ROZDZIAŁ I – PODSTAWOWE POJĘCIA
I.Pojęcie finansów publicznych
W nauce polskiej do dzisiaj nie przyjęto jednolitej definicji finansów publicznych.
Nazwa „finanse” pochodzi od łacińskiego słowa „finire” – kończyć.
Słowo „publiczne” oznacza powszechne, jawne, przeznaczone dla ogółu.
Według S.Owsiaka (w podręczniku najszersze pojęcie) nauka o finansach publicznych powinna się zajmować następującymi problemami:
- określeniem zakresu zapotrzebowania władz publicznych na środki finansowe
- badaniem sposobów zaspokajania popytu władz publicznych na środki finansowe
- określaniem skutków kształtowania popytu przez środki publiczne i ich wpływu na przebieg procesów społeczno-gospodarczych
- określaniem udziału środków publicznych w finansowaniu poszczególnych dziedzin z punktu widzenia długookresowego społeczno-gospodarczego rozwoju kraju
- badaniem efektywności planowania i wydatkowania, środków publicznych podkontem realizacji złożonych celów
- tworzeniem naukowych podstaw decentralizacji środków publicznych
Według Piotra Wachowskiego J :
O finansach publicznych mówimy wtedy, gdy mamy na myśli pieniądze, zapłaty. Jest to nauka zajmująca się procesami gromadzenia i rozdziału zasobów pieniężnych (w ściśle finansowym znaczeniu).
II. Przedmiot finansów publicznych
Wszelkie definicje finansów publicznych skłaniają do dwóch ważnych wniosków:
1.Nowoczesna nauka o finansach publicznych zajmuje się badaniem zjawisk związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem pieniędzy publicznych oraz – poprzez badanie przyczyn i skutków procesów nimi wywołanych – wyjaśnieniem ich treści ekonomiczno-społecznej i związków z naukami politycznymi,
2.Finanse publiczne obejmują obok środków budżetu państwa (centralnego) i budżetów samorządowych, wszelkie nieprywatne środki finansowe, które pozwalają państwu na prowadzenie jego polityki.
A zatem przedmiotem finansów publicznych są nie tylko reguły odnoszące się do publicznych zasobów pieniężnych, lecz także operacje dotyczące ich gromadzenia i rozdziału, warunki w jakich przebiegają te operacje oraz skutki dla życia społeczno-gospodarczego i politycznego.
III. Finanse publiczne a finanse prywatne (sfera finansów)
W sferze finansów rozróżniamy finanse publiczne i finanse prywatne. Między tymi finansami istnieją pewne podobieństwa: sporządzenie budżetu, kierowania jego wykonaniem, ograniczenia wydatków i kontroli wykorzystania środków finansowych.
Jednak znacznie więcej jest różnic, najczęściej spotykane to:
-przymusowy charakter gromadzenia środków publicznych przez państwo ; w przeciwieństwie do osób prywatnych, na które nie jest nałożony przymus osiągania dochodów;
- finanse publiczne wykorzystywane są jako instrument realizacji określonych funkcji państwa, dotyczących ogółu obywateli lub znaczących ich grup; finanse prywatne natomiast służą zaspokojeniu potrzeb jednostek;
- finanse publiczne nie traktują jako celu gromadzenia środków publicznych do osiągania zysków, a właśnie taka rola jest finansów prywatnych;
- finanse publiczne są poddawane społecznej kontroli; gospodarowanie środkami prywatnymi jest całkowicie dobrowolne;
IV. Sektor publiczny a finanse publiczne (sfera realna)
W sferze realnej wyróżniamy sektor gospodarki prywatnej i sektor gospodarki publicznej ( w skrócie – sektor publiczny). Terminy: finanse publiczne i sektor publiczny są używane zamiennie, co prowadzi do błędnego ich utożsamiania.
Działalność władz publicznych odbywa się w dwu obszarach:
1.obszar rzeczowy – obejmuje majątek publiczny ( lasy, bogactwa naturalne, zbiorniki i szlaki wodne, drogi, budynki użyteczności publicznej) dzięki któremu dobra społeczne mogą być tworzone
2.obszar rzeczowy – obejmuje przedsiębiorstwa państwowe oraz banki państwowe, które działają na zasadach rynkowych (tzn. organy władzy publicznej mogą posiadać udziały w spółce, mogą być właścicielem majątku obrotowego – np. rezerwy państwowe paliw czy żywności)
Sektor publiczny tworzą:
- majątek służący władzy i administracji rządowej oraz samorządowej (sądy, starostwo, urzędy skarbowe)
- majątek służący publicznym instytucjom usługowym (szkoły, szpitale, żłobki)
-majątek w użytkowaniu publicznym (drogi, autobusy, plaże, lasy)
- majątek zaangażowany w działalności gospodarczej podmiotów publicznych (banki)
Zależności między sektorem publicznym a finansami publicznymi
Istotną zależnością jest fakt, że bez środków publicznych nie mogłaby funkcjonować część sektora publicznego. Szczególne znaczenie mam tutaj dług publiczny, który stanowi ogół zobowiązań państwa i samorządu terytorialnego. Z jednej strony kumuluje się deficyt budżetowy, z drugiej zwiększający się deficyt angażuje fundusze publiczne na obsługę długu.
Występują także różnice:
1.sektor publiczny w ujęciu rzeczowym reprezentuje realne zjawiska i procesy gospodarcze;
finanse publiczne przedstawiają zjawiska i procesy pieniężne;
2.tylko część środków publicznych jest związana z finansowaniem sektora publicznego, część sektora działa na zasadach komercyjnych;
Część środków wykorzystuje także sektor publiczny. Dzieję się tak, ponieważ część wydatków publicznych ma charakter transferowy (renty, emerytury, zasiłki).
V. Finanse publiczne w konstytucji
Kilka słów historii J
- w Polsce międzywojennej regulacje prawne dotyczące finansów publicznych były ujęte w aktach prawnych,
- w 1921 roku w konstytucji marcowej postanowiono, że budżet państwa w formie ustawy ustala corocznie Sejm, jemu Rząd przedstawia sprawozdanie z realizacji wydatków
- w 1935 roku w konstytucji kwietniowej podwyższenie wydatków przez Parlament uzależniono od zgody Rządu,
- w 1952 roku konstytucja przyjęła, że Sejm uchwala corocznie budżet centralny, a Rady Narodowe – budżety terenowe,
- w 1992 roku ustalono, że projekt budżetowy opiniuje także Senat, ale ostatecznie zatwierdza go Sejm (nieuchwalenie budżetu przez Sejm w obowiązującym terminie daje Prezydentowi prawo rozwiązania Parlamentu)
2 kwietnia 1997 Sejm uchwalił Konstytucję, w której zawarto obszerną regulację dotyczącą finansów publicznych (rozdział X), oraz finansów samorządu terytorialnego (rozdział VII);
Szczególnie rozwinięte są normy prawne określające procedurę budżetową:
1. budżet jest uchwalany na okres roku w formie ustawy
2. w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym może określać ustawa o prowizorium budżetowym
3. jeżeli ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, to Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie projektu budżetu
4. Sejm nie może uchwalić większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej
5. dług publiczny państwa nie może przekroczyć 60% wartości rocznego produktu krajowego brutto
6. inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, jej zmiany lub inicjatywa w zakresie ustawy o prowizorium budżetowym oraz ustawy o udzieleniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów
7. ani ustawa budżetowa ani prowizorium ustawy budżetowej nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w NBP
8. Rada Ministrów przedstawia Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt na rok następny; tylko w wyjątkowych przypadkach dopuszcza się możliwość pomniejszego przedłożenia projektu
9. Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi
10. Prezydent RP podpisuje ustawę w ciągu 7 dni, licząc od daty przedłożenia jej przez Marszałka Sejmu
11. w przypadku zwrócenia się Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym z Konstytucją przed jej podpisaniem, TK orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku
12. jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu, to Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu
13. Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa
14. sprawozdanie rozpatruje Sejm i po zapoznaniu się z opinią NIK-u w ciągu 90 dni podejmuje uchwałę o udzieleniu lud odmowie udzielenia Radzie Ministrów ABSOLUTORIUM.
Konstytucja zastrzega także, jakie procesy w zakresie finansów publicznych mogą przebiegać tylko na zasadach i w trybach określonych w ustawach:
1.nakładanie podatków oraz innych danin, określanie podmiotów, przedmiotów i stawek podatkowych oraz zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków
2. gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych
3.nabywanie, zbywanie, obciążanie nieruchomości, udziałów, akcji Skarbu Państwa, NBP lub innych osób prawnych
4. ustanawianie monopolu
5. zaciąganie pożyczek, udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo
Zmiany (do regulacji poprzednio obowiązujących w tym zakresie) dotyczą:
1.wprowadzenia limitu długu publicznego
2.zakazu podwyższania przez Parlament deficytu budżetu państwa
3.rezygnacji z obowiązku podania się Rządu do dymisji w przypadku nieuzyskania absolutorium
4.zniesienia prawa Prezydenta RP do wnoszenia poprawek do ustawy budżetowej
5.wprowadzania możliwości nakładania podatków tylko w drodze ustawy
Zasady dotyczące finansów jednostek samorządu terytorialnego (VII rozdział Konstytucji):
1.jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań
2.zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządowych terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych
3.źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie
4.dochodami samorządu są:
- dochody własne (podatek: od nieruchomości, środków transportu, posiadania psów, rolny, leśny, PCC; opłata: skarbowa, administracyjna, klimatyczna, targowa; dochody z tytułu sprzedaży mienia, dzierżawy, najmu)
- subwencje ogólne (zadaniem subwencji jest bilansowanie dochodów i wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego)
- dotacje celowe z budżetu państwa (na konkretny cel)
- w zakresie określonym w ustawie jednostki samorządu terytorialnego maja prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych
VI. Pojęcie i zakres finansów publicznych w ustawodawstwie polskim
Sposób gromadzenia środków finansowych i ich wydatkowania, w świetle obowiązującej Konstytucji, można uregulować tylko na drodze ustawowej.
26 listopada 1998 pierwsza ustawa regulująca w miarę kompleksowo problemy gospodarowania środkami publicznymi.
Finanse publiczne definiuje się (wg ustawy) jako procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególności:
1.pobieranie i gromadzenie dochodów i przychodów publicznych
- dochód publiczny ma zawsze charakter przymusowy, bezzwrotny i obowiązkowy, przykład: podatek
- przychód ma charakter umowny, zwrotny i odpłatny, przykład: zaciągnięcie pożyczki
2. wydatkowanie środków publicznych
3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i budżetów samorządowych (finansowanie deficytu, spłata wcześniej zaciągniętych zobowiązań, sfinansowanie udzielanych przez Skarb Państwa pożyczek)
4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne
5. zarządzanie środkami publicznymi
6. zarządzanie długiem publicznym
7. rozliczanie z budżetem Unii Europejskiej
Do sektora finansów publicznych (wg ustawy) zalicza się:
1. organy władzy publicznej (Sejm, Senat, Prezydent, Rada Ministrów itp), organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki
2. jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych
3. fundusze celowe
4. państwowe szkoły wyższe
5. jednostki badawczo-rozwojowe
6. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej
7. państwowe lub samorządowe instytucje kultury
8. ZUS, KRUS i zarządzane przez nie fundusze
9. NFZ, który obejmuje centralę i oddziały wojewódzkie
10. PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne
11. inne państwowe lub samorządowe podmioty utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego
Podział sektora finansów publicznych (kryterium podległości):
- sektor rządowy (podmioty nie zaliczane do sektora samorządowego)
- sektor samorządowy (jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz podległe tym organom jednostki organizacyjne)
VII. Struktura sektora finansów publicznych w Polsce
W ujęciu podmiotowym sektor finansów publicznych tworzą:
- budżet państwa
- budżety samorządowe
- państwowe fundusze celowe
- samorządowe fundusze celowe
- Narodowy Fundusz Zdrowia
- agencje państwowe
- państwowa gospodarka pozabudżetowa
- samorządowa gospodarka pozabudżetowa
- pozostałe jednostki sektora
Główne podmioty wydatkujące środki publiczne:
- fundusze celowe
Główne podmioty gromadzące dochody sektora finansów publicznych:
Największą część środków transferuje budżet państwa, jest to wynik stopniowego przekazywania uprawnień jednostkom samorządowym. Malejąca rola budżetu państwa jest więc znacznie większa w wydatkowaniu, aniżeli w gromadzeniu środków publicznych. Fakt ten wskazuje na konieczność oceny finansów publicznych nie tylko przez pryzmat budżetu państwa, lecz także zjawisk i procesów zachodzących w całym sektorze. Takie globalne podejście daje możliwość prawidłowej oceny skali redystrybucji produktu krajowego brutto i rzeczywistego jego alokowania przez władze publiczne poza mechanizmem rynkowym.
1
ZARZADZANIE-WSB