Monika Haczkowska ODPOWIEDZIALNO�� ODSZKODOWAWCZA PA�STWA WED�UG KONSTYTUCJI RP Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie 1000560546 Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2007 f\ Projekt ok�adki i stron tytu�owych Jacek Brzozowski 976748 Redaktor Aleksandra Milewska Redaktor techniczny Jolanta Ob�r Korekta Krystyna Grochowska .f!33 WT- � Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2007 ISBN 978-83-7059-827-3 ko� / 1 3. \o S�owo wst�pne Zagadnienie odpowiedzialno�ci pa�stwa za wadliwe dzia�ania organ�w w�adzy nabra�o szczeg�lnego znaczenia w sytuacji, w kt�rej stopie� skomplikowania prawa oraz wkraczanie w�adzy publicznej w coraz to nowe obszary �ycia spo�ecznego wi��e si� z przypadkami narusze� praw jednostek. Zapewnienie skutecznej ochrony jednostek wobec tych narusze� jest w dzisiejszych czasach jednym z wa�niejszych zada� pa�stwa. Problem ten zosta� dostrze�ony znacznie wcze�niej, jednak�e ze wzgl�du na r�ne uwarunkowania historyczne nie zawsze m�g� by� skutecznie rozwi�zywany. Uchwalona w dniu 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP wyznaczy�a nowy kierunek my�li prawniczej zar�wno ze wzgl�du na inny kontekst systemowy, jaki okre�laj� jej postanowienia, jak i na uregulowania prawne stanowi�ce novum w prawie polskim. Wej�cie w �ycie Konstytucji RP spowodowa�o konieczno�� zrewidowania tre�ci istniej�cych przepis�w prawa, kt�re, zachowuj�c dotychczasowe brzmienie, wymaga�y w jej �wietle reinterpretacji. Przepisem obliguj�cym do nowego spojrzenia na istniej�c� ju� w prawie polskim instytucj� prawn� sta� si� art. 77 ust. 1 konstytucji, reguluj�cy odpowiedzialno�� odszkodowawcz� organ�w w�adzy publicznej za dzia�ania niezgodne z prawem. Dotychczas odpowiedzialno�� ta oparta by�a na przepisach prawa cywilnego. Konstytucyjne umiejscowienie odpowiedzialno�ci w�adzy publicznej nada�o tej instytu- cji prawnej inny wymiar i spowodowa�o, �e nabra�a ona szczeg�lnego znaczenia. Sprawi�o r�wnie�, �e znalaz�a swoje uzasadnienie w normach prawa publicznego. Zi�ci�y si� zatem postulaty doktryny prawnej sprzed 150 lat: dzi� instytucja ta ma nie tylko cywilny, ale r�wnie� publiczny charakter. Instytucja odpowiedzialno�ci pa�stwa za dzia�ania jej funkcjonariuszy nie jest -jak napisano wy�ej - obca ustawodawstwu polskiemu. Przepis art. 77 ust. 1 wyni�s� jednak�e odpowiedzialno�� odszkodowawcz� pa�stwa, po raz pierwszy od czas�w Konstytucji marcowej z 1921 r., do rangi zasady konstytucyjnej. Spowodowa�o to konieczno�� zrewidowania tre�ci dotychczasowych regulacji prawnych, ukszta�towanych pod wp�ywem wieloletniej praktyki orzeczniczej s�d�w i doktryny prawa, kt�re straci�y swoj� aktualno�� za spraw� nowych podstaw aksjologicznych wyznaczonych ustaw� zasadnicz�. Na p�aszczy�nie doktryny prawa rozpocz�a si� dyskusja dotycz�ca zasadniczo dw�ch zagadnie�: czy art. 77 ust. l konstytucji wyra�a jedynie konstytucyjn� zasad� odpowiedzialno�ci pa�stwa (pozbawion� normatywnej tre�ci), czy te� jest to konkretny przepis, precyzyjnie okre�laj�cy przes�anki odpowiedzialno�ci odszkodowawczej organ�w w�adzy publicznej, kreuj�cy konstytucyjne podmiotowe prawo jednostki do odszkodowania. Dyskusja ta toczy�a si� przede wszystkim na tle zasady bezpo�redniego stosowania konstytucji, kt�ra to zasada r�wnie� po raz pierwszy znalaz�a swoje miejsce w Konstytucji RP w art. 8 ust. 2 w�r�d naczelnych zasad konstytucyjnych. Problem dotyczy� zatem tego, czy- nie zwa�aj�c na dotychczasowe regulacje - art. 77 ust. 1 mo�e sta� si� bezpo�redni� podstaw� aktu stosowania prawa w postaci orzeczenia lub decyzji, oraz tego, czy jednostka mo�e si� przed organami (s�dami) bezpo�rednio na przepis ten powo�ywa�. Przedmiotem niniejszej pracy b�dzie zatem odpowiedzialno�� odszkodowawcza organ�w w�adzy publicznej w rozumieniu art. 77 ust. l konstytucji. Jak zasygnalizowa�am wcze�niej, kontrowersje, jakie pojawi�y si� wok� tego przepisu, dotycz� nie tyle racji jego istnienia, ile sposobu jego interpretacji na tle jednej z naczelnych zasad konstytucyjnych wyra�onej w art. 8 ust. 2, tj. zasady bezpo�redniego stosowania konstytucji. B�d� r�wnie� chcia�a wyja�ni� i samo poj�cie bezpo�redniego stosowania norm konstytucji oraz jego ewolucj�, poczynaj�c od klasycznego ju� stanowiska wyra�onego przez Stefana Rozmaryna w monografii Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL z 1961 r. Nast�pnie za� podejm� pr�b� wyja�nienia wzajemnych relacji pomi�dzy instytucj� odpowiedzialno�ci odszkodowawczej uregulowan� w art. 77 ust. l konstytucji a zasad� bezpo�redniego stosowania jej przepis�w. Celem tego opracowania jest udowodnienie tezy, �e art. 77 ust. l konstytucji nie tylko zawiera wystarczaj�ce przes�anki i podstawy do roszcze� odszkodowawczych za szkody wyrz�dzone niezgodnym z prawem dzia�aniem organ�w w�adzy publicznej, ale -jako przepis dostatecznie precyzyjny i nie zawieraj�cy w swej tre�ci odes�ania do ustaw - mo�e by� bezpo�rednio stosowany. Kanw� niniejszej ksi��ki sta�a si� rozprawa doktorska Odpowiedzialno�� odszkodowawcza pa�stwa na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, przygotowana w ramach grantu promotorskiego zatytu�owanego �Odpowiedzialno�� odszkodowawcza organ�w w�adzy publicznej na podstawie art. 77 ust. l Konstytucji RP" (KBN nr 2 H02A 030 25), przyznanego przez Komitet Bada� Naukowych, i obroniona 13 czerwca 2005 r. na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wroc�awskiego. Pragn� tutaj wyrazi� wdzi�czno�� mojemu promotorowi, prof. dr. hab. Kazimierzowi Dzia�osze, za bardzo �yczliw� opiek� merytoryczn�. Pragn� r�wnie� podzi�kowa� recenzentom - prof. dr. hab. Paw�owi Sarneckiemu i prof. dr. hab. J�zefowi Fr�ckowiakowi - za trud przygotowania recenzji i cenne uwagi. Wykaz skr�t�w BCB - Bundesgesetzblatt ETS - Europejski Trybuna� Sprawiedliwo�ci FTK - Federalny Trybuna� Konstytucyjny KKPC - Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego KKZN - Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego LEX - System informacji prawniczej LEK OA - Orzecznictwo Arbitra�owe OSN - Orzecznictwo S�du Najwy�szego OSP - Orzecznictwo S�d�w Polskich OTK - Orzecznictwo Trybuna�u Konstytucyjnego PGSP - Prokuratoria Generalna Skarbu Pa�stwa RGBI. - Reichsgesetzblatt RPO - Rzecznik Praw Obywatelskich SN - S�d Najwy�szy SP - Skarb Pa�stwa ST - Samorz�d Terytorialny TK - Trybuna� Konstytucyjny Traktat UE - Traktat ustanawiaj�cy Wsp�lnot� Europejsk� ZTK - Zwi�zkowy Trybuna� Konstytucyjny k.c. - Kodeks cywilny k.p.a. - Kodeks post�powania administracyjnego k.p.c. - Kodeks post�powania cywilnego k.s.h. - Kodeks sp�ek handlowych k.z. - Kodeks zobowi�za� o.p. - Ordynacja podatkowa u.a.r.w. - ustawa o administracji rz�dowej w wojew�dztwie u. P.G.S.P. - ustawa o Prokuratorii Generalnej Skarbu Pa�stwa u.p.p.s.a. - ustawa - Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi u.s.g. - ustawa o samorz�dzie gminnym u.s.p. - ustawa o samorz�dzie powiatowym u.s.w. - ustawa o samorz�dzie wojew�dztwa 8 ROZDZIA� I Poj�cie odpowiedzialno�ci odszkodowawczej Artyku� 77 ust. l Konstytucji RP jest przepisem reguluj�cym odpowiedzialno�� odszkodowawcz� pa�stwa za dzia�ania niezgodne z prawem, w wyniku kt�rych osoba fizyczna, osoba prawna b�d� inna jednostka organizacyjna nieposiadaj�ca osobowo�ci prawnej dozna�a szkody. Przepis ten wyni�s� odpowiedzialno�� odszkodowawcz� pa�stwa, po raz pierwszy od czas�w Konstytucji marcowej z 1921 r., do rangi zasady konstytucyjnej. Instytucja odpowiedzialno�ci odszkodowawczej organ�w w�adzy publicznej za dzia�ania niezgodne z prawem istnia�a w prawie polskim ju� du�o wcze�niej, nie zawsze jednak mog�a by� rzeczywist� podstaw� roszcze� obywatela. 1. Ewolucja instytucji odpowiedzialno�ci odszkodowawczej pa�stwa za dzia�ania organ�w w�adzy W doktrynie prawa polskiego z poj�ciem odpowiedzialno�ci odszkodowawczej pa�stwa za dzia�ania organ�w w�adzy mo�na si� by�o spotka� w drugiej po�owie XIX w.1, za spraw� publikacji W�a- ' Podzia� na odpowiedzialno�� ex contractu i ex delicto przyj�to wywodzi� od summa divisio pochodz�cej jeszcze od Gajusa (II w. n.e.) z jego Institutiones, III, 88. Pojawiaj� si� jednak�e w doktrynie g�osy wskazuj�ce na to, �e wywody Gajusa do- dys�awa Ostro�y�skiego O odpowiedzialno�ci pa�stwa za bezprawne dzia�anie urz�dnik�w wedle prawa publicznego2, wydanej w 1884 r. we Lwowie. By�a to pierwsza rozprawa, kt�ra w spos�b wszechstronny przedstawi�a zagadnienie odpowiedzialno�ci pa�stwa, odwo�uj�c si� zar�wno do teorii uzasadniaj�cych t� odpowiedzialno��, jak i teorii odnosz�cych si� do zakresu wynagrodzenia szkody. W�adys�aw Ostro�y�ski by� przeciwnikiem panuj�cej w�wczas cywilnej teorii odpowiedzialno�ci pa�stwa i wypowiada� si� za oparciem jej na prawie publicznym3. Twierdzi�: �jakkolwiek co do uzasadnienia rodzaju i rozmiaru jej, dot�d niema zgody, przyj�cia tej odpowiedzialno�ci domaga si� poczucie prawne. Odpowiedzialno�� pa�stwa za tyczy�y jedynie zobowi�za� w og�lno�ci, a nie ich szczeg�lnego rodzaju, jakim s� zobowi�zania do �wiadczenia odszkodowania. Zwolennicy tego pogl�du twierdz�, i� dopiero og�lne formu�y odpowiedzialno�ci za niewykonanie umowy i za pope�-nienie deliktu cywilnego, zawarte W kodeksie Napoleona z 1804 r., stworzy�y podstaw� do wyodr�bnienia dw�ch kategorii poj�ciowych: odpowiedzialno�ci kontraktowej i odpowiedzialno�ci deliktowej. Wi�cej na ten temat w: W. Warka��o, Odpowiedzialno�� odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje, granice, Warszawa 1972, s. 77 i n. 2 Nie mo�na pomin�� w tym miejscu pracy W.L. Jaworskiego Zarys teoryj wynagrodzenia szkody, wydanej we Lwowie w 1891 r.; jej autor obszernie wy�o�y� spos�b rozumienia poj�cia �szkoda" oraz odpowiedzialno�ci za jej wyrz�dzenie. Nie spos�b tak�e nie wspomnie� o pracy anonimowego autora Czy Skarb Pa�stwa odpowiada za czynno�ci i przewinienia urz�dnik�w, opublikowanej w 1863 r. w krakowskim Czasopi�mie Po�wi�conym Prawu i Umiej�tno�ciom Politycznym (zeszyt 4). Wi�cej na ten temat: W. Zylber, Wynagrodzenie szk�d spowodowanych przez dzia�alno�� wtadz publicznych wedtug prawa polskiego, Warszawa 1934, s. 38. 3 Znamienne jest, �e w �wczesnej ...
magara2