Miejsce i znaczenie teorii w badaniu administracji publicznej.pdf

Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Miejsce i znaczenie teorii w badaniu administracji publicznej

Praktyka administracji publicznej jest tak stara jak stara jest cywilizacja, a

jednocześnie warunkuje jej rozwój. KaŜda wielka epoka w historii ludzkości nie mogła się

obejść bez określonych rozwiązań organizacyjnych, w których dzisiaj widzimy podstawowe

cechy administracji publicznej 1 . W ujęciu M. Webera są to: 1) formalna władza prawomocna,

której następstwem jest posłuszeństwo, 2) ustanowione w sposób zamierzony generalne

przepisy i reguły, 3) wyodrębnione sfery indywidualnych kompetencji wymagające

zróŜnicowania zadań, specjalizacji oraz doświadczenia i/lub przygotowania zawodowego, 4)

pogrupowanie osób w zespoły lub kategorie odpowiednio do specjalizacji, 5) koordynacja

przez hierarchię, 6) ciągłość przez reguły i dokumenty, 7) organizacja odrębna od osób

zajmujących stanowiska czy urzędy, 8) rozwój szczególnych i specyficznych technologii

organizacyjnych 2 .

Zgoła inaczej przedstawia się sytuacja, jeŜeli chodzi o teorię administracji publicznej.

Formalne badanie administracji publicznej i opracowanie jej teorii jest stosunkowo nowe. W

efekcie nauka administracji publicznej, jako odrębna, świadoma swojej toŜsamości dyscyplina

akademicka, jest ciągle młoda. Licząc od przełomowych prac swoich ojców załoŜycieli: L.

von Steina 3 w Europie i W. Wilsona 4 w Stanach Zjednoczonych, nauka administracji ma

dwanaście dekad, czy – inaczej – cztery generacje. W kategoriach Ŝycia człowieka dopiero

osiąga wiek dojrzały.

Nie brakuje przy tym wątpliwości, czy teorię administracji publicznej moŜna

traktować powaŜnie. Na przykład J.Q. Wilson w swoim encyklopedycznym opisie tego, co

wiemy o administracji publicznej, twierdzi, Ŝe teoria interesuje go jedynie trochę, jako Ŝe

pozwala zrozumieć biurokrację tylko w niewielkim stopniu. Pisze mianowicie: „Mam

powaŜne wątpliwości, czy cokolwiek wartego nazwania »teorią organizacji« będzie

kiedykolwiek istniało. Będziemy mieli teorie organizacji z reguły tak abstrakcyjne czy

ogólne, Ŝe będą wyjaśniały raczej niewiele. Będziemy mieli interesujące wyjaśnienia, niektóre

nawet poparte faktami, ale te z kolei będą częściowe i »waŜne« tylko w danym miejscu i

czasie. Wielu przedstawicieli nauki nie zgadza się ze mną. śyczę im powodzenia” 5 .

Stanowisko J.Q. Wilsona moŜna by zaakceptować, gdyby nasze współczesne rozumienie

administracji publicznej opierało się jedynie na prezentacji faktów ustalonych w badaniach, a

tak przecieŜ nie jest. Zatem wbrew stanowisku J.Q. Wilsona, podstawą rozumienia

administracji publicznej jest teoria (tak naprawdę nie jedna, ale wiele). Nota bene sama praca

J.Q. Wilsona stanowi istotny wkład w rozwój teorii administracji publicznej.

WaŜniejsza wydaje się natomiast inna wątpliwość, którą moŜna sprowadzić do

pytania, czy w dziedzinie tak obszernej, praktycznej (stosowanej), wielowymiarowej i

interdyscyplinarnej, jaką jest administracja publiczna, teoria moŜe mieć znaczenie? Na tak

sformułowane pytanie naleŜy odpowiedzieć pozytywnie, i to w sposób jednoznaczny i

stanowczy, jako Ŝe potrzeba większej koncepcyjnej jasności i teoretycznej niezawodności w

badaniu administracji publicznej jest aŜ nadto oczywista. Rzecz jasna, w dziedzinie

stosowanej, a taką jest administracja publiczna, zawsze istnieje pokusa, aby uznać, Ŝe do

wdroŜenia polityki publicznej wystarczą zdrowy rozsadek i mądrość Ŝyciowa. Nie ulega

wątpliwości, Ŝe zdrowy rozsadek i mądrość Ŝyciowa są niezbędne do prowadzenia skutecznej

polityki. Nie moŜna jednak przyjąć, Ŝe są wystarczające, zwłaszcza wtedy, kiedy są słabo

zdefiniowane, a czasami nawet w ogóle niezdefiniowane. MoŜna teŜ wskazać, Ŝe kilkadziesiąt

lat temu zdrowy rozsądek podpowiadał centralizację i scentralizowaną administrację

publiczną, traktując to jako skuteczne rozwiązanie róŜnych problemów społeczno-

gospodarczych, natomiast dzisiaj zdrowy rozsądek podpowiada jako właściwy sposób

radzenia sobie z róŜnymi problemami decentralizację (deregulację, prywatyzację,

outsourcing, podejmowanie ryzyka, innowacyjność itd.).

Poza tym w ostatnich kilkudziesięciu latach nauka administracji rozwinęła bardziej

systematyczne sposoby badania istoty funkcjonowania organizacji publicznych, zarządzania

publicznego i realizacji polityk publicznych, co przyczyniło się do zwiększenia pewności

(niezawodności) wiedzy administracyjnej. Funkcjonowanie administracji publicznej jest

badane za pomocą ulepszonych koncepcyjnych, metodologicznych i teoretycznych narzędzi

analitycznych. Narzędzia te pozwalają uzyskać wiedzę, która jest dostępna, narastająca i –

przynajmniej w pewnym stopniu – powtarzalna. Badania aspirują do naukowości w znaczeniu

formalnej racjonalności, dzięki której ustalenia i odkrycia jednej generacji stanowią

fundament dla badań następnej generacji. Wiedza staje się w efekcie zbiorowa i

kumulatywna. PowyŜsze nie znaczy, Ŝe rzeczywistość społeczna, której administracja

publiczna jest częścią, nadaje się do formalnych naukowych aplikacji, jak to jest w przypadku

świata fizycznego. Tak nie jest. Ale moŜna twierdzić, Ŝe sztuka i nauka administracji

publicznej powinny być postrzegane właśnie tak: jako sztuka i nauka. A zatem nauka (i

sztuka) administracji jest definiowalna, opisywalna, powtarzalna i kumulatywna.

Zatrzymajmy się teraz nad warunkami uŜyteczności teorii administracji publicznej.

OtóŜ uŜyteczność teorii administracji publicznej, tak jak kaŜdej teorii, zaleŜy od jej

moŜliwości opisywania, wyjaśniania i przewidywania, czyli od realizacji wewnętrznych i

zewnętrznych celów teorii.

Teoria, aby być uŜyteczna, powinna dokładnie opisywać zdarzenia czy zjawiska

rzeczywistego świata, co następuje na pewnym poziomie abstrakcji (poniewaŜ większość

waŜnych zjawisk administracji publicznej jest złoŜona, ich teoretyczny opis jest najczęściej

dość abstrakcyjny). KaŜdy opis wymaga od teoretyka podjęcia decyzji, które elementy w

danym zjawisku naleŜy wyróŜnić i uwzględnić, a które pominąć. W efekcie kaŜdy opis

(model) jest zaleŜny od okoliczności przewaŜających w czasie opisu i jest zniekształceniem

rzeczywistości 6 .

Biorąc pod uwagę ograniczenia opisu, uŜyteczna teoria powinna wyjaśniać opisywane

zjawiska. Wyjaśnienie moŜe usprawiedliwić zniekształcenia rzeczywistości zawarte w opisie.

Wyjaśnienie moŜe uzasadnić, dlaczego teoretyk postrzega pewne czynniki w zdarzeniu czy

zjawisku jako waŜniejsze od pozostałych. Opis odpowiada na pytania, co się wydarzyło lub

co się dzieje, ale nawet najlepszy opis tego, co się dzieje, moŜe nie odpowiedzieć na równie

waŜne pytania: dlaczego coś się wydarzyło lub dlaczego coś się dzieje? Dlatego teŜ w teorii

administracji dopełnieniem elementów deskryptywnych powinny być elementy wyjaśniające:

elementy deskryptywne pomagają nam widzieć, a elementy wyjaśniające pomagają nam

rozumieć.

UŜyteczna teoria powinna pomagać nam nie tylko widzieć i rozumieć zjawiska, ale

takŜe powinna nam pomagać je przewidywać. ChociaŜ w tym zakresie moŜna zaobserwować

zbyt daleko idące oczekiwania od teorii administracji publicznej. Jak wiadomo, administracja

publiczna jest dziedziną praktyczną i stosowaną, a jednak niektórzy oczekują teorii, której

zastosowanie niezawodnie przyniesie oczekiwany rezultat. Przewidywanie naleŜy tymczasem

z zasady rozumieć jako ukazanie prawidłowości, prawdopodobieństwa i moŜliwych

rezultatów, a nie konkretnych i nieuniknionych następstw zastosowania określonej teorii. I nie

jest to wcale mało. MoŜliwości przewidywania w odniesieniu do zjawisk o szerokim zasięgu,

zachodzących w dłuŜszym przedziale czasu, mogą być naprawdę imponujące.

Jeszcze słowo o wspomnianej juŜ waŜnej kwestii szczegółowości (dokładności) i

ogólności teorii administracji publicznej. Niewątpliwie większa szczegółowość w opisie i

wyjaśnieniu zjawiska administracji publicznej zawsze dokonuje się kosztem ogólności. Im

bardziej teoria jest dokładna czy kontekstualna, tym bardziej zmniejszają się jej moŜliwości

wyjaśnienia szerokiego zakresu zdarzeń i – w konsekwencji – moŜliwości predykcji

podobnych zjawisk. Z kolei wielka teoria o szerokim zasięgu jest z reguły tak ogólna przez

uproszczenia i załoŜenia, Ŝe nie jest w stanie wyjaśnić niczego poza najbardziej oczywistymi

zjawiskami (przychodzi tu na myśl ogólna teoria systemów). Teoria administracji publicznej

powinna się zatem charakteryzować zarówno dokładnością i empirycznym bogactwem, jak i

ogólnością.

UŜyteczna teoria powinna dawać moŜliwość opisywania, wyjaśniania i

przewidywania, ale co właściwie znaczy teoria, gdy mówimy o teorii administracji

publicznej? Pomijając moŜliwe tutaj swobodne rozumienia tego terminu (chociaŜby teorii w

znaczeniu osobistej opinii), moŜna wskazać trzy bardziej formalne rozumienia terminu

„teoria”. Po pierwsze, tak jak w naukach przyrodniczych i fizycznych teoria oznacza

rygorystyczne testowanie predyktywnych twierdzeń czy hipotez na podstawie

obserwowalnych i porównywalnych danych. Po przetestowaniu i sprawdzeniu hipotezy te

stanowią podstawę teorii, praw czy wyobraŜeń rzeczywistości. W naukach przyrodniczych

czy fizycznych teoria aspiruje do znacznej dokładności w przedstawianiu rzeczywistości,

poniewaŜ klasyfikacja porządku w świecie fizycznym jest zaawansowana, podobnie jak

moŜliwości poznawania i mierzenia zjawisk przyrodniczych. Dlatego pozytywistyczna,

właściwa naukom przyrodniczym i fizycznym teoria często słuŜy jako wysoce niezawodna

wskazówka działania. W świecie społecznym, którego administracja publiczna jest częścią,

problemy rozpoznawania prawidłowości, obmyślania kategorii oraz mierzenia i

porównywania zjawisk są duŜo trudniejsze. Dlatego teŜ cele teorii administracji publicznej są

odmienne (trudno oczekiwać od niej doświadczalnie potwierdzonych uniwersalnych

aksjomatów), a niektórzy powiedzieliby, Ŝe łatwiejsze.

Po drugie, teoria w naukach społecznych (i administracji publicznej) oznacza

porządkowanie materiału faktycznego tak, aby uzyskać jasność przez definicje, pojęcia i

metafory, które sprzyjają rozumieniu. Rozumienie to jest, przynajmniej w części,

subiektywne, jako Ŝe zostało skonstruowane przez teoretyka. Teoria w tym znaczeniu jest

oparta na rygorystycznej i intuicyjnej obserwacji zachowania społecznego, zachowania

organizacyjnego, dynamiki instytucjonalnej, systemów i zachowań politycznych, wzorów

komunikowania się, kultury organizacyjnej i narodowej itd. Teoria oparta na takiej obserwacji

leŜy u podstaw wszystkich działań administracji publicznej, chociaŜ większość z nich nie

wskazuje wyraźnie jakiejś konkretnej teorii jako swojej podstawy. Nie ulega jednak

wątpliwości, Ŝe decyzje i działania administracji publicznej są oparte na fundamentalnych

załoŜeniach co do zachowania społecznego, prawidłowości ludzkiej współpracy, motywów

działania itp. Z tego właśnie powodu jednym z podstawowych zadań teorii administracji

publicznej jest wyjaśnianie i opisywanie załoŜeń kierujących działaniem oraz wypracowanie

kategorii, pojęć, definicji i metafor, które ułatwiają zrozumienie tych załoŜeń.

Po trzecie, teorię administracji publicznej moŜna postrzegać normatywnie, jako

argument normatywny wskazujący, co powinno nastąpić, co jest dobre, najlepsze czy słuszne

w praktyce działania administracji 7 . Tak rozumiana teoria tworzy pomost pomiędzy nauką

administracji, naukami politycznymi i filozofią. Jak podkreśla D. Waldo, kaŜda teoria

administracji publicznej jest teorią polityki 8 . Praktyka administracyjna jest bowiem światem,

w którym koszty i korzyści są alokowane między obywateli za pośrednictwem autorytetu

(władzy) państwa i teoria administracji publicznej powinna „kierować” autorytatywną

alokacją dóbr publicznych. Nota bene trzecie rozumienie teorii pozwala powiedzieć, Ŝe

zadaniem teoretyka jest sformułowanie teorii, która opisuje i wyjaśnia obserwowane

prawidłowości w zachowaniu, ale i ocenia normatywne implikacje zachowania.

Spośród tych trzech rozumień teorii przedstawiciele nauki administracji najczęściej

przyjmują te, które leŜy na pograniczu drugiego i trzeciego. Odnośnie do pierwszego, czyli

teorii doświadczalnej, toczy się w istocie spór dotyczący tego, czy w ogóle jest moŜliwa

empiryczna niezawodna teoria administracji publicznej. W sporze tym moŜna wyróŜnić dwa

stanowiska: klasyczne czy tradycyjne oraz naukowe czy behawioralne. Istota stanowiska

tradycyjnego sprowadza się do tego, Ŝe administracja publiczna dotyczy celów i władzy w

sposób odbiegający od tego, który jest właściwy naukom przyrodniczym. W świecie

społecznym fakty mogą być wprawdzie mierzone, ale są one przejściowe. Dalej, w kwestiach

zbiorowych celów i działań ludzkich, mądrość, intuicja i sądy (oceny) są wyjątkowo waŜne,

ale trudne do zmierzenia i zakwalifikowania i w konsekwencji wiele elementów administracji

publicznej jest w istocie subiektywnych. Przedstawiciele stanowiska tradycyjnego podnoszą

równieŜ, Ŝe zwolennicy stanowiska behawioralnego, w zakresie, w jakim ograniczają się do

analizy tych zjawisk, które mogą być weryfikowane za pomocą znanych technik mierzenia,

pozbawiają się niektórych z najwaŜniejszych dostępnych obecnie narzędzi pozwalających

badać istotę administracji publicznej. Kwestionując walor intuicyjnych przypuszczeń, sądów i

mądrości, teoretycy przyjmujący wyłącznie behawioralną perspektywę mogą oddalać się od

tego, co jest waŜne w administracji publicznej. Argument ten zasługuje na szczególną uwagę,

kiedy przychodzi do etyki i moralności w administracji publicznej. Tradycjonaliści twierdzą,

Ŝe stając się bardziej naukowa (w pozytywistycznym sensie), nauka administracji publicznej

uchyla się od wielkiej kwestii dobra i zła. Ich zdaniem uporządkowane modele

behawiorystów są słuszne tylko pozornie.

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: