ZK1.docx

ZARZĄDZANIE KRYZYSOWE – ZESPOŁY REAGOWANIA

KRYZYSOWEGO

Zygmunt Kowalczuk

Kierownik Centrum Zarządzania Kryzysowego

Wojewody Lubuskiego w Gorzowie Wlkp.

Wstęp

Ludzkość od początków swego istnienia ma do czynienia z sytuacjami kryzysowymi.

Są one wywoływane zdarzeniami losowymi, niepowodzeniami osobistymi oraz poraŜkami

Ŝyciowymi.

Termin „kryzys” pochodzi z greckiego krino i oznacza wybór, decydowanie,

zmaganie się, walkę, w której konieczne jest działanie pod presją czasu.

”Kryzys” (crisis w języku angielskim) poszerza znaczenie o takie cechy jak: nagłość,

urazowość i subiektywne konsekwencje urazu w postaci przeŜyć negatywnych.

Władysław Kopaliński określa kryzys zgodnie z jego greckim pochodzeniem jako

okres przełomu, przesilenia, decydujących zmian.

Na podstawie ww. ustaleń „kryzys” to:

− punkt zwrotny do zmiany na lepsze lub gorsze;

− znaczące emocjonalne zdarzenie lub radykalna zmiana statusu w Ŝyciu człowieka;

− chwila, gdy decyduje się, czy dana sprawa lub działanie będzie postępować dalej, ulegnie

modyfikacji czy teŜ zostanie zakończone;

− stan cierpienia z towarzyszącymi uczuciami zagroŜenia i lęku, przeŜywanymi w związku

z wyŜej wymienionymi zdarzeniami.

Według opisywanych powyŜej kryteriów trudno ustalić liczbę sytuacji kryzysowych.

Zachowań człowieka nie moŜna w pełni kontrolować i przewidzieć. MoŜemy jednak

ograniczać sytuacje wywołujące „kryzys” oraz minimalizować jego skutki. JednakŜe nie da

się ich wyeliminować do końca. Pamiętać musimy, Ŝe „kryzys” jest zjawiskiem szczególnym,

występującym w ramach ogólnego, czasami bardzo długiego procesu zmian występujących

wokół nas. Jest on częścią Ŝycia, dotyczy nas wszystkich, co waŜne jest spodziewany, a nawet

poŜądany. Wymaga od nas zmian i podejmowania nowych wyzwań i zadań.

W publicznym obiegu słowo „kryzys” jest naduŜywane. Sytuacje kryzysowe

wywołują w świadomości społecznej kształtowanie postaw zachowawczych, często

rezygnację, a nawet skrajny krytycyzm rzeczywistości, zamiast poszukiwania rozwiązań

sytuacji trudnych, innych niŜ te do których jesteśmy przyzwyczajeni.

Do specyficznych zdarzeń krytycznych naleŜy zaliczyć katastrofy cywilizacyjne

i klęski Ŝywiołowe. Zmniejszają one poczucie bezpieczeństwa, wiarę w sprawiedliwość,

zmniejszają poczucie własnej wartości, wolę Ŝycia i optymizm. RóŜne oblicza tych zdarzeń

niszczą bezcenne zasoby przyrodnicze, kulturalne, materialne i psychologiczne, niezbędne do

utrzymania zdrowego, spokojnego i bezpiecznego funkcjonowania człowieka.

Zarządzanie kryzysowe

Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji rządowej i samorządu

terytorialnego polegająca na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym lub przejmowaniu nad

nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań oraz na odtwarzaniu infrastruktury lub

przywróceniu jej do pierwotnego charakteru.

Ostatnie dziesięciolecie dwudziestego wieku, a w szczególności katastrofalna powódź

z lipca 1997 r. w najbardziej dramatyczny sposób pokazały, Ŝe nasze państwo nie jest w pełni

przygotowane do radzenia sobie z sytuacjami kryzysowymi. Polskie prawo, w sferze

bezpieczeństwa, jest zdecydowanie ukierunkowane na zagroŜenia militarne. KaŜda większa

katastrofa, w tym przytaczana lipcowa powódź, obnaŜała nieporadność organizacyjną

państwa, słabość jego dotychczasowych struktur, bezsilność centralnego kierowania, brak

spójności i małą skuteczność resortowych systemów ratowniczych. KaŜda sytuacja

kryzysowa stawała się trudnym egzaminem i bolesną lekcją dla całego społeczeństwa,

zarówno dla poszkodowanych jak i tych, którzy nieśli pomoc.

Podjęte po 1997 r. doraźne regulacje prawne częściowo poprawiły sytuację w tym

względzie, czego dowodem była o wiele sprawniejsza organizacja działań podczas powodzi

w 2001 roku, jednakŜe nie stworzyły podwalin pod budowę kompleksowego systemu ochrony

ludności.

Wydarzenia kilku ostatnich lat, a w szczególności zamachy terrorystyczne w Nowym

Jorku, Madrycie i Londynie w jednoznaczny sposób wymuszają na rządach państw, oprócz

szerokiego wachlarza działań rozpoznawczych i prewencyjnych, utrzymywania na wysokim

poziomie systemu reagowania kryzysowego. Niestety brutalna prawda doświadczeń z jakimi

mamy do czynienia wyraźnie wskazuje, Ŝe jeŜeli nie uda się zapobiec zamachowi

terrorystycznemu, to naleŜy zrobić wszystko, aby w maksymalny sposób ograniczyć jego

skutki, a w szczególności profesjonalnie, w miarę krótkim czasie udzielić skutecznej pomocy

poszkodowanym.

Obowiązkiem państwa, w tym głównie administracji rządowej i samorządowej, jest

posiadanie adekwatnych do kaŜdej sytuacji rozwiązań systemowych, odpowiedniego prawa

oraz struktur i narzędzi pozwalających na sprawne zarządzanie w sytuacjach kryzysowych.

Jest to tym waŜniejsze, Ŝe działania w sytuacjach kryzysowych i stanach nadzwyczajnych

przebiegają zwykle w warunkach olbrzymiego napięcia, stresu, ograniczonej informacji

i wysokiego ryzyka.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadziła do wewnętrznego porządku

prawnego pojęcia stanów nadzwyczajnych: wojennego, wyjątkowego i klęski Ŝywiołowej,

które mogą być wprowadzone w sytuacjach szczególnych zagroŜeń, jeŜeli zwykłe środki

konstytucyjne są niewystarczające. Stany nadzwyczajne uregulowały, uchwalone przez

Parlament w 2002 roku, ustawy: o stanie klęski Ŝywiołowej, o stanie wyjątkowym oraz

o stanie wojennym.

Niestety nie udało się do tej pory w polskim systemie prawnym uregulować systemu

bezpieczeństwa obywatelskiego, który by kompleksowo regulował zagadnienia ochrony

ludności, planowania cywilnego, ochrony infrastruktury krytycznej, zarządzania

kryzysowego, a takŜe określał model systemu ratowniczego adekwatnego do zagroŜeń.

Systemu ratowniczego budowanego w oparciu o ocenę zagroŜeń i analizę ryzyka od gminy

przez powiat, województwo, a w konsekwencji obejmującego cały kraj.

Współczesne wymagania stawiane systemowi bezpieczeństwa kładą szczególny nacisk

na jego spójność i jednolitość w warstwie koordynowania działań, wspólnych procedur,

planowania, łączności i wymiany informacji oraz szkolenia.

Aktualnie trwają zaawansowane prace nad kompleksowym uregulowaniem prawnym

szeroko rozumianych zagadnień: ochrony ludności, planowania cywilnego, ochrony

infrastruktury krytycznej, zarządzania kryzysowego.

Zarządzanie kryzysowe, jako system organizacyjno-funkcjonalny jest niezbędne do

poprawnego zapewnienia bezpieczeństwa ludziom w sytuacjach stwarzających zagroŜenie

Ŝycia, mienia oraz środowiska i powinno obejmować wszystkie poziomy zarządzania

państwem. W dobie rozwijającej się demokracji jedną z waŜniejszych funkcji współczesnego

państwa jest zapewnienie obywatelom podstawowych warunków ochrony przed

potencjalnymi i realnymi niebezpieczeństwami.

Obecna realizacja tej funkcji jest wynikiem rozwoju demokracji, decentralizacji

państwa i rozwoju samorządności oraz globalizacji gospodarki. W Polsce przemiany

te spowodowały między innymi potrzebę zdefiniowania nowego podejścia do sytuacji

określanych jako kryzysowe, w celu rozpoczęcia budowy systemu, mającego na celu

zapewnienie ludności odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, umoŜliwiającego jego

zrównowaŜony rozwój.

W tym celu niezbędne stało się w pierwszym rzędzie ukierunkowanie na koordynację

działań niezaleŜnych, merytorycznie odrębnych jednostek organizacyjnych w konkretnej,

dowolnie złoŜonej sytuacji oraz oparcie systemu na całkiem odmiennej filozofii działania,

wywodzącej się z załoŜenia, Ŝe kaŜda nawet z pozoru prosta sytuacja lub zdarzenie moŜe

stanowić źródło potencjalnego zagroŜenia. Podejście takie wymaga objęcia jednorodną

strukturą zarządzania moŜliwie szerokiej sfery administracji publicznej i powiązania jej

działań z funkcjonującymi podmiotami gospodarczymi.

Kolejnym aspektem tej filozofii jest uznanie, Ŝe działania w sytuacjach kryzysowych

nie mogą mieć charakteru wyłącznie doraźnego i chwilowego. Tworzenie złoŜonej struktury

organizacyjnej wymaga bowiem konsekwentnego konstruowania nie tylko określonych

komórek funkcyjnych i przewidywalnych procedur postępowania, ale takŜe budowania

i udoskonalania rozumianego jako ciągły proces realizowany przez administrację, instytucje,

organizacje oraz podmioty gospodarcze występujące w systemie zarządzania strategicznego.

Takie zorganizowanie systemu zarządzania kryzysowego daje moŜliwości:

− większej

efektywności

funkcjonowania

szeroko

rozumianego

zarządzania

bezpieczeństwem społeczności;

− redukcji występujących zagroŜeń lub utrzymania ich w stanie kontrolowanym;

− poprawy systemu kierowania i koordynowania działaniami;

− minimalizacji ewentualnych strat powstałych

w wyniku

zaistnienia zdarzeń

niepoŜądanych;

− kształtowania systemu współdziałania.

Działanie w zorganizowany sposób moŜna najogólniej scharakteryzować słowami Le

Chateliera „myśleć przed działaniem”. Jeśli nie chcemy stosować metody prób i błędów

licząc na szczęśliwy przypadek, musimy nasze działanie ukierunkować. Właściwe

ukierunkowanie działań zaleŜy od dobrze sporządzonego planu działania, w którym cele

i sposoby ich osiągnięcia oparte są na trafnie rozpoznanym układzie przyszłych warunków

oraz stosowanych sił i środków.

Funkcjonujący system bezpieczeństwa ludności cywilnej, zwany zarządzaniem

kryzysowym, w chwili obecnej jest systemem obarczonym wadami i brakami. Wpłynęła na to

wprowadzona reforma administracji publicznej, decentralizacja państwa oraz nowa

rzeczywistość w postaci gospodarki wolnorynkowej, która doprowadziła do braku spójnej

koncepcji realizacji zadań związanych z bezpieczeństwem oraz braku ustawodawstwa

określającego funkcjonowanie tego systemu. Nadmiar aktów prawnych, pochodzących

z róŜnych okresów powoduje brak spójności. W tym systemie wszyscy powinni mówić tym

samym językiem, nadając pojęciom to samo znaczenie, powinny istnieć spójne struktury

i mechanizmy działań.

Czas sytuacji kryzysowych i kryzysów to nie jest odpowiedni czas na analizę

znaczenia słów, porównywania struktur i procedur. Stąd w oparciu o funkcjonujące

unormowania, mimo braku precyzyjnych zapisów rozpoczęty został proces organizowania

tzw. systemu zarządzania kryzysowego w Polsce. Podstawowym kryterium tego systemu

powinno być uznanie, iŜ działania w sytuacjach kryzysowych nie mogą mieć charakteru

wyłącznie doraźnego i chwilowego oraz załoŜenie, Ŝe kaŜda nawet z pozoru prosta sytuacja

lub zdarzenie moŜe stanowić źródło potencjalnego ewoluującego zagroŜenia.

Podstawą budowy systemu zarządzania kryzysowego jest poziom samorządu

gminnego i powiatowego. Wynika to przede wszystkim z przyjętego podziału

administracyjnego kraju jak i zespoleniu części administracji. Im niŜszy szczebel

administracji publicznej tym mamy do czynienia z większym zakresem reagowania. Przy

wyŜszym szczeblu administracji, funkcja reagowania zastępowana jest przez funkcję

koordynacji działań i udzielania wsparcia.

Zespoły Reagowania Kryzysowego

W hierarchii źródeł prawa administracyjnego aktem normatywnym najwyŜszej rangi

jest Konstytucja, która określa podstawowe zasady ustroju politycznego i społeczno-

gospodarczego państwa, strukturę i kompetencje naczelnych, centralnych i lokalnych

organów państwa, a takŜe zasady i treść stosunków między państwem i obywatelem.

Aktem niŜszego rzędu są ustawy uchwalane przez parlament, które nie mogą być

sprzeczne z Konstytucją i mają charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego.

W odniesieniu do systemu bezpieczeństwa (zarządzania kryzysowego) moŜna wymienić akty

prawne, takie jak:

− Ustawy: o stanie wojennym, o stanie wyjątkowym i o stanie klęski Ŝywiołowej,

w których między innymi określa się tryb wprowadzenia i zniesienia odpowiedniego

stanu, a takŜe zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres ograniczeń

wolności i praw człowieka.

− Ustawę o administracji rządowej w...