ROZDZIAŁ I
Charakterystyka organów administracji publicznej.
1. Pojęcie ogólne organu.
Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Funkcje administracji pełni dziś wiele podmiotów. Na aparat ten składają się przede wszystkim organy administracji państwowej, organy samorządowe, zakłady publiczne oraz w znacznie mniejszym stopniu podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie na podstawie specjalnych upoważnień. Jednak przed przejściem do dalszych rozważań o organach administracji publicznej wyjaśnię najpierw pojęcie ogólne terminu „organ”. Organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową administracji w sensie podmiotowym. W związku z tym należy do rzędu podstawowych pojęć w nauce prawa administracyjnego. Tymczasem znaczna część z dotychczasowych ujęć w literaturze przedmiotu obarczona była dwiema niewydolnościami: nieuwzględnianiem samorządu terytorialnego, co było oczywiste i uwzględnieniem przedmiotowej definicji administracji, która eksponowała realizację zadań państwa. Tak więc M. Jaroszyński (1956) traktuje organ „jako wyodrębnioną część aparatu państwowego, która wyposażona przez przepisy prawa w określony zakres kompetencji wykonuje zwierzchnią władzę państwa w formach administracji, przy czym zorganizowanie bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa musi stanowić wyłącznie główne zadanie tego organu”.[1]
Natomiast W. Brzeziński (1968r) określa organ administracji jako „taki organ państwowy, który działa w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania”.[2]
J. Starościak (1971) definiuje organ administracyjny jako „wyodrębnioną jednostkę organizacji państwowej, posiadającą ustalony prawem zakres działania oraz podejmującą to działanie za pośrednictwem określonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych”.[3]
Z innego punktu widzenia konstruuje pojęcie organu W. Dawidowicz (1970), według którego „organ administracji państwowej jest to organ państwowy wyposażony w prawnie określoną możliwość jednostronnego i wiążącego wyznaczania zachowania się określonych pomiotów”.[4]
W większości poglądów na temat pojęcia organu administracji państwowej spostrzegamy:
1) łączenie cech organizacyjnych z cechami funkcjonalności;
2) łączenie tych elementów składowych pojęcia, które są w prawie, z tymi które są wytworem doktryny;
3) kumulowanie w konstruowaniu pojęcia – wedle zamierzonej koncepcji badawczej – elementów strukturalnych pojęcia organu z cechami organu;
4) umieszczenie w określeniu pojęcia organu zbędnych cech, właściwych również innym podmiotom państwowym lub społecznym.
Ostatecznie mimo powtarzalności pewnych konstrukcyjnych elementów poszczególni autorzy przez określony wybór elementów i przez określoną ich ekspozycję budują definicję, o mniej lub bardziej ograniczonym stopniu porównywalności. Jednak istotne elementy składowe pojęcia organu administracyjnego są w miarę stałe.
Po ich uwzględnieniu możemy zbudować następujące pojęcie organu administracji publicznej:
Organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi):
· znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego;
· powoływany w celu realizacji norm prawa administracyjnego;
· działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji.
Jest to próba zbudowania definicji na podstawie elementów normatywnych. Nie odbywa się ona jednak bez pewnej pomocy kwalifikacji teoretycznej, jeśli idzie o ustalenie co jest prawem administracyjnym.
W przytoczonej definicji organ administracji publicznej utożsamiany jest z powołaną osobą, ponieważ istnieje od czasu jego powołania, natomiast od momentu utworzenia do momentu powołania można mówić jedynie o urzędzie organu w znaczeniu zbioru kompetencji z nim związanych. Poza tym takie ujęcie pozwala uniknąć sformułowań typu: „kolegialna lub monokratyczna jednostka”, „wyodrębniona jednostka organizacji państwowej podejmująca działanie za pośrednictwem określonych prawem osób”. Jest zgodne z Konstytucją: minister to osoba, a nie jednostka organizacyjna. Wreszcie warto zauważyć, że nie wszyscy ludzie znajdujący się w strukturach państwowych i samorządowych, którym prawo przyznaj nazwy szczególne są organami administracyjnymi: np.: prodziekan nie jest organem administracji państwowej, a tylko pracownikiem dziekanatu.
W definicji nie jest uwzględniony element swoistych dla administracji prawnych form działania, choć może on być użyty do określenia pojęcia prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz biorąc, sposób budowania pojęcia organu administracyjnego zależy od tego, czy pojęcie to ma być narzędziem czy celem badania. W pierwszym wypadku idzie o wskazanie niezbędnych i w sumie swoistych elementów tego pojęcia. Trzeba dodać, że w konstruowaniu pojęcia narzędzia wystarczającą rolę pełnić może teoria pozytywistyczna, wedle której organem administracji jest organ, który został uznany za administracyjny przez przepis prawa. Główny zarzut przeciw tej teorii, wyrażający się w niemożności odróżnienia działalności organu administracyjnego od działalności innego organu w sytuacji, gdy prawo nie kwalifikuje w sposób wyraźny statusu danego organu, jest dziś mało istotny, prawie wszystkie organy administracyjne są bowiem w sposób wyraźny lub dorozumiany uznane przez prawo.
Jeśli natomiast celem badania jest budowanie pojęcia organu administracji publicznej, definicja może obrazować wszystkie możliwe do wyłonienia tak w prawie, jak i nauce, elementy składowe pojęcia nie wyłączając elementów nieswoistych lub mało swoistych.
Istotną cechą charakterystyczną organu jest przyznaje mu określonych prawem kompetencji. Kompetencja jest konstrukcją łączącą prawo z prawną formą działania administracji. W sferze wykonywania administracji kompetencję wiążemy z organem administracji rządowej bądź innym organem państwowym, z organem administracji samorządowej, czy wreszcie z organem organizacji społecznej czy prywatnej, któremu zlecono określone funkcje administrowania. Można określić kompetencje organu jako zbiór uprawnień organu państwowego, dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ ma prawo – z reguły jednocześnie obowiązek działania. Zamiast terminu „kompetencja” przepisy często posługują się terminem „właściwość”, który ma to samo znaczenie. Organ właściwy to organ, któremu przysługują kompetencje. Z przytoczonej definicji wynika, że pojęcie kompetencji obejmuje nie tylko wskazanie zakresu spraw, którymi organ ma się zajmować, lecz także określenie działań, jakie organ ma prawo i obowiązek w tych sprawach dokonywać.
Trzeba odróżnić kompetencje od zakresu działania. Zakres działania organu obejmuje tylko wyliczenie spraw, jakimi organ się zajmuje. Zakres działania organu jest zwykle określony w przepisach ustrojowych, powołujących dany organ. Przepisy określające zakres działania nie stanowią wystarczającej podstawy do podejmowania działań władczych przez organy państwowe. Określają one bowiem tylko sferę spraw, których organ powinien wykorzystać swoje kompetencje. Natomiast do podjęcia konkretnych działań władczych konieczny jest obok przepisu określającego zakres działania, przepis upoważniający do podjęcia takiego działania, czyli przepis kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego.
Wyróżniamy kilka rodzajów właściwości czyli kompetencji. Najczęściej wymienia się właściwość miejscową i rzeczową, obok nich mówi się jednak o właściwości instancyjnej.
Właściwość miejscowa zwana czasem terytorialną to określenie jaki organ terenowy ma kompetencje do rozstrzygania danej sprawy z punktu widzenia terytorialnego zasięgu działania. Organ administracji może działać tylko na obszarze jednostki podziału administracyjnego dla której jest ustanowiony.
Właściwość rzeczowa to przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygania tylko określonych kategorii spraw. Rozstrzyga ona a tym, jaki organ załatwia sprawy z zakresu budownictwa, przemysłu, oświaty itp.
Właściwość funkcjonalna, czyli instancyjna, określa z kolei instancję właściwą do rozstrzygania danej sprawy. Z reguły jest to kwestia wewnętrznej regulacji prawnej w ramach danego podmiotu.
Przepisy określające właściwość miejscową organów administracji zawarte są w kodeksie postępowania administracyjnego. Odbiegające od nich przepisy szczególne spotyka się bardzo rzadka w innych ustawach. Natomiast właściwość rzeczową i funkcjonalną określają przepisy zawarte w ustawach prawa materialnego lub ewentualnie rzadziej w ustawach dotyczących organizacji organów administracji.
1.2. Organy administracji rządowej (państwowej).
Każda osoba prawna działa poprzez swoje organy. W ten sposób w imieniu spółki, spółdzielni czy stowarzyszenia ich wolę wyraża zarząd, zgromadzenie wspólników, organ kontroli wewnętrznej i inne organy. W imieniu podmiotu, którym jest państwo działają również jego organy.
Organ dawnej osoby prawnej wyraża wolę tej osoby i osoba ta ponosi wszelkie skutki wynikające z działań swoich organów. Dotyczy to wszelkich podmiotów prawa, poza oczywiście osobami fizycznymi.
Przez kilkadziesiąt lat pojecie organu administracji państwowej było w polskiej nauce prawa administracyjnego pojęciem łatwym do zdefiniowania. Tak było dzięki ówczesnej scentralizowanej strukturze aparatu państwowego i brakowi samorządu terytorialnego. Cały niemal aparat administracyjny był faktycznie scentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. W aparacie państwowym wyodrębniano organy sądowe, organy władzy państwowej oraz organy administracji państwowej. Niejako obok tego trójpodziału pozostawały organy kontroli państwowej (NIK) oraz prokuratura. Pozwalało to na jasne definiowanie organów administracji państwowej – były to praktycznie wszystkie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa. W definicjach organu administracji formułowanych przed 1990 rokiem, określano że: „organ administracji państwowej cechuje: wyodrębnienie organizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji czyli przyznanych przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa”.[5]
Tak rozumianym pojęciem organu administracji państwowej chętnie posługiwał się ustawodawca. Obowiązująca wówczas Konstytucja mówiła o organach administracji państwowej, termin ten miał więc oparcie w unormowaniach konstytucyjnych.
Z tych względów pojęciem tym chętnie posługiwała się doktryna. Stąd też pojęcie to stało się jednym z kluczowych terminów prawa administracyjnego. Sytuacja zmieniła się radykalnie w 1990 roku, kiedy przywrócono w Polsce samorząd terytorialny. Rozdzielono wtedy państwo od gminy, a scentralizowaną administracje rządową przeciwstawiono zdecentralizowanej strukturze władz gminy. Kompetencje dawnych organów administracji państwowej zostały rozdzielone między te dwie grupy organów. Sytuację pogłębiło uchwalenie 17 października 1992 roku tzw. Małej Konstytucji, czyli ustawy o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz w samorządzie terytorialnym. Mała Konstytucja posługuje się zróżnicowaną terminologią i mówi o organach administracji państwowej, lecz także o władzy wykonawczej administracji rządowej itd.
Sytuacja ta doprowadziła do zamieszania terminologicznego, czego wyrazem może być nawet pewna niechęć doktryny do posługiwania się terminem „organ administracji państwowej”. Spróbuję nieco uporządkować ten obraz.
Punktem wyjścia winno tu być pojęcie organu, przede wszystkim organu osoby prawnej. Przez organ rozumie się wewnętrzną jednostkę organizacyjną danego podmiotu prawa, która jest wyposażona w uprawnienie wyrażania woli tego podmiotu. Przy tym uprawnienie organu do wyrażania woli danego podmiotu opiera się na obowiązującym prawie, nie na pełnomocnictwie udzielonym przez dany podmiot. Z reguły uprawnienie do wyrażania woli za dany podmiot prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Stąd też nie każda jednostka wewnętrzna organizacyjna będzie organem. Jest nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia do wyrażania woli danego podmiotu. Takie określenie organu odnosi się zarówno do organów osób prawnych, jak i organów państwa działających jako podmiot prawa publicznego. Jak stwierdza T. Rapska „jako organ administracji można traktować tylko tę jednostkę organizacyjną, która za taką została przez prawo pozytywnie uznana”.[6]
Można jednak podjąć się zdefiniowania organów administracji rządowej za pomocą innych kryteriów i jako punkt wyjścia przyjąć, że organ administracji rządowej to jeden z rodzajów organów państwowych o swoistych cechach lub potraktować organ administracji jako część aparatu państwowego o sobie właściwych cechach.
Dla celów pracy można przyjąć, że organ administracji rządowej to podmiot stosunków administracyjno – prawnych działających w imieniu państwa, któremu prawo przekazuje określony zakres kompetencji, przede wszystkim w bezpośrednim wykonywaniu funkcji administracyjnych państwa. Będzie to więc organ zajmujący się wykonaniem prawa, a nie jego stanowieniem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Musi być także wyodrębniony organizacyjnie z całości aparatu państwowego.
Definicja ta wskazuje po pierwsze, że chodzi tu o podmioty działające w imieniu państwa, co odróżnia je od organów innych jednostek organizacyjnych. Działanie w imieniu państwa oznacza w szczególności możliwość użycia przymusu państwowego w celu realizacji kompetencji organów. Organ administracji w szczególności w naszym systemie prawnym powołany jest do stosowania przymusu w formie egzekucji administracyjnej.
Drugą cechą charakterystyczną jest wydzielenie przez obowiązujące prawo określonego zakresu kompetencji. Dotyczy to wydzielenia kompetencji przez normę prawa ustrojowego. Kompetencje te mogą być różnego rodzaju: do stanowienia aktów normatywnych, wydawania decyzji indywidualnych itp.
W celu wprowadzenia określonego porządku ustala się dla danego organu administracyjnego zakres kompetencji z punktu widzenia przedmiotowego, miejscowego oraz instancyjnego.
W podanej definicji jest zaakcentowane, że organ administracji to podmiot stosunków administracyjno – prawnych działający w imieniu państwa. Cecha ta odróżnia go od innych organów państwowych, które nie wchodzą w stosunki administracyjno – prawne.
Wskazuje się wreszcie na wyodrębnienie organizacyjne organu. Polega ono na ustaleniu cech wydzielających dany organ czy grupę organów z całości aparatu państwowego.
Termin „organ administracji państwowej” czy też „organ administracji rządowej” może być przeciwstawiony terminom „organ gminy”, „organ samorządu terytorialnego” dla podkreślenia rozróżnienia administracji państwowej od samorządu terytorialnego.
Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób rozumienia organów administracji nie jest konsekwentnie utrzymany w naszym ustawodawstwie. Przepisy wydane przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego w 1990 roku używają terminu „organu administracji państwowej” dla określenia zarówno organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Kodeks postępowania administracyjnego choć nowelizowany po wprowadzeniu samorządu terytorialnego, tak określa organ administracji państwowej: „ilekroć w przepisach K.P.A. jest mowa o organach administracji państwowej – rozumie się przez to naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego i organy wymienione w art. 182”.
Zawarta w K.P.A. bardzo szeroka definicja organu administracji państwowej została stworzona jednak dla potrzeb tego kodeksu. Winna ona być traktowana raczej nie jako definicja ustawowa, lecz jako odesłanie, czyli wskazanie ustawodawcy, że przepisy dotyczące organów administracji państwowej stosuje się również do organów samorządu terytorialnego itd.
1.3. Organy samorządu.
Pojęcie samorządu jest jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa administracyjnego. Samorząd jest jedną z form decentralizacji administracji. Spośród wielu definicji samorządu najszerzej wydaje się być następująca: samorząd jest administracją sprawowaną przez odrębne od państwa osoby prawne.
Definicja ta wymaga pewnych wyjaśnień. Chodzi mianowicie o to, że przepisy prawa powierzają wykonywanie administracji nie scentralizowanym organom administracji państwowej, lecz grupom osób wyposażonym w osobowość prawną. Takie zrzeszenia określane bywają mianem związków publicznoprawnych.
Gdyby porównać administrację rządową z administracją samorządową, to należy podkreślić, że ta pierwsza kierowana jest przez rząd, ma obowiązek wykonywać polecenia służbowe i inne akty rządowe, a ta druga podlega jedynie nadzorowi. Podkreślić należy, że samorząd istnieje i działa w ramach państwa wyłącznie na postawie ustaw. Organy samorządu nie są jednak organami państwa, ale odrębnymi od państwa związkami, a ich działalność obciąża samodzielną, poddaną jedynie nadzorowi, a ponadto realizowaną przez odrębne od państwa podmioty administracyjne.
Przed wskazaniem rodzajów samorządu warto podać istotne cechy samorządu według teorii. Z. Lioński do istotnych cech zalicza to, że:
1) „przepisy prawa powinny zabezpieczyć określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania „swoimi” sprawami;
2) grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy (członkiem samorządu staje się z mocy ustawy a nie dobrowolnie);
3) grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej;
4) owo zarządzenie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji) wkraczanie w formie nadzoru w działalność samorządu możliwe jest wyłącznie w formach przewidzianych ustawą i nie naruszających owej samodzielności”.[7]
Można teraz przejść do typologii form samorządu. Gdy podstawą wyodrębnienia grupy społecznej tworzącej samorząd jest zamieszkanie na wspólnym terytorium, to wtedy mamy samorząd terytorialny, zwany też komunalnym lub powszechnym. W Polsce taki samorząd istniał w okresie dwudziestolecia międzywojennego, a formalnie również po II wojnie światowej do 1950 roku. Po 40 latach ustawą z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym przywrócono samorząd, ale jedynie na szczeblu gminy.
Z przyczyn politycznych dopiero na podstawie ustaw z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa z dniem 1 stycznia 1999 roku wprowadzono samorząd terytorialny w wyższych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego.
Poza samorządem terytorialnym wyróżnia się jeszcze samorząd specjalny. W ramach samorządu specjalnego można wyróżnić samorząd zawodowy jednoczący grupy społeczne wykonujące ten sam zawód, samorząd gospodarczy, łączy ludzi o wspólnych interesach gospodarczych, samorząd wyznaniowy, łączy tu ludzi wspólność uznania religijnego.
1.4. Inne podmioty wykonujące zadania administracji publicznej.
Zasadniczo wykonywanie administracji publicznej jest zadaniem administracji państwowej i samorządowej. W ograniczonym jednak zakresie biorą udział w wykonywaniu administracji publicznej również podmioty nie wchodzące w skład aparatu państwowego w szczególności organizacje społeczne, organizacje samorządowe, różnego rodzaju osoby prawne. W swej działalności realizują zarówno zadania administracji publicznej, jak i tzw. funkcje zlecone z zakresu administracji. Nazywane są powszechnie jednostkami współadministrującymi. Jak pisze Łętowski „współczesna administracja nie jest w stanie objąć swym działaniem nowych obszarów życia, a wraz ze wzrostem zadań administracji publicznej rosną oczekiwania społeczne”.[8] Następuje wzrost zadań przede wszystkim w zakresie usług niematerialnych, mających na celu zaspokajanie potrzeb społecznych obywateli. Powszechna jest tu opinia, że administracja nie może sobie poradzić z powierzonymi jej zadaniami. W związku z tym istotną rolę w wykonywaniu tych funkcji administracyjnych świadczącej odgrywają inne podmioty.
Ze zlecaniem funkcji administracji mamy do czynienia wówczas, gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu państwa przepisy przyznają kompetencje do stosowania rozstrzygnięć jednostronnych, w formatach takich jak czynią to organy administracji. Zlecanie możliwe jest na rzecz wszelkiego rodzaju podmiotów nie będących organami administracji np.: organizacje społeczne, przedsiębiorstwa, zakłady, fundacje, spółki prawa handlowego itp.
Należy zauważyć, że zlecanie funkcji organizacji społecznej czy przedsiębiorstwu państwowemu lub innemu podmiotowi nie czyni z niego organu administracji. Dany podmiot nadal zachowuje swój charakter prawny, a tylko w zakresie zlecenia działa jak organ państwowy.
Powstaje tu jednak problem oddzielenia działań podjętych w ramach funkcji zleconych od działań własnych danego podmiotu nie będącego organem administracji. Innymi Słowy, konieczne jest rozróżnienie, które działania organizacji społecznej są wykonywane w imieniu Państwa „jako funkcje zlecone administracji, a które są działaniami własnymi”.
Aby móc zakwalifikować określone działanie do sfery funkcji zleconych, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki prawne. Pierwszą z nich jest powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rozstrzygania określonych spraw. Drugą przesłanką jest rozstrzyganie ich w takiej formie, jak czynią to organy państwowe, czyli bądź w formie aktu normatywnego, bądź aktu administracyjnego.
Z wydawaniem aktu administracyjnego przez podmiot nie będący organem administracji mamy do czynienia wówczas, gdy akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata, wywołując skutki poza sferę powiązania z podmiotem akt wydającym. Akt taki musi bowiem wywołać skutki w sferze prawa powszechnego, wobec wszystkich.
Obok wykonywania przez organizacje społeczne i inne podmioty niepaństwowe funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej można wyróżnić wykonywanie przez nie zadań administracji. Polega to na wykonywaniu działań, które powinny obciążać administrację publiczną, jednak w formie właściwych działalności podmiotów niepaństwowych – czyli w formie działań niewładczych. Jest to widoczne szczególnie w sferze świadczeń i usług. Przykładem może tu być działalność PCK w zakresie opieki społecznej czy TPD w zakresie pomocy dzieciom pozbawionym władzy rodzicielskiej.
Gdyby tych zadań nie realizowały wymienione organizacje społeczne, musiałyby one być wykonywane przez organy administracji publicznej.
W większości przypadków obywatele zrzeszają się w organizacje społeczne w celu wspólnego zaspokajania pewnych potrzeb osobistych, ale ponadto organizacje społeczne często stawiają sobie zadania o charakterze ogólnospołecznym. Czasami działalność organizacji społecznych w dziedzinach o znaczeniu ogólnospołecznym jest tak duża, że nie potrzebna jest tam już żadna ingerencja państwa. Natomiast przy braku aktywności organizacji społecznych zakres działalności państwa musi być większy. Dlatego też prezentacja instytucji wchodzących w skład aparatu administracyjnego byłaby niepełna gdyby pominięto w niej problematykę organizacji społecznych, które choć nie wchodzą w skład aparatu administracyjnego państwa to jednak biorą udział w wykonywaniu zadań funkcji administracji publicznej.
Wśród różnych form i rodzajów kontroli administracji szczególnie istotne znaczenie ma kontrola Najwyższej Izby Kontroli (NIK). W doktrynie i publicystyce poświęconej zagadnieniom kontroli administracji kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli określana jest mianem kontroli państwowej. Podobnie w rozważaniach prowadzonych od strony kategorii kontroli państwowej – wyodrębnionej w wielu klasyfikacjach w ramach systemu kontroli – kontrola ta utożsamiana jest zazwyczaj właśnie z kontrolą NIK. Oczywiście, sprowadzanie kontroli państwowej do jednej wyłącznie instytucji kontroli w postaci Najwyższej Izby Kontroli jest sprawą zdecydowanie konwencjonalnej natury. W istocie bowiem określenie kontrola państwowa ma znacznie szerszą treść i oznaczać może każdą kontrolę wykonywaną przez podmioty o charakterze państwowym, np.: kontrola sądowa, prokuratorska itp.
Instytucja Najwyższej Izby Kontroli w Polsce ma za sobą długą i bogatą historię a jej ukształtowanie się i rozwój wiążą się z ideą niezależnych i z reguły podległych parlamentowi organów kontrolnych, jaka pojawiła się wraz z koncepcjami liberalnego państwa prawnego. Rozwój zadań rządowych we współczesnym państwie postawił problem kontroli sposobu ich wykonywania, a zwłaszcza prawidłowości gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, na szczeblu ogólnopaństwowym. Parlamentowi w sprawowaniu prawidłowej gospodarki tymi środkami służyć miały pomocą wyspecjalizowane organy państwowe, których głównym zadaniem była kontrola rządu i administracji, sprawowana przede wszystkim z punktu widzenia finansowego. Wywodzące się z tego źródła organy kontrolne w różnych państwach przybierały różny kształt ustrojowy i pozycję w aparacie państwowym. Wszędzie jednak charakterystycznym elementem ich usytuowania organizacyjnego oraz zasad działania była strukturalna odrębność i niezależność od rządu i administracji rządowej.
Model polskiego organu kontroli państwowej (Najwyższa Izba Kontroli) ukształtował się zasadniczo w okresie międzywojennym i nawiązywał do rozwiązań niemieckich, akcentując równocześnie bliskie związki z parlamentem i jego funkcjami kontrolnymi. Po odzyskaniu niepodległości, dekretem Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919 r ustanowiono Najwyższą Izbę Kontroli Państwa, której zadaniem miało być prowadzenie wszechstronnej kontroli finansów publicznych. NIKP była władzą podległą bezpośrednio Naczelnikowi Państwa, składała się z Prezesa, wiceprezesów oraz członków kolegium (tzw. radców). Prezesa na wniosek premiera, a wiceprezesów i członków na wniosek prezesa NIKP mianował Naczelnik Państwa. Izba kontrolowała:
a) rachunki władz cywilnych i wojskowych, urzędów, zakładów i przedsiębiorstw państwowych,
b) rachunki instytucji, zakładów, fundacji i funduszów niepaństwowych otrzymujących dotacje od Skarbu Państwa,
c) rachunki wydatków i dochodów, majątków i długów większych miast.
Najwyższa Izba Kontroli Państwa w swej działalności kontrolnej stosować mogła kontrolę wstępną (prewencyjną), faktyczna oraz następną (represyjną). Kryteriami NIKP były kryteria: legalności, gospodarności, uczciwości, oszczędności.
W ten sposób NIKP jawiła się jako ugruntowana instytucja kontroli państwowej,
nakierowana na prowadzenie wszechstronnej kontroli finansów publicznych. Stanowiła ona także punkt wyjścia do dalszego formowania tego ogniwa systemu kontroli w państwie.
Kolejny etap rozwoju kontroli państwowej wiąże się z Konstytucją Marcową z 1921 r, a następnie ustawą z 3 czerwca 1921 r o kontroli państwowej. W myśl ustawy o kontroli państwowej NIK została uznana za „władzę” działającą kolegialnie, niezależną od rządu i podległą bezpośrednio Prezydentowi Rzeczpospolitej, jednak Prezes NIK wraz z urzędnikami kontroli ponosił odpowiedzialność bezpośrednio przed Sejmem. Prezesa NIK mianował Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów, natomiast mógł być odwołany przez Sejm kwalifikowaną większością 3/5 głosujących. Zakres kontroli obejmował rewizję dochodów i wydatków Państwa oraz jego stan majątkowy. Stosownie do uznania rządu NIK miała również prowadzić finansową „ciał ...
magara2