w dyskusji na temat samodzielności organów sa-

morządowych przejawiającej się w przyznaniu im władztwa podatkowego jest

odpowiedź na następujące pytania:

- czy system podatkowy oraz system opłat powinien być w państwie jed-

nolity czy też i z jakich względów należy go zróżnicować w poszczegól-

nych regionach kraju ?

- jaki może być zakres zróżnicowania zasad konstrukcji podatków

i opłat w skali kraju?

W odpowiedzi na wskazane powyżej pytania poszukuje się analizując skut-

ki przyznania organom samorządowym pełnego władztwa podatkowego. Skutki

te są wielorakie w tym w szczególności:

- łamanie tradycyjnych zasad podatkowych,

- zróżnicowanie warunków działania dla podmiotów gospodarujących

w zależności od miejsca prowadzenia działalności gospodarczej

- zmniejszanie ciężarów podatkowych jednym grupom podatników owo-

cować może przerzucaniem tego ciężaru na inny krąg podatników np.

z osób izycznych na osoby prawne lub z osób prawnych na osoby i-

zyczne.

- preferowanie przez niektóre jednostki samorządowe nadmiernego iska-

lizmu, przy minimalizowaniu obciążeń podatkowych przez inne jednost-

ki samorządowe.

Istnieją obawy, że organy samorządowe wykazywać mogą nadmierną

ekspansję w zakresie pozyskiwania dochodów z podatków i opłat. Z drugiej

jednak strony istnieje niebezpieczeństwo polegające na możliwości redukcji

wpływów budżetowych poprzez zaniżanie stawek podatkowych, stosowanie

zwolnień i ulg. Dowodem, że doraźne potrzeby chwili mogą przeważyć nad ra-

cjonalnością działań w tej dziedzinie są niektóre kuriozalne podatki wprowadzane

w Polsce w okresie międzywojennym jak np. podatek od balkonów, od okien,

mydła, świec. 18

Samodzielność organów samorządowych postrzegana przez pryzmat dota-

cji może być rozpatrywana w różnych aspektach. Po pierwsze, należy odróżnić

dotacje celowe od dotacji wyrównawczych, po drugie, zwrócić uwagę na zasady

konstrukcji tych dotacji.

Dotacje celowe charakteryzują się tym, że przeznaczone są na ściśle określone

cele (zadania). Przyznawane w ten sposób środki - w ramach redystry bucji pionowej

– jeżeli nie zostaną wykorzystane na wskazany w dotacji cel podlegają zwrotowi do

organu, który dotacji udzielił. Stopień samodzielności organów samorządowych jest

w tym przypadku wyraźnie ograniczony. Nie mogą one bowiem przeznaczyć otrzy-

manych środków na inne cele, niż wskazuje donator, podlegają też z jego strony ści-

słej kontroli. Kolejnym problemem jest to, w jaki sposób i w jakiej wysokości środ-

ki te przekazywane są organom samorządowym. Chodzi o to czy stosuje się w tym

przypadku kryteria zobiektywizowane czy też uznaniowe. Dotacje celowe nie są na

ogół obiektywizowane. Decydują o tym przede wszystkim względy merytoryczne

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: