Pojęcie SAMORZĄDU.doc

Pojęcie „samorząd”, a w szczególności „samorząd terytorialny” było już niejednokrotnie definiowane. Mimo to nie jest nadal rozumiane jednolicie. Wpływ na taki stan rzeczy miały z reguły konkretne warunki polityczne, w jakich tworzono poszczególne definicje. „Instytucja samorządu jako jednego ze sposobów decentralizowania administracji państwowej ma za sobą tak bogatą literaturę, iż dodanie jakichś nowych elementów do samego określenia tego, co jest samorządem, jest już chyba niemożliwe”[1].

              Instytucja współczesnego samorządu terytorialnego jest wynikiem długie ewolucji. Jej rezultatem były dwa rozbieżne pojęcia samorządu. Samorząd w znaczeniu prawnym (korporacyjnym) – rozumiany jako wykonywanie zadań administracji publicznej w sposób zdecydowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które nie są w zakresie wykonywania swoich zadań poddane żadnej integracji państwowej[2].

              Na tym tle zrodziło się pojęcie „pośrednia administracja państwowa”[3], która to administracja nie jest pełniona przez bezpośrednie organy państwowe, lecz przez samodzielne, tzn. zdolne do działań prawnych podmioty, administrujące zadaniami państwowymi. Administracja taka jest administracją zdecentralizowaną. Wyodrębnienie bezpośredniej i pośredniej administracji państwowej ma znaczenie praktyczne, bowiem administracja pośrednia stoi w zasadzie poza ciągiem instancyjnym (podporządkowanie hierarchicznym) bezpośrednich organów państwowych[4].

              Drugie ujęcie samorządu w znaczeniu politycznym oznacza honorowe uczestnictwo osób fizycznych w wykonywaniu określonych zadań państwowych, chodzi tu zatem jedynie o samorządność personalną[5].

              Drogę do ujednolicenia poglądów na charakter prawny samorządu terytorialnego utorowała Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego uchwalona na 27. Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych w dniach 22 – 26 września 1985 r. w Rio De Janeiro. Stanowi ona, że „samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej” (art. 2 ust. 1) oraz że zarówno zasada samorządu lokalnego, jak i podstawowe kompetencje władz lokalnych powinny zostać zapisane w konstytucji lub ustalone w drodze ustawowej (art. 1 i 3 ust. 3)[6].

              Podobne przepisy zawiera Europejska Karta Samorządu Lokalnego uchwalona dnia 15 października 1985 r.[7]. Zgodnie z jej brzmieniem:

a.       zasady samorządu lokalnego są określane w wewnętrznych przepisach prawnych i w miarę możliwości w konstytucjach;

b.      samorząd komunalny oznacza prawo i faktyczną możność komunalnych korporacji lokalnych do regulowania i kształtowania w ramach ustaw znacznej części spraw publicznych, na władną odpowiedzialność, dla dobra mieszkańców;

c.       podstawowe kompetencje komunalnych korporacji lokalnych są określone w konstytucjach lub ustawach; to postanowienie nie wyklucza jednak zlecenia komunalnym korporacjom lokalnym określonych kompetencji w ramach ustaw;

d.      komunalne korporacje terytorialne mają w ramach ustaw prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie  zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom;

e.       nadzór administracyjny nad komunalnymi korporacjami lokalnymi może być sprawowany tylko w sposób określony w konstytucji lub ustawach zwykłych i w przypadkach tam przewidzianych, celem nadzoru nad działalnością komunalną może być zasadniczo tylko zapewnienie przestrzegania ustaw i zasad konstytucji; nadzór ten w odniesieniu do zadań, które zostały komunalnym korporacjom powierzone, obejmować może kontrolę celowościową;

f.        nadzór nad komunalnymi korporacjami lokalnymi należy tak wykonywać, aby przestrzegana była zasada proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami nadzoru i znaczeniem chronionym przez ten nadzór interesów.

Obie cytowane wyżej deklaracje międzynarodowe zawierają regułę, że samorząd terytorialny poprzez uregulowanie go w konstytucjach i ustawodawstwach krajowych staje się jedną z podstawowych instytucji ustrojowo – prawnych współczesnego państwa. Zakres regulacji konstytucyjnej  jest odmienny w poszczególnych państwach – od wyrażenia jedynie ogólnej zasady po szczegółową regulację zasad organizacyjnych i funkcjonalnych. Jednakże żadne z ustawodawstw nie zawiera wyczerpującej definicji samorządu terytorialnego. Za podstawowe elementy cech samorządu terytorialnego na podstawie rozwiązań normatywnych należy uznać: podmiot i przedmiot samorządu, zadania samorządu oraz nadzór nad samorządem.

Podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (gminę). A zatem gmina jest traktowana jako związek mieszkańców danego obszaru – korporację terenową. „Upodmiotowienie” społeczności lokalnej rozumiane jest ty zatem nie socjologicznie czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie, przy czym „upodmiotowienie” to dokonywane jest przez państwo w celu realizacji jego zadań. Na tym tle w doktrynie występują rozbieżności co do ujmowania kategorii interesu lokalnego.

W aspekcie prawno – ustrojowym (organizacyjnym) władza lokalna jest zawsze fragmentem ustroju państwowego. Dlatego też szczególnie istotne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy władze lokalnej uznaje się za instrument realizacji w terenie celów państwowych, czy też zakłada się istnienie celów lokalnych, odrębnych od państwowych. Rozstrzygnięcie powyżej kwestii może nastąpić na drodze uznania istniejącego obiektywnie interesu lokalnego.

Przeważająca część doktryny jest zgodna, że kategoria interesu lokalnego ma charakter obiektywny[8]. Interes lokalny jest częstokroć inny niż interes społeczności ogólnopaństwowych, ale nie może to oznaczać, że z reguły interes społeczności lokalnej jest mniej ważny[9]. Rozróżnienie obu kategorii interesów – ogólnopaństwowego i lokalnego wiąże się bardzo ściśle z problematyką decentralizacji administracji państwowej. Decentralizacja polega na prawnym zabezpieczeniu organom niższych stopni w strukturze organizacyjnej względnej samodzielności w stosunku do organów wyższych. Dokonuje się tego poprzez wyraźne określenie możliwości i sposobów ingerowania organów wyżej usytuowanych w działalność organów niżej stojących w strukturze organizacyjnej. Z zastosowania zasady decentralizacji w strukturze organów administracji państwowej i samorządu wynika ponadto regułą, że nadzór nad organami zdecentralizowanymi odbywa się przy użyciu środków wyraźnie przez ustawę określonych i dozwolonych w danej, konkretnej sytuacji.

Za W. Madurowiczem strukturę zdecentralizowaną można przedstawić również w następujący sposób:

„1. każdy szczebel struktury ma określony dokładnie zakres spraw o znaczeni w skali całej struktur lokalnej (odcinkowej) oraz funkcję celu, za realizację której w obrębie tych spraw odpowiada;

2. ma ponadto ustalony zakres samodzielności w osiąganiu tych celów, przy czym samodzielność ta korzysta z ochrony prawnej (…);

3. (…) nadzór -  w miejsce działającego ex ante nadzoru dyrektywnego – przybiera postać działającego ex post nadzoru weryfikacyjnego;

4. działa system instrumentów informujących, jakim celom wyższych rzędów służą cele szczebli niższych oraz jakie są warunki gospodarowania;

działa wreszcie system bodźców nakierowujących działanie szczebli niższych na cele, za osiągnięcie których odpowiadają”[10].

              Uznanie samorządu terytorialnego za element struktury zdecentralizowanej oznacza, że jednostka tego samorządu, którą jest gmina, została wydzielona z całości administracji państwowej. Wydzielenie to dokonuje się poprzez uznanie odrębności prawnej interesu lokalnego, a co za tym idzie – przyznanie swobody realizacji i ochrony tego interesu. Oczywiście proces ten odbywa się w oparciu o konkretną normę prawną i właśnie owa norma stanowi granicę samodzielności działania jednostki samorządowej. Samodzielność ta zatem nie jest bezwzględna, bezwzględna jest jedynie w ramach prawa i do granic tym prawem określonych[11].

              Literatura przedmiotu, mówiąc o podmiocie samorządu, posługuje się pojęciem „terytorialna korporacja komunalna”. Oznacza ono, że samorząd to sprawowanie administracji przez zbiorowość zainteresowanych osób. W przypadku samorządu terytorialnego chodzi o osoby zamieszkałe na danym terenie.

              Przynależność do społeczności samorządowej nie zależy od aktu przystąpienia. Powstaje ona z mocy prawa, na skutek nabycia przez osobę fizyczną określonej cechy, na przykład zamieszkiwania na obszarze gminy.

              Nie można natomiast uznać za trafne określenie więzi między członkami a społecznością samorządową jako przynależności przymusowej. Skoro bowiem przystąpienie do społeczności nie jest aktem woli, zainteresowana osoba nie może praktycznie odmówić przystąpienia.

              Nie ma więc konieczności stosowania jakichkolwiek środków mających na celu wymuszenie przynależności. Jeżeli nawet członek społeczności samorządowej zachowuje się całkowicie biernie, nie ma to żadnego wpływu na jego powiązania prawne ze społecznością[12].

              Kolejną kwestią decydującą o istocie podmiotu samorządu jest organizacja. Terytorialny związek samorządowy, będąc strukturą o charakterze korporacyjnym, nie jest w stanie realizować swoich zadań in pleno. Z tego też powodu członkowie związku powołują w drodze wyborów organy (zwykle kolegialne), które w sposób bezpośredni wykonują zadania nałożone na związek. Powoływanie organów komunalnych w drodze wyborów uznawane jest za cechę konstytutywną samorządu terytorialnego.

              Niezmiernie istotnym elementem składającym się na pojęcie podmiotu samorządu jest przyznawana terytorialnym związkom samorządowym przez prawo osobowość prawna. Pomijając teorie filozoficzne oraz historyczny  rozwój tej instytucji, należy stwierdzić, że obecnie zarówno w literaturze, jak i w ustawodawstwie samorządowym powszechnie uznawanej jest znaczenie tej osobowości. Przy czym osobowość tę dzieli się na publiczną i prywatną[13].

              Osobowość publicznoprawna daje jednostkom samorządowym możliwość nawiązywania stosunków prawnych z organami państwa[14]. Skoro gmina wykonuje zadania publiczne, to poza sporem pozostaje, że mogą one korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym ze środków prawnych o charakterze władczym. Możliwość stosowania władztwa administracyjnego należy do istoty samorządu i określa jego podmiotowość publicznoprawną.

              Podmiotowość prawna samorządu to nie tylko sprawa kompetencji administracyjnych, ale również majątkowych, cywilnoprawnych. Przyznanie takich kompetencji pociąga za sobą konieczność uzyskania przez samorząd swobody dysponowania mieniem we własnym imieniu. Temu celowi służyć ma nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości cywilnoprawnej. Mogą one być zatem takimi samymi uczestnikami obrotu gospodarczego jak inne podmioty gospodarcze. Mogą posiadać własny majątek, samodzielnie nim zarządzać, zaciągać zobowiązania itp.[15]. Osobowość prawna jest rękojmią ich samorządności. Gminy mogą wchodzić z organami państwa w stosunki prawne charakterystyczne dla dwóch równorzędnych podmiotów[16]. Choć podlegają nadzorowi organów państwowych, to mogą wieść z nimi spór.

              Podsumowując powyższe rozważania nad określenie podmiotu samorządu terytorialnego, można przyjąć, że jest nim jednostka o charakterze korporacyjnym wyposażona w osobowość prawną o charakterze publicznym i prywatnym, wypełniająca poprzez wyłonione w drodze wyborów organy zadania administracji publicznej na zasadach niezależności określonej w prawie i podlegająca przy tym nadzorowi państwowemu.