Kaminski.pdf

POLICJA ADMINISTRACYJNA W SENSIE

PRZEDMIOTOWYM I PODMIOTOWYM A PROBLEM

OCHRONY BEZPIECZEŃSTWA OBYWATELI

Marcin KAMIŃSKI

Przedmiotem niniejszego artykułu jest zagadnienie zależności

między podmiotowym i przedmiotowym zakresem pojęcia policji

administracyjnej a problemem zapewnienia obywatelom

bezpieczeństwa. Szczegółowej analizie poddano rolę i znaczenie

Policji jako wyspecjalizowanej służby państwowej powołanej do

ochrony życia, zdrowia oraz mienia obywateli. Zestawiając zadania

oraz kompetencje funkcjonariuszy Policji z zakresem działania

innych służb, inspekcji i straży, sformułowano wnioski co do

sposobów usuwania kolizji kompetencyjnych w razie zagrożenia

bezpieczeństwa jednostek.

W teorii prawa administracyjnego dokonuje się podziału sfer działania administracji

publicznej z punktu widzenia specyfiki form, zakresu i treści reglamentacji życia

społecznego 1 . Zazwyczaj wyróżnia się sferę działalności reglamentacyjnej

administracji, sferę administracji świadczącej oraz tzw. policję administracyjną. Ta

ostatnia sfera obejmuje wszelkie działania administracji polegające na ochronie

bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego, w szczególności w zakresie ochrony

życia, zdrowia i mienia podmiotów prywatnych. Przedmiot administracyjnoprawnej

ochrony w ramach tej sfery jest dwoisty w tym sensie, że zdania administracji

nastawione są na ochronę zarówno dóbr indywidualnych (życia, zdrowia, mienia

poszczególnych obywateli), jak pewnych stanów realizujących szeroko pojęty interes

publiczny (bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego). W literaturze policja

administracyjna utożsamiana jest z całością reglamentacyjnej funkcji administracji albo

traktowana jest jako jej wyróżniona część, albo też przyjmuje się, iż jest osobną funkcją

administracyjną państwa. Wydaje się, że najbardziej uprawione jest doktrynalne

1 Na temat pojęcia ingerencji administracji – por. J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej

administracji, Acta Universitatis Wratislaviensis No 827, Prawo CXXXVIII, Wrocław 1985, s. 13 i n.

i pozytywnoprawne wyodrębnienie funkcji reglamentacyjnej i porządkowej (policyjnej)

administracji z uwagi na różny przedmiot i cele obydwu sfer inferencyjnej działalności

administracji 2 . Należy przyjąć, że podstawowymi celami działalności policyjnej

administracji są z jednej strony ochrona bezpieczeństwa, porządku i spokoju

publicznego, rozumianych jako istotne wartości społeczne, mające normatywne

zakotwiczenie na poziomie konstytucyjnym i ustawowym, z drugiej zaś strony ochrona

indywidualnych dóbr prawnych nieodłącznie związanych z każdym obywatelem (lub

innymi podmiotami prawa prywatnego), takich jak życie, zdrowie, mienie. Tak

pojmowana sfera zadań i kompetencji administracji publicznej nie wyczerpuje jednak

całości zakresu znaczeniowego pojęcia „policja administracyjna”. Może być natomiast

uznana jako jego aspekt (sens) przedmiotowy, czyli opisowa charakterystyka pewnej

sfery interwencyjnej działalności administracji. Oprócz jednak tego aspektu pojęcie to

posiada także swój wymiar podmiotowy. W sensie podmiotowym policja

administracyjna to ogół wyspecjalizowanych służb lub organów, których celem jest

realizacja określonych funkcji policyjnych w sensie administracyjnoprawnym. Funkcje

mają przede wszystkim charakter ochronny w stosunku do różnych dóbr prawnych,

niejednokrotnie jednak można przypisać im również walor kontrolny i nadzorczy 3 .

Na ogół tzw. policję administracyjną realizują służby, inspekcje i straże 4 . Nie

stanowią one jednolitej kategorii organizacyjnej i kompetencyjnej. W związku z tym

wyróżnia się policje o kompetencjach ogólnych i szczególnych

2 J. Boć, Sfery ingerencji administracji (w:) Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2000, s. 336-

341.

3 Zob. W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, Policja administracyjna w systemie administracji publicznej

(wybrane zagadnienia) (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Prof.

zw. dra hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, Kraków 2001, s. 26.

4 Takie określenie normatywne występuje np. w art. 2 ustawy z dnia 5 VI 1998 roku o administracji rządowej

w województwie (t.j. Dz. U. z 2001, nr 80, poz. 872 ze zm.).

5 Por. Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej (zagadnienia wybrane) (w:) Administracja u progu

XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji 45-lecia pracy naukowej,

Przemyśl 2000, s. 343 i n.

6 W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, Policja administracyjna…, op. cit., s. 29.

7 Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.

8 Dz. U. z 2005 r., nr 234, poz. 1997 ze zm.

9 Dz. U. z 2005 r., nr 127, poz. 1066 ze zm.

10 Dz. U. z 1999 r., nr 66, poz. 750 ze zm.

5 . Policje

administracyjne działają zasadniczo w dwóch formach organizacyjnych 6 .

Po pierwsze można wyróżnić grupę wyspecjalizowanych służb państwowych, które

jako umundurowane i uzbrojone formacje realizują określone zadania administracji

publicznej. Do tej grupy służb należą przede wszystkim:

1) Policja (działająca na podstawie ustawy z 6 IV 1990 roku o Policji 7 , dalej jako

UoP);

2) Straż Graniczna (działająca na podstawie ustawy z 12 X 1990 roku o Straży

Granicznej 8 );

3) Państwowa Straż Łowiecka (działająca na podstawie ustawy z 13 X 1995 roku

– Prawo łowieckie 9 );

4) Państwowa Straż Rybacka (działająca na podstawie ustawy z 18 IV 1985 roku

o rybactwie śródlądowym 10 );

5) Straż Parku Narodowego (działająca na podstawie ustawy z 16 IV 2004 roku

o ochronie przyrody 11 );

6) Inspekcja Transportu Drogowego (działająca na podstawie ustawy z 6 IX 2001

roku o transporcie drogowym 12 ).

Po drugie można wydzielić całą grupę organów administracji publicznej, które

pełnią wyznaczone funkcje policyjne z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku

w wymiarze ogólnym i jednostkowym. Ta kategoria organizacyjna organów

administracyjnych obejmuje inspekcje, służby i straże nie będące korpusami

umundurowanymi i uzbrojonymi. Jako przykłady tego typu organów można wskazać:

1) Państwową Inspekcję Farmaceutyczną (ustawa z dnia 6 IX 2001 roku – Prawo

farmaceutyczne 13 );

2) Państwową Inspekcję Sanitarną (ustawa z dnia 14 III 1985 roku o Państwowej

Inspekcji Sanitarnej 14 );

3) Inspekcję Weterynaryjną (ustawa z dnia 29 I 2004 roku o Inspekcji

Weterynaryjnej 15 );

4) organy państwowej służby geologicznej (ustawa z dnia 4 II 1994 roku – Prawo

geologiczne i górnicze 16 );

5) Służba Geodezyjna i Kartograficzna (ustawa z 17 V 1989 roku – Prawo

geodezyjne i kartograficzne 17 ).

Ustawodawca rezerwuje dla pierwszej grupy podmiotów sprawujących policję

administracyjną prawo do korzystania ze szczególnych władczych form zapewniania

ładu i bezpieczeństwa wewnętrznego oraz ochrony praw i wolności osobistych

podmiotów prywatnych. Oprócz decyzji administracyjnych, działań bezpośrednio

zobowiązujących i czynności faktycznych 18 , funkcjonariusze omawianych służb mają

prawo, w sytuacjach prawnie wyznaczonych i przy zachowaniu szeregu warunków, do

użycia różnych form przymusu bezpośredniego, nie wyłączając broni palnej.

Jeżeli chodzi o drugą grupę podmiotów, to można przyjąć, iż są one podmiotami

stosunków administracyjnoprawnych typu nadzorczego powstających na podstawie

norm prawa materialnego między organami administracji publicznej a podmiotami

prywatnymi 19 . W porównaniu ze służbami typu zmilitaryzowanego grupa ta dysponuje

mniej intensywnymi formami ingerencji prawnej w sferę praw i wolności

obywatelskich. W szczególności inspekcje, służby i straże tego rodzaju nie mają

zasadniczo kompetencji do bezpośredniego korzystania z form przymusu

bezpośredniego w ramach wykonywania zadań nadzorczych. Mogą natomiast stosować

tego rodzaju środki (poza najbardziej intensywnymi) dopiero na etapie postępowania

egzekucyjnego 20 .

11 Dz. U. z 2004 r., nr 92, poz. 880 ze zm.

12 Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088 ze zm.

13 Dz. U. z 2004 r., nr 53, poz. 533 ze zm.

14 Dz. U. z 1998 r., nr 90. poz. 575 ze zm.

15 Dz. U. z 2004 r., nr 33. poz. 287 ze zm.

16 Dz. U. z 2005 r., nr 228. poz. 1947 ze zm.

17 Dz. U. z 2005 r., nr 240. poz. 2027 ze zm.

18 Zob. Z. Zaborowski, Prawne formy zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, Warszawa 1977,

s. 78 i n. (cyt. za W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, op. cit., s. 29).

19 Zob. szersze omówienie: M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja

wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995, s. 26 i n., 56 i n., 81 i n.

20 W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, Policja administracyjna…, op. cit., s. 30.

Należy podkreślić, że z punktu widzenia ochrony bezpieczeństwa publicznego oraz

bezpieczeństwa obywateli w wymiarze jednostkowym, najszerszy zakres zadań i

kompetencji został powiązany z pierwszą grupą policji administracyjnych. Nie ulega

przy tym wątpliwości, że zasadniczą służbą odpowiedzialną za zapewnienie

bezpieczeństwa ludzi oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego jest Policja.

Ustawa o Policji stanowi w art. 1 ust. 2 pkt.1, iż do podstawowych zadań Policji

ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami

naruszającymi te dobra. Funkcjonariusze Policji podejmują na podstawie ustawy

o Policji szereg działań o charakterze prewencyjnym, operacyjno-rozpoznawczym oraz

represyjnym. Nie podejmując rozważań na temat dochodzeniowo-śledczych oraz

procesowych uprawnień Policji, należy zwrócić uwagę na jej kompetencje

administracyjno-porządkowe, gdyż w tym właśnie zakresie funkcjonariusze Policji jako

przedstawiciele administracji reglamentacyjno-porządkowej (policji administracyjnej)

podejmują czynności mające na celu ochronę bezpieczeństwa obywateli. Czynności te

są wykonywane za pomocą prawnych form działania administracji publicznej 21 , które

mają charakter prawny lub faktyczny 22 . Najbardziej typową formą prawną realizacji

zadań reglamentacyjnych Policji w zakresie bezpieczeństwa obywateli jest decyzja

administracyjna. Tytułem przykładu można wskazać na kompetencje komendanta

wojewódzkiego Policji w zakresie wydawania decyzji administracyjnych

w indywidualnych sprawach związanych z ochroną życia, zdrowia lub mienia 23 .

Kolejną prawną formą realizacji zadań są określone działania faktyczne prawnie

uregulowane 24 . Policja za pomocą tego typu czynności osiąga pewne efekty oraz

pożądane stany w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i spokoju publicznego oraz

ochrony dóbr prawnych indywidualnych obywateli. Najbardziej doniosłymi

przykładami tego rodzaju działań są zatrzymania prewencyjne oraz administracyjne.

Ten pierwszy rodzaj zatrzymania polega na zastosowania środka przymusu w celu

przeciwdziałania ewentualnemu zagrożeniu dla bezpieczeństwa, porządku lub spokoju

publicznego 25 . Z kolei drugi rodzaj zatrzymania ma na celu eliminację

skonkretyzowanego zagrożenia stwarzanego przez osobę nietrzeźwą dla otoczenia i dla

samej siebie 26 . Innym rodzajem instrumentów prawnych służących zagwarantowaniu

bezpieczeństwa obywateli (szczególnie w ruchu drogowym) ą tzw. działania

21 Na temat prawnych form działania administracji – zob. np. J. Starościak, Prawne formy i metody działania

administracji (w:) System prawa administracyjnego, administracyjnego, administracyjnego. III, Wrocław-

Warszawa-Gdańsk-Kraków 1978, s. 39 i n.

22 Na temat tego podziału – zob. np. M. Zimmermann, Formy działania administracji (w:) Polskie prawo

administracyjne, pod red. M. Jaroszyńskiego, Warszawa 1956, s. 320 i n.

23 Zob. np. art. 30 ustawy z dnia 22 VIII 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 roku, nr 145, poz.

1221 ze zm.) – kompetencja do wydawania licencji dla pracowników ochrony osób i mienia; art. 9 ustawy z

dnia 21 V 1999 roku o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 roku, nr 52, poz. 525 ze zm.) – kompetencja do

wydawania pozwolenia na broń palną i amunicję.

24 Zob. np. K Ziemski, Formy prawne realizacji materialnego prawa administracyjnego (w:) Rola

materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, pod red. Z. Leońskiego, Poznań 1998, s. 65

i n.

25 Zatrzymanie to następuje na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 3 UoP („zatrzymanie osób stwarzających w sposób

oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia”).

26 Zatrzymanie to następuje na podstawie art. 40 ustawy z dnia 26 X 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1231 ze zm.).

bezpośrednio zobowiązujące 27 . Przykładami działań tego typu są przede wszystkim

znaki i sygnały drogowe 28 oraz polecenia i sygnały dawane przez funkcjonariuszy

Policji 29 .

Mając na uwadze powyższą różnorodność w zakresie podmiotowego

i przedmiotowego zakresu policji administracyjnej, należy zastanowić się nad

problemem spójności oraz komplementarności w rozdziale zadań i kompetencji w

dziedzinie ochrony bezpieczeństwa obywateli. Przede wszystkim konieczne jest

udzielenie odpowiedzi na pytanie o pozycję i znaczenie Policji wśród innych służb,

inspekcji i straży w zakresie realizacji zadań związanych z bezpieczeństwem obywateli.

Odnosząc się do powyższych kwestii, można stwierdzić, iż ustawodawca przypisał

Policji rolę koordynatora i głównego organizatora całego administracyjnoprawnego

systemu ochrony bezpieczeństwa obywateli. Wniosek taki wynika m.in. z zakresu

i treści kompetencji organów Policji w dziedzinie nadzoru i kontroli nad innymi

umundurowanymi formacjami powołanym do ochrony bezpieczeństwa i porządku

publicznego oraz do ochrony innych wartości i dóbr publicznych. Przykładowo nadzór

nad działalnością straży gminnych w zakresie fachowym sprawuje Komendant Główny

Policji poprzez właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji 30 . Z kolei

kontrolę Policji nad niektórymi działaniami Straży Parku (np. narodowego) przewiduje

ustawa o ochronie przyrody oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze

31 . Policja posiada także pewne uprawnienia koordynacyjne w zakresie organizacji

i wykonywania zadań ochronnych przez niektóre służby, inspekcje i straże.

Przewidziane w niektórych ustawach i rozporządzeniach formy współdziałania różnych

formacji z Policją pozwalają na stwierdzenie, iż to właśnie Policji przypadła rola

głównego koordynatora realizacji zadań w sferze ochrony bezpieczeństwa publicznego

i indywidualnego 32 . Należy przy tym zauważyć, że z uwagi na przedmiotowe

pokrywanie się szczegółowych zadań niektórych służb z ogólnie ujętym zadaniem

Policji w dziadzienie bezpieczeństwa publicznego oraz obywateli, w praktyce może

dochodzić do sporów kompetencyjnych oraz zakłóceń w efektywnej i sprawnej

27 Na temat tej formy działania – zob. np. J. Filipek, Przepisy i działania bezpośrednio zobowiązujące w ruchu

drogowym, Krakowskie Studia Prawnicze, Rok IV, 1971, s. 11 i n.

28 Por. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 VII 2002

roku w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., nr 170, poz. 1393).

29 Por. szerzej art. 6 i 129 ustawy z dnia 20 VI 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 roku, nr

108, poz. 908 ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 XII

2002 roku w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 roku, nr 14, poz. 144 ze zm.)

i Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 IX 2003 roku w sprawie

kierowania ruchem drogowym (Dz. U. z 2003 roku, nr 182, poz. 1784 ze zm.).

30 Por. np. art. 9 ustawy z dnia 29 VIII 1997 roku o strażach gminnych (Dz. U. z 1997 roku, nr 123, poz. 779

ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 VIII 2004 roku w sprawie

zakresu i sposobu współpracy Policji ze strażami gminnymi (miejskimi) oraz zakresu sprawowania przez

Komendanta Głównego Policji nadzoru nad działalnością straży (Dz. U. z 2004 roku, nr 187, poz. 1943).

31 Por. art. 108 ustawy o ochronie przyrody (zob. przypis nr 11) oraz Rozporządzenie Ministra Środowiska

z 20 XII 2004 roku w sprawie zakresu i trybu współpracy Straży Parku z Policją oraz zakresu działań Straży

Parku podlegających kontroli Policji i sposobu sprawowania tej kontroli (Dz. U. z 2005 roku, nr 5, poz. 33).

32 Zob. np. art. 47 ustawy o ochronie osób i mienia (zob. przypis nr 23) oraz Rozporządzenie Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 XII 1998 roku w sprawie określenia szczegółowych zasad

współpracy specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych z Policją, jednostkami ochrony

przeciwpożarowej, obrony cywilnej i strażami gminnymi (miejskimi) (Dz. U. z 1998 roku, nr 161, poz. 1108).

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: