1. Pojęcie nauki administracji.
Nauka administracji:
· nauka o związku zjawisk zachodzących w procesie administrowania
· zajmuje się organizacją i funkcjonowaniem administracji państwowej
· stanowi dyscyplinę dotyczącą badań prawidłowości występujących w dziedzinie zjawisk administracyjnych
· nauka społeczna opierająca się na metodach empirycznych, której przedmiotem jest wiedza o istniejącej w danym ustroju administracji publicznej.
2. Podział „wiedzy administracji” na trzy części składowe: nauka prawa administracyjnego, nauka administracji, polityka administracyjna.
Między w/w zachodzą ścisłe związki, ale również zasadnicze różnice:
· przedmiotem prawa administracyjnego (nauki prawnej) jest świat norm i ich wykładni, a także stosunków prawnych
· nauka administracji i nauka polityki administracji zajmuje się administracją rzeczywistą, jaka jest, a więc „światem realnym” (światem faktów społ. i odnośnych ocen).
Nauka prawa administracyjnego – interesują ją normy prawne dotyczące administracji publicznej, a nie administracja jako całość. Stosuje metodę analityczno-prawną, czyli badanie związków między poszczególnymi instytucjami określonymi przez normy.
Nauka administracji – bada administrację rzeczywistą i różnorakie mechanizmy jej funkcjonowania. Opiera się na metodach empirycznych. Poprzez badanie instytucji administracyjnych dostarcza materiału do oceny istniejących rozwiązań prawnych, wskazuje na konieczność przeprowadzenia zmian (reform), co może stanowić podstawę do zmian w obowiązującym dotychczas prawie administracyjnym.
3. Przedmiot nauki administracji.
· otoczenie, czyli środowisko, w którym działa administracja oraz wzajemne związki, jakie zachodzą między nimi
· sprawy struktur organów administracji i wzajemnego powiązania aparatu administracyjnego
· problem kadr w administracji
· funkcjonowanie aparatu administracyjnego
· problematyka kontroli funkcjonowania administracji
· sprawy techniki w administracji
4. Znaczenie dorobku L. Von Steina oraz twórców naukowego zarządzania: F.W. Taylora, K. Adamieckiego, H. Fayola, E. Mayo dla nauk administracji.
Lorenz Von Stein – łączył opis rzeczywistej administracji z polityką i ekonomia państwa-nauka administracji z wyższej koncepcji państwa. Administracja obejmuje prawie całą działalność państwa poza ustawodawstwem. Reprezentuje to, co jest wspólne dla wszystkich działów administracji oraz poszczególnych działów administracji rzeczywistej.
Friedrich Winslow Taylor – twórca jednego z pierwszych systemów nauk organizacji pracy, tzw. tayloryzmu. Problematyka naukowej organizacji pracy; nauka administracji związana z nauką o zarządzaniu. Opracował zbiór reguł odnoszący się do podnoszenia wydajności pracy poprzez dobór odpowiednich ludzi, właściwe warunki organizacyjne i techniczne pracy.
Karol Adamiecki – twórca nauki organizacji i kierownictwa. Sformułował trzy prawa:
1. Prawo harmonii doboru.
2. Prawo harmonii działania organów pracy zbiorowej.
3. Optymalna produkcja.
Henry Fayol – jeden z twórców naukowych podstaw organizacji pracy i zarządzania. Funkcja administracji w organizacji przemysłowej:
· przewidywanie
· organizowanie
· rozkazywanie
· koordynowanie
· kontrola
Podział ten znalazł zastosowanie w pracach nad administracją publiczną, które miały na celu usprawnienie technik administrowania. Doświadczenia poczynione w przedsiębiorstwie zostały przeniesione na teren aparatu państwowego.
Elton Mayo – zajmował się socjologią przemysłową. Twórca teorii Human Relations. Kierunek tzw. stosunków międzyludzkich miał pewne znaczenie dla naukowego poznania administracji, a badania w tym zakresie obejmowały głównie prywatne organizacje przemysłowe.
5. Czynniki kształtujące administrację publiczną:
q Ustrój państwa
Rys administracji publicznych, które w rozwoju ustroju państwowego wykształciły współczesny obraz administracji:
· model administracji państwa absolutnego
Powstanie aparatu administracyjnego związane z tworzeniem się władzy absolutnej, czyli wzrostem władzy panującego oraz upadkiem znaczenia stanów. Działanie aparatu administracji przebiegało sprężyście i jednolicie, a sam aparat podlegał i zależał od panującego. Sam aparat charakteryzował się hierarchiczną organizacją, zależnością od panującego (in. płatnością), a także zawodową kadrą urzędniczą. Prawo administracyjne było wiążące dla obywatela, ale nie dla organu administracji. Władze administracji są niezależne od sądu, a działają w oparciu o „prawo administracyjne”. Administracja tworzy prawo sama dla siebie. Natomiast władza panującego i jego aparatu wkraczała we wszystkie dziedziny życia podwładnych, dla których było to uciążliwe; nie mogli się odwołać do sądu, a jedynie złożyć skargę (tzw. rekurs hierarchiczny) na niższy organ do organu wyższego rzędu, który danej skargi nie miał obowiązku rozpatrzyć.
· model liberalnego państwa prawnego
1.Wniosek o ograniczenie wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym. 2.Ochrona porządku prawnego.
W związku z powstaniem takiego modelu państwa, które gwarantuje jednostce jej naturalne prawa, działanie administracji zostało związane ustawą. Wykonuje ona prawa, jest podporządkowana parlamentowi, który to prawo stanowi i zarazem kontroluje on również działalność administracji. Parlament reprezentuje społeczeństwo. Administracja podporządkowuje się prawu powszechnie obowiązującemu i stanowionemu przez parlament. Administracja wkracza w sferę praw i obowiązków obywatela wyłącznie wtedy, kiedy ustawa na to wskazuje. Wytworzenie się instytucji aktu, postępowania administracyjnego, sądownictwa administracyjnego, przez co gwarantuje się realizację uprawnień obywateli wobec władz administracyjnych.
Współcześnie administracja jest organizatorem działań na rzecz dobra powszechnego, wzrasta jej aktywność. Wykonuje zadania w zakresie zaspokajania potrzeb jednostki w dziedzinach: socjalnej, oświatowej, kultury (tzw. administracja świadcząca). Również w zakresie administracji władczej zakres jej aktywności ulega stałemu poszerzeniu.
q Ogólne poglądy na świat
Oddziałują na administrację dwukierunkowo: 1.Podstawa kształtowania poglądów na ustrój państwa i administracji. 2.Motyw świadomego działania administracji w rozstrzyganiu różnych spraw.
q Doktryna ustrojowa
Doktryny polityczne i prawne odgrywają większą rolę tylko wtedy, gdy są uznawane i akceptowane przez społeczeństwo lub jeśli są doktryną panującą. Wyrazem ich jest panujący porządek jako zespół norm prawnych regulujących urządzenia państwowe, a w tym i aparatu administracyjnego. Wpływ ten wyrażać się może także w zespole norm i dyrektyw nie mających charakteru normy prawnej, jednak takich, którymi kieruje się administracja państwowa w swym działaniu.
q Czynniki aksjologiczne
Założenia wynikające z ustroju danego państwa (założenia aksjologiczne) dotyczą: przestrzegania praw jednostki i obywatela, ich swobód politycznych, uznania szczególnej roli własności prywatnej, liberalizmu w systemie gospodarczym (gospodarki rynkowej), przestrzegania przez administrację praw i zapewnienia jednostce „prawa do sądu”. Założenia te są wyprowadzone z zasad demokratycznego państwa prawa oraz paktów międzynarodowych.
q Prawo
Jest czynnikiem kształtującym administrację publiczną, której działalność musi być uregulowana przepisami prawa. Prawo stanowi istotny element ustroju państwa. Wraz ze zmianą ustroju ulega ono przekształceniu, dostosowując istniejące instytucje prawne do potrzeb nowego ustroju społeczno-politycznego i ekonomicznego. Istotnym elementem ustroju państwa prawa jest nakaz działania administracji publicznej na podstawie prawa, które określa: zadania administracji, organizację aparatu administracji, formy czynności podejmowanych przez aparat administracyjny. Sama administracja nie tylko stosuje, ale i tworzy prawo. Zazwyczaj jest to prawo typu wykonawczego. Znajomość norm jak i terminów w nich stosowanych nabiera we współczesnej administracji szczególnego znaczenia. Powodem tego obywatel bierze udział w realizacji zadań administracji i styka się z normą prawną. W administracji publicznej osoby stosujące prawo nie zawsze mają prawnicze przygotowanie. Czynnikiem, który ułatwia stosowanie prawa jest jego upowszechnienie poprzez szkolenie.
q Normy moralne, obyczajowe i techniczne
Przepisy prawne nakazują organowi administracji lub pracownikowi aparatu administracyjnego przestrzeganie norm moralnych lub obyczajowych. Chodzi tu m.in. o obowiązek zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze zwierzchnikami, podwładnymi, petentami, a także o zachowywanie się z godnością zarówno w miejscu pracy, jak i poza nim. Stosowanie przez administrację norm moralnych, czy też obyczajowych łączy się z problematyką określaną mianem kultury administrowania bądź też etyki administracji. Normy techniczne natomiast regulują stosunek człowieka do przyrody, procesy korzystania z maszyn i urządzeń, i racjonalne wykorzystanie poziomu wiedzy i techniki w tym zakresie. Normy te mają również za zadanie ustalenie organizacji pracy w urzędzie, dotyczyć będą pomieszczeń biurowych i wymogów, jakim winne one odpowiadać z punktu widzenia bezpieczeństwa i higieny pracy.
q Racjonalizacja działań
Administracja państwowa winna być oparta na zasadach racjonalnej organizacji pracy, które zapewniają jej sprawne działanie. Sprawność pracy administracji publicznej to sprężyste i elastyczne działanie odznaczające się dużą wydajnością pracy. Wymogi racjonalnej organizacji pracy w znacznym stopniu kształtują strukturę, zdania i sposób działania administracji publicznej.
q Postęp techniczny
Wprowadzenie udogodnień technicznych w administracji publicznej jest możliwe i pożyteczne. Postęp techniczny ma na celu zwiększenie intensywności pracy i jej efektów, a także zmianę profilu kształcenia pracowników administracji. Niesie on za sobą również możliwość przesunięcia centrów obliczeniowych na wyższe szczeble. Stosowanie urządzeń technicznych wpływa również na sposób wydawania decyzji administracyjnych, a zwłaszcza tych, które są wydawane masowo. Wdrażanie postępu technicznego może spowodować ograniczenie roli czynnika społecznego. Z kolei natomiast wzrastać będzie rola wykwalifikowanego pracownika, eksperta i specjalisty. Powodować to może wzrost znaczenia organów administracji wyspecjalizowanej oraz jednostek organizacyjnych typu „sztabowego”. Wzrastająca rola ekspertów i specjalistów w administracji może spowodować zmniejszenie roli ciał (organów) administracji, a zatem naruszenie zasad demokratyzacji.
6. Rodzaje reform administracji – kryterium zasięgu i charakteru zmian:
Reformy administracji mogą mieć różny zasięg i charakter.
Ze względu na zasięg dzielimy je na:
1.Makroreformy – obejmują cały system administracji
2.Mediareformy – dotyczą wybranych jednostek lub działań
3.Mikroreformy – dotyczą np. poszczególnych stanowisk w urzędach administracji
Ze względu na charakter, zmiany dzielimy na:
1.Reformy strukturalne – dotyczą reorganizacji ustroju jakiejś jednostki
2.Reformy proceduralne – obejmują zmiany w postępowaniu, procedurze
3.Reformy techniczne – dotyczą wprowadzania nowych technik bądź urządzeń do administrowania
4.Reformy personalne – dotyczą zmian osobowych, personalnych w administracji
7. Zasady makroreformy administracji publicznej w Polsce w 1998 r.:
Podstawowymi zasadami makroreformy dotyczącej przekształcenia administracji lokalnej w 1998 r. zostały przyjęte:
1. zasada unitarności państwa i nadrzędności interesów państwa
2. zasada domniemania kompetencji i przysługiwania samorządowi ważnej części zadań państwowych
3. zasada pomocniczości
4. zasada solidarności społecznej
8. Ogólne cele reformy administracji publicznej w Polsce w 1998 r.:
1. wzmocnienie władzy „ogólnej” w administracji publicznej
2. wyeliminowanie prymatu zarządzania branżowego nad zarządzaniem terytorialnym
3. odejście od sytuacji „zaśmiecania” administracji centralnej drobnymi zadaniami, które mogą być wykonywane na niższym szczeblu
4. określenie wyraźnej „misji” poszczególnych podmiotów administracji publicznej ze względu na bardzo częste pomieszanie kompetencyjne.
Konstrukcja zespolona – zasada ta określa typ układu organizacyjnego opartego na idei przyznania jednemu pionowi uprawnień koordynacyjnych w stosunku do wielu różnych resortów organów. Administracja zespolona - oparta na zasadach zespolenia i zwierzchnictwa wojewody, warunkującego skuteczne wykonywanie zadań tej administracji. Kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży działają pod zwierzchnictwem wojewody. Wojewoda jest zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej. Organy administracji zespolonej pozostają równocześnie w układzie podporządkowania wobec organów stopnia wyższego w ramach postępowania administracyjnego.
Administracja rządowa – organami administracji rządowej w Polsce są: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i jej wiceprezesi ministrowie oraz obecnie także przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i Komitetu Integracji Europejskiej, a ponadto centralne organy administracji rządowej podległe premierowi i Radzie Ministrów.
Administracja samorządowa (terenowa) – występuje na szczeblu lokalnym i regionalnym (wojewódzkim), składa się z kolegialnych i jednoosobowych organów wykonawczych powoływanych przez radę gminy (powiatu). Ciałem kolegialnym jest zarząd, organem jednoosobowym natomiast wójt (w gminach wiejskich), burmistrz (w gminach z siedzibą w miastach), prezydent miasta (w miastach wojewódzkich i w gminach miejskich liczących 100 tys. mieszkańców) lub starosta (w powiatach). Na poziomie regionalnym organem wykonawczym sejmiku samorządowego jest zarząd, którym kieruje marszałek wojewódzki.
Administracja specjalna (niezespolona) – są terenowymi organami administracji rządowej o wąskim zakresie działania, podporządkowanymi właściwemu ministrowi. Organy te nie są podporządkowane wojewodom. Organami administracji niezespolonej są m.in. izby skarbowe, urzędy skarbowe, inspektorzy kontroli skarbowej oraz dyrektorzy urzędów celnych i urzędów statystycznych.
9. Charakterystyka czynników towarzyszących wprowadzaniu reformy administracyjnej:
Administracja publiczna powinna się cechować elastycznością, dostosowywać do warunków, w jakich się znajduje,
przyjmować nowe zadania. Powinna wychodzić naprzeciw potrzebom w danym okresie, ustroju. Jeśli będzie „oporna” na jakiekolwiek zmiany nastąpi jej „skostnienie”, rutyna.
Reformy winny być przeprowadzone rozważnie, po dokonaniu analizy aspektów strat i korzyści. Zmiany muszą być
wprowadzane bezpiecznie, nie prowadzić do destabilizacji państwa. Metodą przeprowadzania zasadniczych reform powinien być selektywny radykalizm. Przebudowa administracji powinna być radykalna w sferze koncepcji, a także wybiórcza i pragmatyczna w realizacji. Reformy ustrojowe muszą być rozpatrywane w kategoriach społecznych, a ich cele i programy powszechnie znane i akceptowane. Dla powodzenia reform istnieć tez powinien korzystny klimat polityczny.
Naturalną cechą wszystkich struktur i zachowań administracyjnych jest daleko posunięty konserwatyzm, czyli niechęć do zmian i bezwład, potężny opór administracji, formalizm i biurokracja, zwalczanie nowych inicjatyw.
10. Usprawnienia dokonywane w aparacie administracji:
Służby organizatorskie – tworzone w danych jednostkach organizacyjnych. Są to komisje, ciała kolegialne do spraw usprawnień. Mogą funkcjonować pod inną nazwą. Mają na celu bieżące informowanie o możliwości stosowania nowych technik w administracji.
Wskazania na naukową organizację pracy oraz wskazania płynące z naukowej organizacji pracy.
Brak swobody eksperymentowania ze względu na normy prawne, które wyznaczają reorganizację i usprawnienia administracji publicznej.
Hasła reform:
„mniej prawa” – deregulacja, pozostawienie większych niż dotąd obszarów swobody działań ludzi, większa elastyczność przepisów prawnych.
„mniej urzędów” – spłaszczanie systemów i struktur administracji
„decentralizacja” i „samorządność” – pozostawienie określonych sfer uspołecznionych organizacjom i społecznym środkom działania
„prywatyzacja” – gospodarowanie i usługi, stopniowe wycofywanie się państwa z pewnych obszarów życia społecznego
11. Charakterystyka reform administracyjnych w Polsce od czasu odzyskania niepodległości do czasów współczesnych:
Nastąpiło ujednolicenie administracji publicznej, zarówno centralnej, jak i lokalnej. Likwidacja różnorodności, wybór konkretnego modelu administracji centralnej. Kształtowanie poprzez konstytucje: marcową, kwietniową. Zniesienie niektórych resortów. 1928r. – rozporządzenie dotyczące administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Kodyfikacja w ramach 3 rozporządzeń na mocy ustawy określających procedurę administracyjną, o egzekucji administracyjnej, postępowaniu karno-administracyjnym (1928r.). Komisje rządowe – ujednolicenie administracji. Po II wojnie światowej nastąpiła zmiana ustroju państwa. Momentem przełomowym był 1950r., w którym przyjęto działania radzieckie. Kolejne lata to ciągłe przeobrażenia administracji publicznej. 1989r. – przebudowa ustroju administracji terenowej. Doniosłym jest znaczenie ustaw o samorządzie terytorialnym (8 III 1990r.), o terenowej rządowej administracji
(22 III 1990r.) oraz towarzyszące im normy prawne. 28 VII 1998r. – trójstopniowy podział terytorialny państwa. 7 VIII 1998r. – rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie powstania powiatów. 17 X 1992r. – przebudowa organów na szczeblu centralnym, o wzajemnych stosunkach władzy ustawodawczej i wykonawczej, o samorządzie terytorialnym. Konstytucja RP z 1997r. określa zakres prawa materialnego w administracji publicznej.
12. Reorganizacja – rodzaj reform w administracji:
Jeżeli przedmiotem reformy jest struktura jednostki organizacyjnej, jej część lub zespół takich jednostek to mówimy o reorganizacji. Najprostsze reorganizacje polegają na łączeniu lub dzieleniu instytucji administracyjnych, względnie wydzielaniu nowych instytucji z dotychczas działających. Reorganizacja może łączyć się ze zmianą statusu publicznoprawnego danej instytucji, bądź tyczyć się tylko jej organizacji wewnętrznej. Zmieniając status publicznoprawny następuje redefinicja celu jej powołania i posiadanej formy ustrojowej.
Szczególnym rodzajem reformowania struktur są te, które dotyczą terytorialnego zasięgu działania lub przestrzennego rozmieszczenia instytucji.
Rzadko kiedy poważniejsza reorganizacja struktur może obyć się bez zmian trybu działania (postępowania) administracji – jej jednostek organizacyjnych lub stanowisk pracy. Bywa i tak, że przedmiotem reformy jest, sama w sobie, zmiana trybu działania (postępowania) administracji. Wtedy reorganizacja instytucji następuje jako konieczna konsekwencja zmian proceduralnych.
Reformy proceduralne zachodzą:
· na poziomie normatywnym (w sferze obowiązującego prawa),
· jako wynik oceny funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej lub jako wynik analizy konkretnej procedury stosowanej w danej dziedzinie
· jako rezultat postępu technologicznego i technicznego (kształtowanie się e-administracji)
Oddzielną kategorią reform administracyjnych są te, które dotyczą personelu administracyjnego.
Reformy administracyjne różnią się również pod względem skali przedsięwzięcia.
13. ...
sonko_21