RAPORT O KORUPCJI.pdf

RAPORT

O KORUPCJI

Prawo dla obywatelaczIIOK1.indd 199

2007-11-23 11:46:50

Spis treści

Str.

Rozdział I . Zjawiska sprzyjające korupcji w zakresie .

planowania przestrzennego i działalności budowlanej. Raport z badań .

(Arkadiusz Peisert).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Rozdział II . Wpływ dezinformacji na opinię publiczną w przedmiocie

postrzegania zjawiska korupcji, .

(Milana Krzemień).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

Rozdział III . Zagrożenia korupcyjne w polskim sądownictwie .

(Paweł Kamiński).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

Rozdział IV . Zjawisko korupcji politycznej w Polsce w latach 2000–2007 r.

(Jagoda Walorek) .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

Rozdział V . Wybór porad prawnych udzielanych w ramach .

Programu Interwencyjnego.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Podrozdział 1. Zespół Administracyjny. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Podrozdział 2. Zespół Cywilny.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

Podrozdział 3. Zespół Karny.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

INFORMACJA O AUTORACH .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

Prawo dla obywatelaczIIOK1.indd 200-201

2007-11-23 11:46:50

ROZdZIAł I

Arkadiusz Peisert

ZJAWISKA SPRZYJAJĄCE KORUPCJI

W ZAKRESIE PLANOWANIA

PRZESTRZENNEGO I DZIAŁALNOŚCI

BUDOWLANEJ – RAPORT Z BADAŃ

Wstęp

Wszędzie tam, gdzie mamy do czynienia z wykorzystaniem publicznych pie-

niędzy przy jednoczesnym braku przejrzystych procedur, korupcja będzie kwitła

niejako w naturalny sposób 1 . Jak twierdzi Jerzy Regulski, prezes Fundacji Rozwoju

demokracji Lokalnej, system gospodarki przestrzennej w Polsce praktycznie nie

istnieje, zaś urzędnicy podejmują decyzje o sposobie zabudowy według własnego

widzimisię, własnych interesów 2 . Badanie, przeprowadzone w lipcu 2007 r. przez

Transparency International Polska, w dużej mierze tę opinię potwierdziło. Badanie

to złożone było z 3 elementów: ankieta internetowa skierowana do urzędników

gminnych odpowiedzialnych za uchwalanie/aktualizację planów zagospodarowa-

nia przestrzennego oraz uchwalanie warunków zabudowy (117 ankiet); ankieta

telefoniczna typu CATI (Computer Assisted Personal Interview), skierowana do

kierowników wydziałów architektoniczno-budowlanych w starostwach powiato-

1 C. Turkowski, Przejrzysty samorząd. Wprowadzenie. Podręcznik dla samorządowców wydamy

w ramach projektu Wzmacnianie wdrażania strategii Antykorupcyjnej, Warszawa 2006, s. 9.

2 Wypowiedź J. Regulskiego w filmie promocyjnym Przejrzysty samorząd , zrealizowanym .

w 2006 r. na zlecenie MSWIA w ramach projektu Wzmacnianie wdrażania Strategii Antykorupcyjne

ze środków UE ( PHARE 2003) i budżetu państwa w 2006 r.

Prawo dla obywatelaczIIOK1.indd 202-203

2007-11-23 11:46:51

204

Raport o Korupcji

Zjawiska sprzyjające korupcji w zakresie planowania przestrzennego i działalności...

205

wych (39 wywiadów), oraz ankieta internetowa skierowana do Powiatowych

Inspektorów Nadzoru Budowlanego (16 ankiet).

wkład mieli także prywatni inwestorzy. Nieco mniej niż połowa stwierdziła, że

wkład mieli także niezależni architekci. Wpływ pozostałych podmiotów: admini-

stracji publicznej, organizacji pozarządowych i organizacji gospodarczych stwier-

dzany był rzadziej (jedna trzecia badanych gmin).

Warto zwrócić uwagę na niewielki wpływ dwóch ostatnich z tych podmiotów

na przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno prywatni in-

westorzy, jak i pojedynczy obywatele częściej wywierają wpływ na kształtowanie

planu, działając indywidualnie, a nie za pośrednictwem zrzeszeń. Świadczy to o cią-

gle niewielkim udziale organizacji społeczeństwa obywatelskiego i lokalnych

zrzeszeń gospodarczych w kształtowaniu życia samorządów. Samorządy chętniej

współpracują z pojedynczymi osobami (często wpływowymi) czy irmami.

Również pracownicy PINB-ów byli proszeni o opinię, które dwa podmioty naj-

częściej wywierają wpływ na gminy. Odpowiedzi zarówno urzędników gminnych,

jak i PINB-ów potwierdzają duży wpływ prywatnych inwestorów (zazwyczaj du-

żych), zaś niewielki wpływ lokalnych podmiotów instytucjonalnych i innych śro-

dowisk lokalnych.

Pojedyncze osoby czy irmy częściej odczuwają przy takich okazjach pokusę

forsowania własnych interesów, dlatego preferowanie przez samorządy współpra-

cy z nimi zwiększa ryzyko korupcji. Organizacje zaś najczęściej reprezentują inte-

resy dużych grup społecznych lub całych społeczności lokalnych. Niepokoi także

fakt, iż samorządy często powierzają wykonanie studium irmom prywatnym, któ-

re dysponują z reguły ograniczoną wiedzą na temat specyiki lokalnej społeczności

i jej potrzeb. Sporządzanie planu zagospodarowania wciąż nie jest przedmiotem

rzeczywistego dialogu społecznego, jak to ma miejsce, chociażby, w zachodnich

Niemczech. dzieje się tak nie tylko z powodu braku starań władz gminnych, lecz

również z powodu ograniczonej partycypacji lokalnych organizacji pozarządo-

wych, gospodarczych i społeczności w ogóle w sporządzaniu planu zagospodaro-

wania.

duża częstość aktualizacji planów zagospodarowania przestrzennego, jaka zo-

stała stwierdzona w badaniu, czasami jest wymuszona zmianami, zachodzącymi

w strukturze gminy, może jednakże świadczyć również o nieprofesjonalnym, nie-

uwzględniającym istotnych czynników pierwotnym planie zagospodarowania

przestrzennego, przygotowanym przez irmę, która w sposób nieuczciwy wygrała

przetarg. Taki plan trzeba później zmieniać, co powoduje wzrost wydatków gminy,

dodatkowo, często zmieniający się plan wywołuje chaos, odstrasza potencjalnych

inwestorów i otwiera pole dla korupcji. W praktyce, często plan posiada tylko wy-

brany rejon, jeżeli jest to warunek konieczny, jaki stawia duży inwestor, pragnący

ulokować swoje przedsięwzięcie na terenie gminy.

Połowa respondentów stwierdziła, że nacisk na uchwalanie bądź zmianę planu

zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie jest wywierany przez podmioty ze-

Plany zagospodarowania przestrzennego

Prezentowane wyniki wskazują, że, mimo dużych postępów w walce z korup-

cją w samorządach, podstawowy element, zapobiegający korupcji, jakim jest plan

zagospodarowania przestrzennego, nie został dotychczas uchwalony w 40% bada-

nych gmin lub został uchwalony tylko dla części gminy. Poniżej znajduje się wy-

kres, który wskazuje, jaka część gminy została objęta planem zagospodarowania

przestrzennego w badanych gminach, posiadających taki plan.

Jaka część obszaru gminy objęta jest planem

zagospodarowania przestrzennego?

30%

poniżej 10 proc.

od 10 do 20 proc.

od 20 do 50 proc.

od 50 do 80 proc.

powyżej 80 proc.

55%

Badani urzędnicy najczęściej odpowiadali, że gminy nie posiadają środków

na przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego. Jedna trzecia re-

spondentów nie udzieliła na to pytanie odpowiedzi, co wskazuje, że nie byli

oni skłonni udzielić tej informacji nawet w postaci odpowiedzi „inne”. Można

domniemywać, że pytanie wzbudziło pewne zakłopotanie wśród urzędników.

Nie wiadomo, czy znali na nie odpowiedzi, czy nie chcieli na nie odpowie-

dzieć z innych przyczyn. dobry plan zagospodarowania przyciąga inwestorów,

tym samym – pojawia się perspektywa wzrostu gminnych dochodów. dlatego

tłumaczenie braku planu brakiem środków świadczy o bardzo krótkowzrocz-

nej polityce lokalnych władz.

W dwóch trzecich badanych gmin w przygotowaniu planu brała udział irma

zewnętrzna. W dwóch trzecich wpływ na powstanie planu mieli też niezrzeszeni,

pojedynczy mieszkańcy (jak można przypuszczać, najczęściej ograniczał się on do

zgłaszania pojedynczych uwag). Około połowy respondentów wskazało, że swój

Prawo dla obywatelaczIIOK1.indd 204-205

2007-11-23 11:46:51

206

Raport o Korupcji

Zjawiska sprzyjające korupcji w zakresie planowania przestrzennego i działalności...

207

wnętrzne. Prawie 40% przyznaje jednak, że wywieranie nacisku na uchwalenie

planu zagospodarowania przestrzennego zdarza się sporadycznie lub częściej. Jest

to rzeczą normalną, natomiast zmieniania dobrych, kompleksowych planów zago-

spodarowania przestrzennego powinno się unikać. Wywieranie wpływu na decy-

zje Rady Gminy jest dopuszczalne, jeśli odbywa się w ramach lobbingu, określo-

nego w granicach prawa, i nie narusza interesów społeczności lokalnej. Istniejący

obecnie boom inwestycyjny powoduje jednak zwiększenie nacisku na urzędników

i radnych ze strony inwestorów. Rośnie ilość nowych inwestycji, rosną również

ich rozmiary, a wraz z nimi – presja korupcyjna, której nie wszyscy urzędnicy są

w stanie się przeciwstawić.

Brak planów, uchwalonych dla całości gminy, otwiera ogromne pole do nad-

użyć. O powstaniu bardzo dużych inwestycji budowlanych przesądzają przychyl-

ne inwestorom decyzje o warunkach zabudowy. Jeżeli chodzi o wszystkie nadesła-

ne ankiety, to odsetek urzędów, w których decyzje o warunkach zabudowy wydaje

się częściej niż raz w miesiącu, wynosi 64%, zaś częściej niż raz w tygodniu –

38%. Ilość decyzji wskazuje, że często dotyczą one pojedynczych inwestycji, a za-

tem: w wielu przypadkach wszystko zależy od samodzielnych decyzji urzędni-

czych, co znacznie zwiększa ryzyko korupcji.

Sama procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy również budzi za-

strzeżenia, o czym świadczą skargi, napływające do Transparency International

Polska. Jak wskazują wyniki ankiety – jedynie 40% architektów, przygotowują-

cych projekty takich decyzji, wyłanianych jest w drodze przetargu. Nie świadczy

to jeszcze, że w przypadku pozostałych urzędów wykonawca został z góry okre-

ślony przez urząd gminy, jednakże tak częsta dowolność decyzji urzędnika zwięk-

sza ryzyko korupcji.

rządowe kolegia odwoławcze, dotyczyły, według opinii urzędników, najczęś-

ciej sporów sąsiedzkich, a zatem spraw niezwiązanych bezpośrednio

z działalnością urzędu.

Urzędnicy i urzędy

Wiele do życzenia pozostawiają kompetencje urzędników gminnych w jed-

nostkach odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne. Jak się okazuje,

w 60% urzędów nie ma w ogóle w takiej jednostce pracownika z wykształce-

niem wyższym budowlanym lub zbliżonym (architektura). W 20% badanych

urzędów w takiej jednostce nie ma w ogóle pracownika z wyższym wykształ-

ceniem. Wiele zadań w jednostce odpowiedzialnej za planowanie przestrzenne

może wykonywać osoba z wykształceniem średnim budowlanym lub zbliżo-

nym, jednakże niepokoi fakt, że w 60% urzędów nie ma zatrudnionego na sta-

łe pracownika, którego kompetencje dawałyby pewność rzetelnej oceny stu-

dium planu zagospodarowania przestrzennego, projektów warunków zabudowy

i innych dokumentów. Wskazane wyniki pokazują, że wiele zarządów gmin

przywiązuje niewielką wagę do kompetencji pracowników jednostek odpowie-

dzialnych za kluczowy element działalności gminy, jakim jest zagospodarowa-

nie przestrzenne.

Również urzędników PINB zapytano o liczbę pracowników z wyższym wy-

kształceniem budowlanym/architektonicznym w stosunku do wszystkich zatrud-

nionych w danym PINB. W dwóch urzędach takich pracowników nie było. W po-

łowie PINB-ów stanowili oni od jednego do połowy pracowników. W pozostałych

natomiast, ponad połowę pracowników. Powyższe dane wskazują na stosunkowo

wysokie kompetencje pracowników PINB, przynajmniej w zakresie posiadanego

wykształcenia. W stosunku do pracowników jednostek odpowiedzialnych za go-

spodarkę przestrzenną i budownictwo w urzędach gmin różnica w strukturze wy-

kształcenia jest ogromna.

Jak wskazują doświadczenia tej ankiety, zarówno w odniesieniu do urzę-

dów gmin, jak i starostw oraz, szczególnie, PINB – często jest tak, że urząd

pozostaje zamkniętym obiegiem informacyjnym, w którym szeregowi

urzędnicy niechętnie udzielają informacji w obawie przed podejrzeniem ze

strony przełożonych o „wyciek”. Jest zrozumiałe, że w każdej organizacji

istnieje margines informacji, które nie są jawne, jednakże czynienie z tego

zasady uniwersalnej sprzyja występowaniu korupcji w urzędzie albo wręcz

może o niej świadczyć. Niepokojącym sygnałem jest w tym kontekście ni-

ska dostępność PINB-ów. Większości ich adresów internetowych nie moż-

na znaleźć w sieci. Utrzymywanie się niskiego dostępu do informacji

Pozwolenia na budowę

W rozmowach telefonicznych urzędnicy wydziałów architektoniczno-budow-

lanych przyznawali, że, w wyniku ogromnego wzrostu liczby wpływających w ostat-

nich miesiącach wniosków, czas oczekiwania na pozwolenie drastycznie się wy-

dłużył. Najczęściej wynosił on 20 – 30 dni, ale w 36% przypadków przekraczał

miesiąc. Jak wskazują wyniki ankiety, najczęściej powodem odmowy wydania po-

zwolenia było nieuzupełnienie dokumentów w terminie (45% wskazań). Żaden

z urzędników nie przyznał, że zdarzają się takie odmowy, pomimo spełnienia przez

wnioskodawcę warunków formalnych, choć do Transparency International Polska

takie przypadki zgłaszane były wielokrotnie.

Sprawy sądowe, związane z wydawaniem pozwoleń na budowę, do któ-

rych zaliczono także postępowanie administracyjne i orzekanie przez samo-

Prawo dla obywatelaczIIOK1.indd 206-207

2007-11-23 11:46:51

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: