sam_terytor.doc

01.04.2006

Zakres wykładu: samorząd terytorialny w wybranych państwach europejskich
                            (Anglia, Niemcy, Austria, Szwajcaria, Francja, Hiszpania)

Podręczniki:

J. Jeżewski (red.) „Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w państwach Europy Zachodniej”, Wrocław 1999 (lub poprzednia wersja: „Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej”, Wrocław 1995)

B. Dolnicki „Samorząd terytorialny” (ostatni rozdział) lub inne opracowania nt. samorządu terytorialnego w państwach europejskich

-------------------------------------------------------------------------------------------------

ADMINISTRACJA LOKALNA W ANGLII:

Anglia zajmuje ponad ½ powierzchni Wielkiej Brytanii, a jej ludność stanowi ponad 80% ogółu mieszkańców Wielkiej Brytanii.

Systemy administracyjne Walii i Szkocji mają podobny charakter, jak system angielski.

Podział terytorialny Anglii:

Pierwszy podział (na hrabstwa) istniał już we wczesnym Średniowieczu. Początkowo hrabstwa określano mianem shires (l. poj.: shire); z czasem określenie to zostało zastąpione przez counties (l. poj.: county).

Dawniej na czele hrabstwa stał urzędnik, nazywany początkowo alderman, który następnie został zastąpiony przez szeryfa. Szeryf, jako zarządca hrabstwa, przewodniczył Zgromadzeniu Hrabstwa, które składało się z panów feudalnych i pełniło funkcję sądu, natomiast szeryf pełnił funkcję organu administracji lokalnej.

Hrabstwa dzieliły się na okręgi. Na czele każdego okręgu stał Królewski Przedstawiciel Okręgu.

W połowie XIV w. lokalna administracja i lokalny wymiar sprawiedliwości w Anglii powierzono tzw. Sędziom Pokoju. Przejęli oni funkcje administracji lokalnej i lokalnych organów wymiaru sprawiedliwości.

Z czasem Sędziowie Pokoju zaczęli nabywać coraz więcej uprawnień (m.in. dotyczących budowy dróg, pomocy ubogim).

Sędziowie Pokoju pozostawali pod kontrolą Korony, sprawowaną przy pomocy tzw. Tajnej Rady. Kontrola ta przestała funkcjonować po rewolucji w 1688 r.

Przyjęto wówczas, że kontrola polityczna administracji lokalnej nie powinna mieć miejsca.

W związku z tym Sędziowie Pokoju nabyli jeszcze więcej uprawnień (stali się „niekoronowanymi królami hrabstw”). To zwiększenie zakresu uprawnień Sędziów Pokoju polegało m.in. na tym, że zaczęli oni nabywać uprawnienia do ściągania podatków lokalnych.

Podstawową jednostką podziału terytorialnego były parafie (tj. hrabstwa dzieliły się na parafie), w których również funkcjonowali Sędziowie Pokoju jako organy zarządzające. (Wcześniej parafie były tylko jednostkami podziału terytorialnego Kościoła Anglikańskiego.)

Obok hrabstw i parafii funkcjonowały również tzw. miasta wydzielone (miasta królewskie), czyli boroughs (l. poj.: borough). Były to jednostki podziału terytorialnego państwa, które posiadały pewne szczególne uprawnienia nabyte od Korony (np. mieszkańcy borough mieli swoją reprezentację w Parlamencie). Przywileje te nadawano na mocy tzw. Dokumentów Królewskich (Royal Charters).

Do początku XIX w. w Anglii istniał zatem podział na hrabstwa i parafie, a obok tego funkcjonowały miasta królewskie (boroughs).

W roku 1834 i 1835 uchwalono dwie ustawy, które wprowadziły w życie nowoczesne rozwiązania dotyczące administracji lokalnej. Zgodnie z tymi ustawami organami zarządzającymi jednostkami podziału terytorialnego państwa miały być rady, wybierane przez mieszkańców danej jednostki.

W Anglii nie używa się określenia „samorząd terytorialny” (selfgovernment), lecz local government (czyli: „administracja lokalna”, „zarząd lokalny”).

Kolejna ustawa z 1894 roku podzieliła hrabstwa na dystrykty dwojakiego rodzaju:

1)       dystrykty miejskie,

2)       dystrykty wiejskie.

Niektóre dystrykty były ponadto podzielone na parafie.

Taki podział terytorialny kraju przetrwał do 1972 roku, kiedy to uchwalono nową ustawę (The Local Government Act), która weszła w życie w 1974 r. i obowiązuje do dziś, dając podstawy dla funkcjonowania współczesnej administracji lokalnej w Anglii.

Aktualny podział terytorialny państwa:

1)       hrabstwa,

2)       dystrykty,

3)       parafie.

Niektóre dystrykty, na mocy Royal Charters, mogą nabywać specjalny status i nazwę borough. (Można je porównać do polskich miast na prawach powiatu.)

Natomiast jeśli chodzi o parafie, to obecnie podział na te jednostki występuje tylko w niektórych dystryktach, przy czym wyróżnia się:

1)       parafie z radą parafialną,

2)       parafie bez rady parafialnej.

local government = local authorities (local authority) = władza lokalna

Obecnie organami władzy (administracji) lokalnej są rady (councils, l. poj.: council).

Dla określenia rady (jako władzy lokalnej) nie używa się pojęcia „samorząd lokalny”.

Rady nie są organami, które stanowią lokalne prawo, ale ich podstawową rolą jest funkcja zarządcza (zarządzanie daną jednostką podziału terytorialnego w imieniu władzy centralnej). Rady są organami wykonawczymi, tj. wykonują postanowienia ustaw. Posiadają pewne uprawnienia prawodawcze, ale w bardzo małym zakresie.

Rada jest jedynym organem zarządzającym w danej jednostce podziału terytorialnego państwa (nie ma oddzielnych organów stanowiących i wykonawczych – jedynym organem administracji lokalnej jest rada).

Funkcje rady jako organu stanowiącego:

Prawo stanowione przez radę oparte jest na ściśle określonych zasadach.

Podstawowa zasada stanowienia prawa przez radę to tzw. zasada ultra vires. Oznacza ona, że organ administracji lokalnej może czynić tylko to, na co zezwala mu ustawa (czyli: może działać tylko w zakresie kompetencji wynikających z ustawy, nie może w swych działaniach wykraczać poza ten zakres). Ponadto organ administracji lokalnej musi kierować się zasadami wynikającymi z common law (prawa niepisanego, zwyczajowego).

Rady są organami pochodzącymi z bezpośrednich, powszechnych wyborów, w których udział biorą mieszkańcy danej jednostki podziału terytorialnego.

Skład rady: przewodniczący, zastępca przewodniczącego, radni (councillors).

Liczba radnych zależy od liczby ludności danej jednostki terytorialnej.

Na czele rady w miastach królewskich (boroughs) stoi burmistrz (major).

Parafie:

Dzieli się je na dwa rodzaje:

1)       parafie, które mają radę parafialną,

2)       parafie, w których nie ma rady parafialnej.

Gdy chodzi o radę parafialną, to obowiązują tu takie same zasady wyboru i funkcjonowania, jak w przypadku rad działających w hrabstwach i dystryktach. Natomiast jeśli chodzi o skład liczebny rady parafialnej, to ostateczną liczbę radnych ustala rada właściwego dystryktu (jako organ wyższego szczebla).

Jeśli w danej parafii nie ma rady parafialnej, wówczas jednostką taką zarządza tzw. Parish Trustee (l. mn.: Parish Trustees) – organ, który tworzą:

ü       przewodniczący zebrania parafialnego (zebranie parafialne tworzy ogół mieszkańców danej parafii; zbiera się ono przynajmniej raz w roku i podejmuje postanowienia, które następnie wykonują Parish Trustees)

ü       radny rady dystryktu.

Kadencja radnego (we wszystkich jednostkach podziału terytorialnego państwa) trwa 4 lata, natomiast przewodniczący rady wybierany jest co roku.

Status radnego:

Czynne prawo wyborcze (tj. prawo wybierania radnych) posiadają osoby, które:

ü       są obywatelami brytyjskimi,

ü       ukończyły 18 lat,

ü       na stałe zamieszkują na terenie danej jednostki podziału terytorialnego kraju (czyli: na terenie działania danej rady).

Bierne prawo wyborcze (tj. prawo kandydowania do rady) przysługuje osobom, które:

ü       posiadają obywatelstwo brytyjskie,

ü       mają ukończone 21 lat,

ü       mają miejsce stałego zamieszkania na terenie danej jednostki podziału terytorialnego (tj. na terenie działania danej rady), lub: na terenie działania danej rady mają główne albo wyłączne miejsce pracy, lub: zajmują na tym terenie nieruchomość gruntową (jako właściciel lub dzierżawca) przez okres co najmniej 12 miesięcy przed wyborami.

Zgodnie z art. 19 TWE à każdy, kto jest stałym mieszkańcem danej jednostki podziału terytorialnego państwa, ale nie jest obywatelem tego państwa (lecz jest obywatelem jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej), posiada czynne i bierne prawo wyborcze do władz lokalnych.

Funkcja radnego pełniona jest społecznie, jednak radny ma prawo do diety, a także – zamiast diety – do tzw. refundacji poniesionych strat (chodzi o to, że np. radnym może być osoba prowadząca działalność gospodarczą i – w związku z poświęceniem określonego czasu na pełnienie obowiązków związanych z funkcją radnego – osoba ta ponosi pewne straty w swojej działalności).

Wygaśnięcie mandatu radnego przed upływem kadencji może mieć miejsce w przypadku:

ü       śmierci radnego,

ü       gdy radny złoży rezygnację,

ü       gdy radny utraci bierne prawo wyborcze,

ü       gdy radny przez okres minimum 6 miesięcy nie uczestniczy w pracach rady (niezależnie od przyczyny).

Rada powołuje do życia dodatkowe podmioty, którymi są komisje (będące organami wewnętrznymi rady). Są one ciałami o charakterze konsultacyjnym, doradczym. Komisje dzieli się na: stałe i doraźne.

W skład komisji wchodzą radni, przy czym ustawa dopuszcza także możliwość udziału w pracach komisji osób nie będących radnymi.

Stanowienie prawa miejscowego:

Podlega ono kontroli ze strony organów władzy centralnej.

Organy władzy lokalnej stanowią prawo miejscowe wyłącznie w drodze uchwały, na podstawie upoważnienia ustawowego (w myśl zasady ultra vires).

Zanim taka uchwała (tj. akt prawa miejscowego) wejdzie w życie, musi być zatwierdzona przez właściwego ministra, po wcześniejszym ogłoszeniu w miejscowej prasie o podjętym przez radę zamiarze wystąpienia o takie zatwierdzenie.

Ministrem właściwym jest minister odpowiedzialny za dziedzinę, której dotyczy dany akt prawa miejscowego.

Po przekazaniu uchwały ministrowi, ten może jedynie sprawdzić, czy dany akt jest zgodny z ustawą i może go zatwierdzić (wskazując datę wejścia w życie) lub odmówić zatwierdzenia (jeśli uzna, iż dana uchwała jest sprzeczna z przepisami ustawy) – minister nie może natomiast niczego zmieniać w akcie prawa miejscowego.

Jeżeli minister nie wskaże terminu wejścia w życie danego aktu prawa miejscowego, wówczas akt ten zaczyna obowiązywać po upływie 1 miesiąca od dnia jego zatwierdzenia.

Kontrola nad jednostkami administracji lokalnej:

Wyróżnia się dwa rodzaje kontroli:

1)       kontrola administracyjna,

2)       kontrola polityczna.

Jednym z przejawów kontroli administracyjnej jest omówiona powyżej kontrola aktów prawa miejscowego, dokonywana przez właściwego ministra.

Innym jej przejawem jest kontrola finansowa, której dokonują audytorzy (rewidenci księgowi).

Kontrola polityczna dokonywana jest przede wszystkim przez mieszkańców danej jednostki podziału terytorialnego kraju. Przejawia się ona głównie w możliwości dostępu do wszelkiego rodzaju informacji publicznych, znajdujących się w posiadaniu organu administracji lokalnej (jest to m.in. prawo wstępu na posiedzenia rady, dostęp do dokumentów).

Skargi na działalność organów administracji lokalnej rozpatruje tzw. local ombudsman (tj. lokalny rzecznik praw obywatelskich, komisarz ds. administracji lokalnej).

Działa on w ramach komisji ds. administracji, w skład której wchodzi:

ü       komisarz parlamentarny – który rozpatruje skargi na działalność administracji centralnej (rządowej),

ü       komisarz lokalny (local ombudsman).

Oprócz możliwości wniesienia skargi do komisarza lokalnego, każdy mieszkaniec danej jednostki podziału terytorialnego ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

02.04.2006

SAMORZĄD TERYTORIALNY W NIEMCZECH:

Niemcy à Republika Federalna Niemiec (Bundesrepublik Deutschland)

der Bund = związek

der Staat = państwo

Bundesstaat = państwo związkowe, federacyjne (federacja)

Państwo niemieckie podzielone jest na tzw. kraje, landy (kraj = das Land) – tj. mniejsze jednostki podziału terytorialnego.

Z kolei landy dzielą się na tzw. regencje (inaczej okręgi lub okręgi regencyjne – der Bezirk). Jednakże nie wszystkie landy podlegają temu podziałowi.

W skład regencji wchodzą natomiast powiaty (powiat = der Kreis). Jeżeli dany land nie jest podzielony na regencje, wówczas powiaty stanowią jednostkę podziału terytorialnego landu.

Powiaty z kolei dzielą się na gminy (gmina = die Gemeinde), przy czym większość gmin podlega jeszcze podziałowi na jednostki pomocnicze (Ortsteile) – podział ten dokonywany jest podstawie uchwały lokalnej, nie jest on zatem podziałem odgórnym, ustanowionym przez władze centralne.

Obecnie w Niemczech jest 16 landów, z czego 13 to typowe jednostki samorządu terytorialnego, natomiast 3 landy są jednostkami specyficznymi, gdyż są to miasta posiadające jednocześnie status landu à tzw. miasta-kraje. Są nimi: Berlin, Hamburg i Brema.

Regencje:

Generalnie nie mają charakteru samorządowego, występują tam wyłącznie organy administracji rządowej (wyjątek: w Bawarii okręgi regencyjne mają charakter samorządowy; występują w nich zarówno organy administracji samorządowej, jak i rządowej).

Powiaty:

Mają charakter mieszany (rządowo-samorządowy), z przewagą organów administracji samorządowej.

Gminy:

Są to podstawowe jednostki samorządu terytorialnego (występują tam wyłącznie organy administracji samorządowej).

Gmina to jednostka, której ustrój zależy od dwóch czynników:

1)       od tego, ilu mieszkańców liczy dana gmina;

2)       od charakteru (statusu) danej gminy (gmina miejska lub wiejska).

Ustrój gmin niemieckich jest bardzo zróżnicowany (w zależności od ustroju samorządowego w danym landzie, gdyż w każdym landzie istnieje odrębne ustawodawstwo wewnętrzne).

Zasady ogólne ustroju gmin niemieckich:

1)       W każdej gminie wybierany jest (przez mieszkańców gminy) organ przedstawicielski. Jest nim rada (der Rat); w zależności od statusu gminy jest to: rada miejska (der Stadtrat) lub rada wiejska (der Gemeinderat). Wybory do rady są: bezpośrednie, powszechne, równe, wolne, głosowanie jest tajne (art. 28 Konstytucji RFN). Prawa wyborcze przysługują obywatelom gminy, przy czym należy rozróżnić pojęcia: „mieszkaniec gminy” (Einwohner) i „obywatel gminy (...