Skrypt z podręcznika prof. Leszka Garlickiego
I. Konstytucje międzywojenne.
1. Konstytucja z 17 marca 1921 roku
Opierała się na zasadach: suwerenności narodu, podziale władz, gwarancji praw obywatelskich. Wprowadza parlamentarny system rządów – Parlament był wybierany w pięcioprzymiotnikowych wyborach, dwuizbowy z wyraźnie zaznaczona przewagą Sejmu (444 posłów) nad Senatem (111 senatorów).
Sejm: ostateczny głos w sprawach ustawodawstwa, szeroki zakres uprawnień kontrolnych
wobec Rządu (wotum nieufności wobec całego gabinetu lub poszczególnemu ministrowi), możliwość rozwiązania Parlamentu na mocy uchwały, Rząd ponosił przed nim odpowiedzialność polityczną solidarnie oraz indywidualnie;
Senat: uczestniczył w procedurze uchwalania ustaw, za jego zgodą Prezydent mógł rozwiązać
Parlament;
Prezydent: był wybierany przez Zgromadzenie Narodowe, nie ponosił odpowiedzialności
parlamentarnej, mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, powoływał Rząd;
Sprawne działanie systemu tak silnie parlamentarnego było uzależnione od istnienia w Sejmie stabilnej większości do poparcia Rządu. W praktyce – w obliczu braku takiej większości – zasady owe doprowadziły do kryzysu parlamentarnego: braku stabilnego i trwałego rządu, zbyt słabej do rządzenia pozycji Prezydenta, upadki gabinetów, trudności w tworzeniu koalicji partyjnych i uchwalaniu ustaw. Dopomogło to zdobycie Józefowi Piłsudskiemu zdobycie poparcia społecznego dla dokonania przewrotu majowego.
2. Nowela sierpniowa z 2 sierpnia 1926 roku.
Wprowadzała zmiany w konstytucji marcowej: wzmocniła pozycję Prezydenta (samodzielne prawo rozwiązania Sejmu, prawo wydawania rozporządzeń z mocą ustawy – z upoważnienia parlamentu i za zgodą rządu), ograniczyła możliwość wotum nieufności wobec rządowi i ministrom, choć zachowano parlamentarną odpowiedzialność rządu.
Faktycznie większość władzy przeszła w ręce Piłsudskiego, choć nie był on prezydentem, co zaowocowało stałym konfliktem Piłsudskiego z parlamentem; dochodziło do działań naruszających rozwiązania konstytucyjne, co miało miejsce aż do wyborów brzeskich w 1930 roku, kiedy to sanacja uzyskała większość w Parlamencie i mogła uchwalić nową konstytucję.
3. Konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku.
Wyrażała autorytarną formę rządów ujętą w formy nowego porządku konstytucyjnego. Najważniejszy był prezydent „odpowiedzialny przed Bogiem i Historią”, wybierany przez Zgromadzenie Elektorów (wyłanianych w większości przez Sejm i Senat), w czas wojny mógł Prezydent wybierać następcę, nie ponosił odpowiedzialności parlamentarnej ani konstytucyjnej, powoływał rząd i mógł zmieniać jego skład (rząd nadal ponosił odpowiedzialność polityczną wobec Sejmu), mógł rozwiązać Sejm i Senat, uzyskał szerokie kompetencje w zakresie stanowienia prawa. Sam Parlament był osłabiony nowym systemem wyborczym, który uniemożliwiał faktyczne zgłoszenie kandydatów opozycji.
Konstytucja kwietniowa pisana była z myślą o Piłsudskim, lecz zmarł on w tym samym roku. Konstytucja kwietniowa obowiązywała przez 4 lata, do 1939 roku.
II. Okres Polski Ludowej.
1. Mała Konstytucja z 19 lutego 1947 roku.
Po II wojnie światowej ukształtował się nowy system władzy faktycznej, określający nowy porządek ustrojowy. Krajowa Rada Nadzorcza (tymczasowy parlament) przeprowadziła wybory parlamentarne i w ten sposób ukonstytuował się Sejm Ustawodawczy, który 19 lutego 1947 roku przyjął tzw. Małą Konstytucję. Mała Konstytucja formułowała zasadę podziału władz. Jednoizbowy Sejm był organem ustawodawczym, wybierał prezydenta, mógł wyrazić wotum nieufności rządowi i ministrom. Rząd mógł wydawać dekrety z mocą ustawy (musiały mieć zatwierdzenie Rady Państwa, a potem Sejmu). Rada Państwa to nowy organ (Prezydent + Marszałek Sejmu + wicemarszałkowie Sejmu + prezes NIK + inne osoby), który mógł w wyjątkowych sytuacjach działać w zastępstwie Sejmu. Wbrew pozorom podobieństwo do systemu parlamentarno – gabinetowego było tutaj czysto formalne: nie istniała opozycja parlamentarna (zlikwidowana w końcu 1947 roku), a postanowienia konstytucyjne kryły kierowniczą rolę partii i ograniczenie suwerenności względem ZSRR. W początkach lat 50 – tych przystąpiono do prac nad nową konstytucją, która była już wzorowana głównie na konstytucji radzieckiej z 1936 roku.
2. Konstytucja z 22 lipca 1952 roku.
Nie była stosowana w praktyce, a jej sformułowania miały czysto deklaratywny charakter, ukrywający rzeczywistość epoki stalinizmu. Odrzucała zasadę podziału władz, organizowała system centralnych organów państwa w myśl tzw. zasady jednolitości władzy państwowej, przewidywała jednostronne podporządkowanie Sejmowi administracji, sądownictwa i prokuratury, znosiła urząd Prezydenta, nadawała nowy kształt Radzie Państwa (przejęła niektóre kompetencje głowy państwa, zyskała kompetencje zastępcze wobec Sejmu – głównie w zakresie ustawodawstwa), rząd był powoływany przez Sejm, który mógł powoływać i odwoływać ministrów (pomiędzy sesjami robić to mogła Rada Państwa), nie istniał Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, a Sąd Najwyższy powoływała Rada Państwa na okres 5 lat. Liczne prawa i wolności obywateli dawały wyraźne pierwszeństwo prawom socjalnym i ekonomicznym, a traktując skrótowo wolności osobiste i polityczne. Nie istniały instytucjonalne gwarancje praw i wolności ani sądowa procedura ich ochrony.
Konstytucja z 1952 roku była dokumentem politycznym, a jej tekst był lakoniczny i wieloznaczny, co dawało daleko idącą swobodę interpretacyjną.
3. Praktyka konstytucyjna.
Prawa i wolności jednostki realnie nie istniały, brak było niezawisłych sądów zdolnych do wymuszenia ich przestrzegania przez policje i administracje państwową, nie istniała opozycja, uwidoczniała się kierownicza rola partii i wszechwładzy rządowych resortów gospodarczych, Sejm zbierał się 2 razy do roku – w międzyczasie „zastępowała” go Rada Państwa.
W latach 1956 – 1957 ukrócono najdrastyczniejsze praktyki aparatu bezpieczeństwa i zarysowały się pewne elementy praworządności. Ograniczono rolę Rady Państwa, co wzmocniło pozycję Sejmu, który przejął funkcję ustawodawczą. Wobec dalszej erozji systemu w lutym 1976 r. dokonano rewizji Konstytucji z 1952 roku.
Tak zwana Nowela Lutowa określiła PRL jako państwo socjalistyczne, ujęła – po raz pierwszy w Konstytucji – przewodnią rolę PZPR, określiła współpracę z ZSRR jako jeden z priorytetów państwa. Po raz pierwszy dostrzeżono również potrzebę ochrony konstytucji przed naruszeniami i w tym zakresie powierzono skromne kompetencje Radzie Państwa.
4. Wydarzenia lata 1980 i lat dalszych.
Zaczęto szeregować nowe idee i postulaty oparte o koncepcje pluralizmu politycznego i roli konstytucji jako dokumentu ograniczającego swobodę działania rządzących.
W 1980 roku powstał Naczelny Sąd Administracyjny, w 1982 roku wprowadzono przepisy o Trybunale Stanu i Trybunale Konstytucyjnym, a w 1985 roku powołano do życia TK, w 1987 roku – urząd Rzecznika Praw Obywatelskich. Orzecznictwo tych sądów i działalność RPO torowały drogę nowym ideom i koncepcjom prawno – ustrojowym.
Wiosną 1989 roku doszło ostatecznie do tzw. Okrągłego Stołu – rozmów pomiędzy władza a opozycją, które przyniosły trzy zasadnicze ustalenia:
- przywrócono Solidarność do legalnego istnienia zarówno jako związku zawodowego jak i ruchu politycznego;
- postanowiono wprowadzić przyspieszone wybory parlamentarne (demokratyczne do Senatu, w Sejmie 65% dla dotychczasowego układu politycznego, 35% dla Solidarności – stąd nazwa „Sejm kontraktowy”)
- postanowiono wprowadzić zmiany w Konstytucji z 1952 roku wprowadzając urząd prezydenta o bardzo silnych kompetencjach
Wybory przyniosły klęskę dotychczasowej ekipie rządzącej, prezydentem wybrany został przez Parlament gen. Wojciech Jaruzelski (było to wcześniej ustalone), niedługo potem powstał rząd Tadeusza Mazowieckiego.
III. Początki III Rzeczypospolitej.
1. Nowela kwietniowa z 7 kwietnia 1989 roku.
Konstytucyjnym wyrazem Okrągłego Stołu była Nowela Kwietniowa z 7 kwietnia 1989 roku, która była wypadkową dążeń i oczekiwań obu stron: społeczeństwo otrzymało wybory i udział w nich Solidarności, strona rządowa – silnego Prezydenta. Sam Sejm został Nowelą kwietniową osłabiony – powrócono do struktury dwuizbowej (powołany Senat liczył 100 senatorów i brał ograniczony udział w prawodawstwie). Zgromadzenie Narodowe wybierało prezydenta na 6 – letnią kadencję, mogło też większością 2/3 głosów postawić prezydenta w stan oskarżenia przed TS oraz 3/5 głosów uznać trwałą niezdolność prezydenta do pełnienia funkcji. Prezydent nie ponosił przez parlamentem odpowiedzialności politycznej, a jego pozycja określona była tak niedoprecyzowanie, że przy pewnej interpretacji stawał się on piastunem bardzo silnych i bliżej nieokreślonych pełnomocnictw; do jego kompetencji wchodził zakres obronności i bezpieczeństwa, podpisywał wszystkie ustawy przyjęte przez Sejm i Senat, mógł złożyć do ustawy weto, mógł zwrócić się przed podpisaniem ustawy do TK o orzeczenie jej zgodności z Konstytucją, jednocześnie zniesiono dekrety z mocą ustaw, więc pozbawiono go funkcji ustawodawczej. W zamian za to miał możliwość rozwiązania Sejmu pod pewnymi warunkami (brak rządu przez 3 miesiące od powołania Sejmu, nie uchwalenie przez 3 miesiące ustawy budżetowej, podjęcie uchwał lub ustaw przeszkadzających w sprawowaniu urzędu prezydenta. Rząd i ministrów powoływał Sejm, ale prezydent uzyskał wyłączne prawo przedstawiania kandydata na premiera. Prezydent i premier przedstawiali kandydatów na poszczególnych ministrów, a Sejm albo ich przyjmował albo odrzucał – sam nie mógł poddawać kandydatur pod głosowanie. Rząd i ministrowie ponosili odpowiedzialność polityczną przed Sejmem, prezydent nie miał prawa odwołać raz powołanego ministra czy premiera.
Nowela kwietniowa wprowadziła specyficzną mieszankę jednolitości państwowej z systemem prezydenckim, antyparlamentaryzmu z systemem parlamentarnym, elementów antydemokratycznych z demokratycznymi.
2. Praktyka konstytucyjna.
Prezydent Jaruzelski nie wykorzystywał swoich szerokich kompetencji i spokojnie przyjmował zachodzące zmiany polityczne. Ośrodkiem decyzyjnym ds. politycznych stał się rząd w porozumieniu z większością parlamentarną. Stało się jasne, że niezbędne jest uchwalenie nowej konstytucji. Obie izby parlamentu powołały komisje mające na celu stworzenie projektu. Lecz niektóre zmiany były potrzebne natychmiast – taka jest geneza noweli grudniowej z 29 grudnia 1989 roku, która usunęła kierowniczą role partii oraz przyjaźni z ZSRR z I rozdziału Konstytucji. Polska została określona jako demokratyczne państwo prawne, ogłoszono pluralizm polityczny, swobodę działalności gospodarczej, ochronę własności.
3. Rozwój sytuacji politycznej po roku 1990.
Latem 1990 roku generał Jaruzelski zapowiedział, że jest gotów ustąpić z urzędu prezydenta, a kolejna nowela z września 1990 roku wprowadziła tryb powołania prezydenta w głosowaniu powszechnym – kolejne, grudniowe wybory wygrał Lech Wałęsa.
W 1991 roku Sejm podjął uchwałę o samo rozwiązaniu, nowe wybory przeprowadzone jesienią dały parlamentowi legitymację demokratyczną, ale kosztem silnego rozbicia partyjnego. Problemy związane z utrzymaniem gabinetów i okresem pomiędzy kolejnymi gabinetami zmusiły do ponownego przyspieszenia prac nad nową konstytucją.
W dniu 23 kwietnia 1992 roku podjęto ustawę konstytucyjną o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP – miała zostać przyjęta przez Zgromadzenie Narodowe, przygotowana przez Komisję Konstytucyjną (46 posłów + 10 senatorów), a potwierdzić przyjęcie miał Naród w referendum. Ponieważ prace nad nowym aktem głównym się przeciągały zaowocowało to przyjęciem aktu tymczasowo regulującego najbardziej palące kwestie (stosunki prezydenta, parlamentu i rządu) – była to ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym, zwana popularnie Małą Konstytucją.
IV. Mała Konstytucja.
1. Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku.
Była z założeniu aktem tymczasowym i niepełnym, regulowała zagadnienia władzy ustawodawczej, wykonawczej i samorządu terytorialnego – reszta kwestii podlegała poprzednim przepisom konstytucyjnym, co stwarzało skomplikowaną sytuację prawną.
2. Relacje między legislatywą a egzekutywą.
Podporządkowane zostały zasadzie podziału władz – zerwano z jednolitością władzy państwowej, Sejm utracił pozycję najwyższego organu władzy państwowej.
Parlament pozostał dwuizbowy – Sejm (460 posłów) i Senat (100 senatorów) pochodził z wyborów powszechnych. Sejm sprawował również kontrolę nad rządem, uczestniczył w jego powoływaniu i mógł egzekwować jego odpowiedzialność, powoływał również szereg innych organów państwa. Senat rozpatrywał ustawy uchwalone przez Sejm, mógł zaproponować poprawki lub wnieść o odrzucenie ustawy (Sejm mógł zablokować odrzucenie lub odrzucić poprawki większością bezwzględną). Parlament utracił wyłączność ustawodawczą – wprowadzono rozporządzenie z mocą ustawy (wydawane przez rząd, podpisane przez prezydenta), lecz mogły być wydane tylko w ramach delegacji udzielonej w ustawie – w praktyce parlament nigdy nie udzielił takiego przyzwolenia.
3. Pozycja i kompetencje prezydenta.
Zachowano w tej materii model kompromisowy: prezydenta wybiera naród, prezydent ma szczególną pozycję w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, sprawuje on ogólne kierownictwo w stosunkach zagranicznych, mógł złożyć weto wobec ustawy lub skierować ja do TK, zachował prawo rozwiązania Sejmu w sytuacjach nadzwyczajnych (3- miesiące na uchwalenie ustawy budżetowej, niepowodzenie w tworzeniu rządu, udzielenie rządowi niekonstruktywnego wotum nieufności), powoływał sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądowniczej, powoływał kierownictwo SN oraz NSA, wykonywał prawo łaski.
Prezydent ponosił odpowiedzialność konstytucyjną – mógł zostać przez Zgromadzenie Narodowe (2/3 głosów) postawiony przed TS, nie ponosił odpowiedzialności parlamentarnej, wprowadzono kontrasygnatę premiera lub odpowiedniego ministra jako wymóg ważności dla wszystkich aktów prawnych prezydenta (były również wyjątki od tej zasady) – premier lub minister mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności parlamentarnej za udzielenie kontrasygnaty.
4. Rząd (Rada Ministrów).
Określono go jako organ prowadzący politykę wewnętrzną i zagraniczną, kierujący administracją rządową, podejmujący decyzje we wszystkich sprawach polityki państwa (nie zastrzeżone dla prezydenta lub innego organu administracji państwowej lub samorządu).
Rada Ministrów = premier + wicepremierzy + ministrowie + inne osoby; działała na zasadzie kolegialności ze szczególną rolą premiera jako koordynatora i kontrolera prac poszczególnych ministrów.
Rząd tworzył się po wyborach lub w wypadku dymisji rządu z innej przyczyny. Tworzenie rządu było procesem skomplikowanym:
a) prezydent desygnował premiera, na którego wniosek powoływał pełny rząd, który przedstawiał następnie Sejmowi program działania by uzyskać wotum zaufania – jeżeli rząd otrzymał wotum zaufania to OK J , jeżeli nie to...
b) Sejm w ciągu 21 dni samodzielnie dokonywał wyboru rządu, niezbędne było uzyskanie bezwzględnej większości głosów, a opinii prezydenta zasięgano przy obsadzaniu MON, MSZ i MSW – jeżeli rząd uzyskał wotum zaufania to OK J, jeżeli nie to...
c) Inicjatywa wracała do prezydenta, a do przyjęcia rządu wystarczyła większość zwykła Sejmu, jeżeli wotum zaufania nie uzyskano, to...
d) Inicjatywa wracała do Sejmu, również z warunkiem tylko zwykłej większości głosów, jeżeli wotum nie uzyskano to...
e) Prezydent może rozwiązać Sejm lub stworzyć tzw. rząd prezydencki, który musi uzyskać wotum zaufania w przeciągu 6 miesięcy od powołania, inaczej Sejm ulegał rozwiązaniu
Przy zmianach w składzie urzędującego gabinetu prezydent grał kluczowa rolę, jako że tylko on – na wniosek premiera – mógł powoływać i odwoływać ministrów (wyjątkiem była sytuacja, gdy minister otrzymywał od Sejmu wotum nieufności – wtedy prezydent musiał go odwołać).
Rada Ministrów i ministrowie ponosili odpowiedzialność polityczną wobec Sejmu, który bezwzględną większością głosów mógł udzielić wotum nieufności. W przypadku wotum nieufności wobec Rady Ministrów mogło to być konstruktywne wotum nieufności (jednoczesne wotum wobec urzędującego gabinetu + wybór nowego premiera) wymuszające przyjęcie rezygnacji rządu przez prezydenta i zatwierdzenie nowego składu wybranego przez Sejm, oraz niekonstruktywne wotum nieufności (nie łączące się z wyborem nowego premiera), które prezydent mógł albo przyjąć albo rozwiązać Sejm.
5. Parlamentaryzm zracjonalizowany.
Mała Konstytucja przyjęła szereg uregulowań typowych dla modelu parlamentarnego (m. in. odpowiedzialność rządu wobec parlamentu, udział parlamentu w tworzeniu nowego rządu), stawiając Sejm na pierwszym miejscu w systemie podziału władzy – miało to miejsce w przypadku Sejmu silnego, w innym wypadku jego rola była ograniczona na rzecz innych organów, a rząd był bardziej zależny od prezydenta. Taki system nazywamy parlamentaryzmem zracjonalizowanym.
Nie była to jednak jedyna koncepcja modelowa – nie zapominajmy, że wybór prezydenta przez Naród i część jego kompetencji przywodzą na myśl system prezydencki, co było tym bardziej widoczne wobec faktycznego wpływu prezydenta na obsadę MON, MSZ i MSW (stąd nazwa – resorty prezydenckie).
6. Początkowe obowiązywanie Małej Konstytucji.
W początkowym okresie nie brakowało konfliktów pomiędzy prezydentem, rządem i Sejmem. Wątła koalicja i popierany przez nią rząd Suchockiej nie był w stanie przeciwstawić się wzmacnianiu pozycji prezydenta.
Spory i problemy zaowocowały wyrażeniem przez Sejm niekonstruktywnego wotum nieufności wobec rządu i w rezultacie rozwiązaniem Sejmu. Nowe wybory wyłoniły silną koalicję SLD – PSL, co było problematyczne wobec silnej pozycji prezydenta będącego w opozycji do rządu. Problem rozwiązały wybory z 1995 roku, które wygrał Kwaśniewski, pod rządami którego przyjęto nowa Konstytucję.
W tym okresie – w latach 1995 – 1997 – nowelizowano Małą Konstytucję dwukrotnie: w 1995 roku na jesień sprecyzowano kwestie proceduralne dotyczące rozwiązania sejmu (izby działają nadal aż do ukonstytuowania się nowego parlamentu) oraz w czerwcu 1996 roku (wzmocnienie premiera w ramach rządu i jego organów).
7. Prace nad przygotowaniem nowej konstytucji.
W okresie 1993 – 1997 osoby i podmioty uprawnione mogły zgłaszać projekty konstytucji. Ostatecznie do Zgromadzenia wpłynęło 7 projektów wniesionych przez: Komisję Konstytucyjną Senatu I kadencji, PSL+UP, Konfederację Polski Niepodległej, UW, SLD, Lecha Wałęsę, NSZZ Solidarność w ramach inicjatywy ludowej.
Projekty trafiły do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w celu przygotowania jednolitego projektu, prace komisji doprowadziły 16 stycznia 1997 roku do tego, że przyjęto sprawozdanie zawierające tekst jednolity. Najwięcej kontrowersji budziły trzy kwestie:
- określenie pozycji prezydenta i jego rola w systemie podziału władz
- określenie pozycji Kościoła i kompleks regulacji w sprawie wolności sumienia i religii
- określenie zakresu tzw. praw socjalnych
W końcu – dzięki porozumieniu PSL, SLD, UP i UW – uzyskano większość wymaganą i – po wprowadzeniu poprawek prezydenta – Zgromadzenie przyjęło tekst Konstytucji 2 kwietnia 1997 roku. Następnie w dniu 25 maja 1997 roku odbyło się referendum konstytucyjne, które przyjęło Konstytucję. Weszła ona w życie z dniem 17 października 1997 roku. Niedługie wybory z listopada 1997 roku zmieniły układ sił w parlamencie dając przewagę dla koalicji AWS – UW, co spowodowało pewne zgrzyty na linii prezydent – parlament.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku obowiązuje do dziś, choć obecna ekipa rządząca, z której wywodzi się nowy prezydent, zapowiada wydanie nowej konstytucji, co może być jednak znacznie utrudnione z powodu braku zdecydowanej większości parlamentarnej.
mbenio85