3-2003_Aniol.pdf

W.Anioł, Europeizacja polskiej polityki społecznej

Włodzimierz Anioł *

Europeizacja polskiej polityki społecznej

Włączanie się nowych członków Unii, w tym Polski, w główny nurt

europejskiej polityki społecznej nie będzie procesem łatwym; podobnie jak nie

bez trudności będzie przebiegał dalszy rozwój procesu integracji socjalnej na

kontynencie z udziałem nowych partnerów. Dwie istotne przeszkody adaptacyjne

warto tu wymienić na samym wstępie.

Po pierwsze, jest to kwestia kosztów i obciążeń finansowych. W perspektywie

krótkookresowej możliwa wydaje się akceptacja przez kraje Europy Środkowej

i Wschodniej tylko tych zachodnioeuropejskich standardów socjalnych, które nie

będą obniżały radykalnie zdolności konkurencyjnych postkomunistycznych

gospodarek. Nie można zapominać, iż systemy polityki społecznej w krajach

Unii od dawna działają w warunkach dobrze rozwiniętej gospodarki rynkowej

o wysokim (nierzadko wręcz bardzo wysokim) poziomie dochodu narodowego.

Po drugie, jest to sprawa różnic strukturalnych, systemowych. Polityka

społeczna w państwach „realnego socjalizmu” przez długie lata opierała się na

zupełnie innym wzorcu i dziś, pomimo wielu zmian dokonanych po 1989 r.,

wciąż nie przystaje ona pod wieloma względami do większości zachodnio-

europejskich rozwiązań – niezależnie od tego, czy są one bliższe modelowi

anglosaskiemu (liberalnemu), kontynentalnemu (korporacyjnemu) czy też

skandynawskiemu (socjaldemokratycznemu).

Przystąpienie do Unii Europejskiej Polski oraz innych nowych członków

stwarza zatem szereg wyzwań zarówno dla ich wewnętrznej, jak i unijnej polityki

społecznej. 1 Akcesja do UE oznacza dla tych państw, z jednej strony, wiele

nierzadko wymagających, lecz koniecznych dostosowań do wspólnotowego

* Prof. dr hab. Włodzimierz Anioł – Prodziekan Wydziału Dziennikarstwa i Nauk

Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego; ekspert w Kancelarii Prezydenta RP.

1 O niektórych wyzwaniach i konsekwencjach systemowych zmian w krajach Europy

Środkowej i Wschodniej po 1989 r. dla integracji europejskiej w sferze społecznej zob.: W.Anioł,

Formowanie się europejskiej przestrzeni społecznej , „ Polityka Społeczna ”, nr 7/1991.

Studia Europejskie, 3/2003

ustawodawstwa społecznego, do formułowanych przez Unię wytycznych

i praktykowanych w jej ramach rozwiązań w zakresie polityki społecznej,

z drugiej zaś strony – tworzy nowe szanse oraz możliwości związane

z pełnoprawnym udziałem we wspólnotowej współpracy na tym polu.

1. Działania dostosowawcze i rezultaty negocjacji

Podpisana przez Polskę w 1991 r. umowa stowarzyszeniowa ze Wspólnotami,

nazwana Układem Europejskim, wytyczyła perspektywę bliższej integracji,

zarysowując program stopniowego zbliżania się do standardów wspólnotowych

w wielu dziedzinach, nie przesądzając jednakowoż sprawy przyszłego

członkostwa w UE. Układ poświęcony był przede wszystkim problematyce

gospodarczej (liberalizacja handlu), ale mowa w nim była także o politycznych,

społecznych i kulturalnych aspektach integracji.

Z podpisaną umową wiązały się pierwsze dostosowania polskiej polityki

społecznej do unijnych standardów w tej dziedzinie. Na jej podstawie coraz

intensywniej rozwijała się dwustronna i wielostronna współpraca Polski ze

Wspólnotami i ich państwami członkowskimi w wielu szczegółowych sferach,

przewidująca m.in. korzystanie z różnych form wsparcia wspólnotowego, przede

wszystkim w ramach programu PHARE.

Ramy współpracy w dziedzinie socjalnej zostały zarysowane w art. 87

Układu Europejskiego. W dziedzinie zdrowia i bezpieczeństwa pracy miała ona

na celu „ poprawę poziomu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników,

biorąc za punkt odniesienia poziom ochrony istniejący we Wspólnocie ”.

W sferze zatrudnienia miała koncentrować się na organizowaniu rynku pracy,

usługach w zakresie pośrednictwa pracy i poradnictwa zawodowego, planowaniu

i realizowaniu regionalnych programów restrukturyzacyjnych, pobudzaniu

rozwoju regionalnego zatrudnienia. W dziedzinie ubezpieczeń społecznych

miała na celu „ dostosowanie systemu ubezpieczeń społecznych do nowej sytuacji

społeczno-gospodarczej ”. Wśród dziedzin wymagających zbliżenia przepisów

prawnych wymieniono także ochronę pracownika w miejscu pracy.

Część IV Układu określała ponadto ramy współpracy w zakresie przepływu

pracowników, koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zakładania

przedsiębiorstw i świadczenia usług. Stwierdzono tam, że biorąc pod uwagę

sytuację na rynkach pracy w państwach członkowskich, istniejące ułatwienia

w dostępie do nich pracowników polskich będą utrzymane lub – jeśli okaże się

to możliwe – rozszerzone. Polska ze swojej strony zadeklarowała, że będzie

zabiegać o zawarcie umów dwustronnych w sprawie przepływu siły roboczej

z możliwie największą liczbą państw członkowskich. Warto dodać, że umowa

stowarzyszeniowa przewidywała przyznanie polskim obywatelom prawa do

W.Anioł, Europeizacja polskiej polityki społecznej

prowadzenia w tych krajach działalności gospodarczej na zasadzie samo-

zatrudnienia.

Polskim negocjatorom nie udało się niestety pomyślne, na miarę

wcześniejszych oczekiwań, uregulowanie w Układzie żywotnej dla Polaków

kwestii rozszerzenia dostępu do wspólnotowego rynku pracy. 2 Wprawdzie

pracownicy zatrudnieni legalnie w państwach-stronach Układu uzyskali

gwarancję równego – w stosunku do miejscowych obywateli – traktowania,

a współmałżonków i dzieci tych, którzy mieli na dodatek zezwolenie na pobyt

stały, uprawniono do podejmowania pracy i zasiłków rodzinnych. Mimo to

temat swobodniejszego przepływu polskiej siły roboczej do krajów UE musiał

być ponownie podjęty, najpierw w dwustronnych rozmowach, których efektem

było kilka umów o sezonowej migracji zarobkowej, a następnie w późniejszych

rokowaniach akcesyjnych.

Opinia o polskim wniosku w sprawie członkostwa w Unii (tzw. Avis ),

ogłoszona przez Komisję Europejską w lipcu 1997 r., zawierała w sumie

pozytywną ocenę procesu adaptacji polskich norm w zakresie polityki społecznej

do wspólnotowego acquis . Podkreślono w niej rozwój struktur dialogu

społecznego w Polsce, z udziałem trzech partnerów (rządu, pracodawców

i pracobiorców), choć zaznaczono zarazem, że w dialogu tym w niewystarcza-

jącym jeszcze stopniu uczestniczą pracodawcy reprezentujący sprywatyzowane

przedsiębiorstwa. Z satysfakcją odnotowano wykształcenie się regionalnej sieci

urzędów pracy, działania nowelizujące polskie prawo pracy, zaawansowane

projekty reformy systemu zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Komisji, dokonane już zmiany w kodeksie pracy bardzo zbliżyły

polskie standardy do unijnych norm, a występujące jeszcze niezgodności

w regulacjach (np. w zakresie BHP, wymiaru płatnych urlopów czy swobodnego

przepływu pracowników) mogły być usunięte bez zasadniczych trudności.

W konkluzji zaś zaznaczono, że osiągnięcie przez Polskę zdolności do przejęcia

całości socjalnego acquis Wspólnoty jest prawdopodobne w średnioterminowej

perspektywie czasowej. Sprawą bardziej złożoną, co zaakcentowano, wydawało

się natomiast zapewnienie pełnego respektowania w praktyce ustanowionych

norm (np. zasady niedyskryminacji kobiet w miejscu pracy), w tym także

zasadniczej poprawy funkcjonowania odpowiednich służb socjalnych i organów

administracyjnych. 3

2 Jak przyznał główny negocjator handlowej części umowy ze strony Polski, w tej dziedzinie

„ uchylono nam tylko furtkę, a nie drzwi (...) I to jest rzeczywiście pewna słabość ” (wywiad

z ministrem A.Olechowskim w: „ Polityka-Export-Import ”, nr 12/1991). Zob. też: B.Skulimowska,

Stowarzyszenie Polski z Unią Europejską a swoboda przepływu pracowników , „ Polityka

Społeczna ”, nr 11-12/1995.

3 Agenda 2000. Commission Opinion on Poland’s Application for Membership of the European

Union , Brussels, 15.07.1997, s.85-87.

Studia Europejskie, 3/2003

W Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w Unii

Europejskiej z 1998 r. rząd polski deklarował, że „ w średnim okresie ” nastąpić

powinno wdrożenie do krajowego prawodawstwa tych rozwiązań wspólnotowych

z zakresu prawa pracy oraz BHP, które wymagały jeszcze harmonizacji. Duży

nacisk miał być położony na efektywność działania instytucji rynku pracy

i walkę z bezrobociem. Zapowiedziano podjęcie starań o włączenie Polski

w realizację wspólnotowej polityki zatrudnienia, zwłaszcza w zakresie specjalnej

pomocy dla bezrobotnej młodzieży (w tym absolwentów) oraz długotrwale

bezrobotnych. Podkreślono istotne znaczenie dostępu polskich obywateli do

unijnego rynku pracy, jak również zapewnienia wzajemnego uznawania kwalifikacji

oraz włączenia się we wspólnotowy mechanizm koordynacji systemów zabezpie-

czenia społecznego. Rząd zadeklarował swoje zainteresowanie dalszym rozwojem

aktywnego i autonomicznego dialogu społecznego. Za ważny swój priorytet

uznał reformę ubezpieczeń społecznych, ściśle związaną z potrzebą uzdrowienia

finansów publicznych. 4

Negocjacje w sprawie członkostwa Polski w Unii rozpoczęły się w marcu

1998 r. i trwały faktycznie do grudnia 2002 r. Spośród 29 zasadniczych działów

rokowań dwa najściślej łączyły się z problematyką polityki społecznej:

„Swobodny przepływ osób” oraz „Polityka społeczna i zatrudnienie”. Poniżej

omówione zostaną pokrótce najważniejsze rezultaty rokowań oraz towarzyszące

im procesy dostosowawcze w tych dwóch dziedzinach.

1.1. Swobodny przepływ pracowników

Sprawa swobodnego przepływu pracowników należała do najbardziej

kontrowersyjnych kwestii nie tylko w dziale „Swobodny przepływ osób”, ale

i w całych negocjacjach akcesyjnych Polski z UE. Rokowania w tym dziale

toczyły się od maja 2000 r. do grudnia 2001 r., nabierając przyspieszonego

tempa w decydującej fazie po nicejskim „szczycie” Unii, który odbył się

w grudniu 2000 r. 5

Negocjacje prowadzono w kilku obszarach tematycznych, wymagających

niezbędnych dostosowań prawnych i administracyjno-organizacyjnych: (1) zasady

przemieszczania się osób, w tym regulacje dotyczące prawa pobytu oraz

czynnych i biernych praw wyborczych (w wyborach samorządowych i do

Parlamentu Europejskiego); (2) system informowania o rynku pracy (bazy

danych o bezrobociu i ofertach pracy, adaptacja systemów informatycznych);

(3) koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego; (4) wzajemne uznawanie

4 Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej przyjęty przez Radę

Ministrów 23 czerwca 1998 r. , „ Monitor Integracji Europejskiej ”, nr 19/1998, s.57-58.

5 Szerzej na ten temat zob.: M.Duszczyk, Swobodny przepływ pracowników w negocjacjach

o członkostwo Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2002.

W.Anioł, Europeizacja polskiej polityki społecznej

dyplomów i kwalifikacji zawodowych. Zdecydowana większość tych spraw

okazała się niekontrowersyjna. Polska zaakceptowała unijne acquis w powyższych

dziedzinach, zobowiązując się do odpowiedniej nowelizacji prawa krajowego

oraz usprawnienia właściwych struktur administracyjnych najpóźniej do daty

akcesji. Niezbędne okazały się pewne zmiany zwłaszcza w ustawie o cudzo-

ziemcach z 25 czerwca 1997 r. oraz ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu

bezrobociu z 14 grudnia 1994 r., zawierające niekiedy bardziej restrykcyjne od

wspólnotowych przepisy w zakresie ruchu osobowego.

Proces adaptacji do unijnego mechanizmu koordynacji systemów ubezpie-

czeniowych postępował m.in. na drodze podpisywania bilateralnych umów na

ten temat z państwami członkowskimi Unii, co miało zapobiegać zwłaszcza

opłacaniu składek równocześnie w dwóch krajach. Z niektórymi członkami UE

Polska podpisywała także dwustronne umowy w sprawie uznawania kwalifikacji.

Dostosowanie polskiego prawa do unijnych regulacji w tej dziedzinie wymagało

przyjęcia m.in. dwóch ustaw o zasadach uznawania nabytych w państwach Unii

kwalifikacji do wykonywania zawodów regulowanych oraz do podejmowania

lub wykonywania niektórych rodzajów działalności. Jednym z przykładów

szczegółowej adaptacji prawnej w tej sferze była zmiana tytułu zawodowego

„lekarz stomatologii” na „lekarz dentysta”, co odpowiada nomenklaturze unijnej.

Uznano, że używany w dyrektywach termin lawyer (prawnik) odpowiada

polskim tytułom zawodowym: adwokat i radca prawny. W samej końcówce

rokowań udało się pomyślnie rozwiązać kontrowersyjną sprawę uznawania polskich

dyplomów pielęgniarskich: licencjackich i licealnych. Kwestią wymagającą

kompleksowego załatwienia pozostawało jednak zastąpienie dotychczasowej

praktyki nostryfikacji zagranicznych dyplomów całościowym nowym systemem

(powołanie ośrodka informacyjnego i organu podejmującego decyzje, usunięcie

niezgodności w programach kształcenia określonych zawodów itp.).

Zasadniczą kwestią sporną w rokowaniach akcesyjnych była natomiast

sprawa czasowych ograniczeń dla Polaków w dostępie do unijnego rynku pracy.

Mimo zróżnicowanego podejścia państw członkowskich do tej kwestii (część

z nich gotowa była zaakceptować pełną swobodę zatrudnienia z chwilą

uzyskania członkostwa), wobec sprzeciwu Niemiec i Austrii, obawiających się

destabilizacji na swoich rynkach pracy, Unia przyjęła wspólne stanowisko

domagające się zastosowania ograniczających rozwiązań przejściowych.

W Niemczech niektórzy mówili nawet o 10- lub 12-letnim okresie restrykcji.

Polska nie zgadzała się z takim podejściem, postulując przyznanie polskim

obywatelom prawa do podejmowania pracy w krajach UE już od dnia akcesji.

Argumentowała, że problem ten ma głównie wymiar psychologiczny i polityczny,

że obawy dotyczące masowych migracji zarobkowych nie mają racjonalnego

uzasadnienia, zaś swoboda przemieszczania się pracowników to przecież jedna

z kluczowych zasad funkcjonowania jednolitego rynku.

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: