Natalia Kamińska
TiR I rok MSU
Grupa 3
Polityka państwa w dziedzinie turystyki
Wśród wielu czynników rozwoju współczesnej turystyki znajduje się niewątpliwie polityka turystyczna państwa. „Polityka turystyczna to wszelkie działania władz państwowych mające na celu zaspokojenie potrzeb turystycznych własnego społeczeństwa, racjonalne wykorzystanie zasobów pracy i kapitału (w tym środowiska przyrodniczego i kulturowego) w sferze gospodarki turystycznej, kształtowanie optymalnych rozmiarów i struktury ruchu turystycznego oraz stwarzanie warunków do dalszego rozwoju turystyki, z uwzględnieniem jej licznych funkcji oraz związków z innymi sferami życia społecznego i gospodarczego”.[1] Po II Wojnie Światowej masowy charakter turystyki spowodował, że stała się ona bardzo ważnym elementem ogólnej współczesnej polityki państwa w jej różnych dziedzinach zarówno życia społecznego, politycznego jak i gospodarczego, zarówno w skali poszczególnych krajów, jak i w skali światowej.
„W miarę wzrostu aktywności turystycznej ludności rozszerzała się sfera zaspokajania jej potrzeb społecznych. Państwo, w ramach swych funkcji wewnętrznych zainteresowane rozwojem fizycznym i duchowym społeczeństwa oraz społecznie pożądanymi postawami jego członków, siłą rzeczy podejmowało kształtowanie polityki turystycznej. Powszechnie wiadomo, że rozwój turystyki wywołuje wiele pozytywnych zmian w gospodarce narodowej. Na przykład ma wpływ na bilans płatniczy państwa, aktywizuje miejscowości i regiony turystyczne, stwarza nowe możliwości pracy, oddziałuje na rozwój infrastruktury technicznej i społecznej, unowocześnia strukturę konsumpcji, tworzy dochód narodowy i w dłuższym okresie pomnaża majątek narodowy”.[2]
Rozwój turystyki związany jest z korzyściami ekonomicznymi, są one jedną z głównych przyczyn, dla których wiele państw angażuje się w jej rozwój. Natomiast inne przyczyny wiążą się z negatywnymi skutkami rozwoju turystyki współcześnie. Na tym tle cenna jest wskazówka dla państw która jest przekazana w dokumentach ze Światowej Konferencji Turystyki, jaka miała miejsce w Manili w 1980r. „… rola turystyki w gospodarce narodowej będzie znacznie większa. … Dlatego państwo powinno wspierać i promować rozwój turystyki”.[3] Jednakże znaczenie turystyki w ekonomii kraju nie może przesłaniać negatywnych skutków kulturowych i społecznych, jakie niesie ze sobą rozwój turystyki.
Wśród negatywnych skutków rozwoju turystyki, angażujących państwa w rozwój tego sektora, zwraca się uwagę na społeczne i ekologiczne. W deklaracji z Manili stwierdza się, że „Rządy mogą dopilnować, aby programy turystyczne były zgodne z potrzebami lokalnej ludności, poprzez podnoszenie narodowej świadomości społecznej, kulturowej i ekologicznej”.[4]
Państwo powinno wyjść do stabilizacji i maksymalizacji korzyści jakie przyniosą jej z rozwoju turystyki dla regionu oraz kraju, jest to zapewnienie równowagi miedzy negatywnymi a pozytywnymi konsekwencjami współczesnego rozwoju turystyki. Państwa które posiadają rozwinięte funkcje turystyczne powinny sformułować oraz wprowadzić w życie strategie i programy wspólnych działań, które mają doprowadzić do równowagi pomiędzy ochroną środowiska a turystyką, którego elementy stanowią wspólne dziedzictwo ludzkości.
„Ważną wreszcie przyczyną zaangażowania państwa w rozwój współczesnej turystyki są polityczne skutki jej rozwoju. Treść tych skutków przejawia się rozmaicie. Na przykład turystyka międzynarodowa, wiążąca się z przekraczaniem granic państwowych, siłą rzeczy angażuje państwo do tworzenia regulacji prawnych tego zjawiska. Podróże międzynarodowe mogą być narzędziem państwa do promocji stosunków danego kraju z zagranicą. Turystyka zagraniczna w swojej warstwie społecznej może stymulować porozumienie między narodami i zacieśniać przyjaźń. Zwraca się też uwagę w tym kontekście na turystykę jako źródło określonych stosunków politycznych. Wymienia się tu trzy typy stosunków politycznych: prywatne, rządowe i prywatno – rządowe. Każdy konflikt na ich tle wymaga odpowiednich działań państwa”.[5]
Polityczne znaczenie turystyki w skali międzynarodowej znajduje pełną akceptację. Potwierdza to Deklaracja haska z 1989r., w której możemy przeczytać: „Turystyka jest pozytywnym i wszechobecnym czynnikiem promocji wzajemnego zrozumienia, a tym samym pokoju i odprężenia; z drugiej strony turystyka jest hamowana konfliktami, a podsycana pokojem. … Wszystkie rządy powinny podejmować działania na rzecz zapewnienia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, które są niezbędne dla rozwoju krajowej i międzynarodowej turystyki”[6]
Podczas narastania świadomości coraz większej społeczno – gospodarczej roli turystyki państwo rozbudza swoją działalność w sferze obsługi ruchu turystycznego. Nakłady na rozwój gospodarki turystycznej oraz infrastruktury turystycznej na ogół przekraczają możliwości ekonomiczne gospodarki państwa. Zaangażowanie państwa w dziedzinę turystyki staje się więc niezbędne. Państwo podejmuje również obowiązek tworzenia organizacyjnych i formalnych podstaw rozwoju turystyki zagranicznej oraz krajowej.
„Literatura przedmiotu wskazuje, iż pojęcie polityki turystycznej jest kategorią historyczną. Pojęcie to ukształtowało się na określonym poziomie rozwoju społeczno – gospodarczego danego państwa, odzwierciedlającym odpowiedni wzrost turystyki wraz z jej przejawami gospodarczymi, społecznymi i politycznymi. Występowanie samych przesłanek kształtowania polityki turystycznej państwa nie przesądza jeszcze o jej prowadzeniu. Uwaga ta odnosi się głównie do działalności państwa w odniesieniu do turystyki zagranicznej. Należy przy tym pamiętać, iż w praktyce decyzje dotyczące złożonej problematyki turystycznej są wypadkową różnych tendencji politycznych, społecznych i gospodarczych. Sprawia to heterogeniczny charakter turystyki. Z wymienionych względów można w praktyce zaobserwować różny stosunek państwa do turystyki, w szczególności zagranicznej”.[7]
Pozytywny stosunek do turystyki występuje najczęściej. Dane państwo prowadzi aktywną politykę turystyczną i stwarza dla jej rozwoju niezbędne preferencje w różnych dziedzinach życia politycznego oraz społeczno – gospodarczego. Polityka turystyczna państwa w tym wariancie prowadzi do stymulacji rozwoju turystyki oraz jednocześnie usuwa wszelkie bariery które stają na drodze jej rozwoju.
Pozytywny stosunek państwa do turystyki może niekiedy przybrać charakter częściowo lub w pełni negatywny. Względy polityczne czy niedorozwój instytucji i urządzeń infrastruktury turystycznej mogą być motywem do reglamentacji w turystyce zagranicznej, zarówno wyjazdowej, jak i przyjazdowej. Skala tej reglamentacji może być oczywiście różna. Można też wskazać wiele krajów, które są zamknięte dla turystyki albo w których turyści są narażeni na określone niebezpieczeństwa.
„Należy też odnotować występowanie neutralnego stosunku państwa do turystyki, gdzie państwo nie interesuje się jej rozwojem. Panuje opinia, iż w przypadku występowania zagrożeń niesionych przez turystykę w sferze życia społeczno – gospodarczego (Np. degradacja środowiska przyrodniczego czy spekulacja ziemią), czyli dysfunkcji turystyki, następuje interwencja państwa w celu ograniczenia tych negatywnych zjawisk. W konsekwencji często prowadzi to do zmiany stosunku neutralnego na pozytywny, aktywny. W praktyce na ogół występują mieszane warianty stosunku państwa do turystyki”.[8]
Polityka turystyczna jest uważana przez wielu ludzi za stymulator turystycznego rozwoju, ma się na myśli wyłącznie sytuacje, w których państwo wyraża dynamiczny, czyli stosunek pozytywny do tego zjawiska. Niezbędne jest więc zdefiniowanie pojęcia polityki turystycznej.
Przed podjęciem zdefiniowania tego pojęcia można poczynić pewne spostrzeżenia, które pomogą nam przy prawidłowym jego opisie. W każdej polityce, w tym również turystycznej, określa się przede wszystkim cele, jakie się zamierza osiągnąć. „Jeśli się weźmie pod uwagę układ wartości humanistycznych i ekonomicznych, których nośnikiem może być turystyka, to celem ogólnym polityki turystycznej państwa o dynamicznym stosunku do turystyki jest optymalne zaspokojenie wzrastających potrzeb turystycznych społeczeństwa”.[9] Wszystkie potrzeby turystyczne są realizowane w sferze gospodarki turystycznej, tj. w sferze obsługi ruchu turystycznego: działalność przedsiębiorstw turystycznych, usług transportowych, hotelowych, gastronomicznych i innych, czerpiących korzyści z turystyki. Z punktu widzenia celów polityki turystycznej istotne znaczenie ma racjonalne wykorzystanie zasobów pracy i kapitału, występujących w tym sektorze gospodarki narodowej. Wreszcie u podstaw polityki turystycznej państwa należy widzieć poszanowanie stanu jakościowego środowiska przyrodniczego i społecznego. Ogólnie celem narodowej polityki turystycznej jest dążenie do maksymalizacji korzyści z rozwoju turystyki i minimalizowanie kosztów z nim związanych.
Rozważając ogólnie cele polityki turystycznej, warto podać przykłady koncepcji w niektórych krajach o rozwiniętej funkcji turystycznej.
Na przykład w szwajcarskiej koncepcji turystyki cel ogólny polityki turystycznej widzi się w „… zapewnieniu optymalnego zaspokojenia różnorodnych potrzeb turystycznych ludności ze wszystkich warstw społecznych, w ramach wydajnej i sprawnej infrastruktury turystycznej i przy nienaruszonym środowisku przyrodniczym. Należy przy tym brać pod uwagę interesy ludności miejscowej”. Cel ogólny zawiera więc trzy cele cząstkowe, które uwidaczniają kierunki polityki turystycznej związane ze społeczeństwem, gospodarką i środowiskiem przyrodniczym.
W Austrii przyjęta koncepcja głosi, iż podstawowym celem polityki turystycznej jest „taki rozwój turystyki, aby państwo i wszyscy Austriacy zatrudnieni bezpośrednio lub pośrednio w gospodarce turystycznej osiągnęli możliwie największe korzyści”. Trzeba dodać, iż w dążeniu do osiągnięcia tego celu w centrum uwagi znajduje się człowiek.
„Rząd RFN sformułował cele polityki turystycznej następująco:
· Zapewnienie ramowych warunków gospodarczych i społeczno – politycznych wymaganych do ciągłego rozwoju turystyki
· Zwiększenie wydajności i konkurencyjności niemieckiej gospodarki turystycznej
· Zwiększenie możliwości korzystania z turystyki przez szersze warstwy społeczne
· Zwiększenie współpracy w dziedzinie turystyki międzynarodowej”.[10]
Listę przykładów zagranicznych trzeba zamknąć zarysowym ujęciem polityki turystycznej Unii Europejskiej. Wśród licznych źródeł informacji o polityce Unii Europejskiej w dziedzinie turystyki na szczególną uwagę zasługują wyniki badań H. Zawistowskiej.
Zdaniem H. Zawistowskiej „obserwuje się rosnącą dynamikę angażowania się Unii Europejskiej we wspieranie turystyki”.[11] Decyzje polityczne i podstawy prawne organów unijnych określają jednoznacznie rolę turystyki w osiąganiu celów strategicznych Unii Europejskiej, tj.:
· „stworzenie nowych miejsc pracy
· Przyczynianie się do osiągnięcia ekonomicznej i socjalnej spójności Unii
· Rozwój regionów słabiej rozwiniętych
· Ochrona środowiska i dziedzictwa kulturowego
· Promowanie europejskiej tożsamości”.[12]
Propozycje wieloletniego programu wspomagania turystyki unijnej przedstawiają następujące priorytety:
· „poprawę wiedzy o turystyce
· Poprawę prawnego i finansowego otoczenia turystyki
· Podniesienie jakości w turystyce unijnej
· Wzrost liczby turystów z państw trzecich w drodze promocji Europy jako regionu turystycznego”.[13]
H. Zawistowska wyróżnia trzy główne linie działania Unii Europejskiej w dziedzinie turystyki:
· „wspomaganie poprawy w dziedzinie jakości produktu turystycznego
· Zwiększenie konkurencyjności i rentowności gospodarki turystycznej
· Przyjęcie koncepcji trwałego i zróżnicowanego rozwoju turystyki”.[14]
Polski punkt widzenia na cele polityki turystycznej, to Rada Ministrów RP 19 września 1994 r. przyjęła Założenia rozwoju gospodarki turystycznej, określając strategię jej rozwoju. W dokumencie tym stwierdza się, iż gospodarka turystyczna okazała się skutecznym instrumentem realizacji polityki społeczno – gospodarczej państwa w zakresie: „restrukturyzacji i modernizacji gospodarki, komercjalizacji, aktywizacji branż komplementarnych i obszarów słabych ekonomicznie, zatrudnienia, rozwoju współpracy międzynarodowej”. W strategii rozwoju polskiej turystyki dominuje cel ekonomiczny. Rola turystyki sprowadza się do współdziałania w osiąganiu takich celów strategicznych Polski, jak: wzrost gospodarczy, stabilizacja makroekonomiczna i ograniczenie bezrobocia.[15] Mało widoczny jest cel o charakterze społecznym.
Na tle sformułowanych celów aktywnej, społecznie akceptowanej polityki turystycznej państwa niezbędne jest określenie jej zadań. Można je z grubsza sprowadzić do kształtowania rozmiarów, struktury rzeczowo – przestrzennej i dynamiki rozwoju turystyki. W określaniu tych zadań niezbędna jest świadomość wzrastającego znaczenia rozmaitych funkcji współczesnej turystyki.
Z kolei w polityce turystycznej państwa muszą zostać określone środki i metody osiągnięcia celów i realizacji zadań. Układ tych uwarunkowań jest zróżnicowany. Przykładowo można wskazać na niektóre z nich, istotne w warunkach polskich.
Przyjęcie zasady pełnej swobody ruchu turystycznego krajowego i zagranicznego stwarza ważną przesłankę osiągnięcia zamierzonych celów i realizacji zadań polityki turystycznej. Mogą się do tego przyczynić Np. liberalna polityka paszportowa i wprowadzenie zasad rachunku ekonomicznego w sferze tzw. Turystycznej bazy środowiskowej. Godnym uwagi sposobem osiągnięcia wytyczonych celów jest też urynkowienie całej gospodarki turystycznej przy zachowaniu preferencji w sferze polityki społecznej dla uczestnictwa w ruchu turystycznym młodzieży i niezamożnych grup ludności oraz odpowiedni zakres prywatyzacji tej gospodarki. Również autentyczność samorządu terytorialnego i możliwie pełne ekonomiczne jego usamodzielnienie mogą stymulować rozwój turystyki i stwarzać warunki do ścisłego powiązania gospodarki lokalnej z gospodarką turystyczną. Obecnie takie więzi jeszcze nie występują.
Środkiem prowadzenia polityki turystycznej państwa jest odpowiednio stymulująca rozwój turystyki polityka podatkowa, kredytowa i inwestycyjna. Działalność państwa w tych dziedzinach powinna stwarzać warunki do przebiegu procesów reprodukcji rozszerzonej w sferze gospodarki turystycznej i zapewniać ochronę środowiska przyrodniczego. Wreszcie w sferze pozagospodarczej polityka turystyczna państwa w ujęciu dynamicznym powinna obejmować drożny system zarządzania turystyką, sprzyjający pełnieniu jej funkcji.
„Ogólnie można powiedzieć, że podstawę prowadzenia aktywnej polityki turystycznej stanowi pełna świadomość rozlicznych i wzajemnych związków turystyki z różnymi dziedzinami życia społecznego, gospodarczego, politycznego i kulturalnego kraju. Ignorowanie tych zależności stwarza barierę pełnego wykorzystania walorów turystycznych środowiska przyrodniczego, zasobów pracy żywej i uprzedmiotowionej, a w ostatecznym rachunku barierę zaspokajania potrzeb społecznych oraz odbija się na gospodarce narodowej”.[16]
W świetle poczynionych spostrzeżeń można podjąć próbę określenia terminu polityka turystyczna. Można go roboczo zdefiniować następująco: jest to działalność polegająca na poszukiwaniu optymalnego zaspokojenia turystycznych potrzeb społeczeństwa, racjonalnym wykorzystaniu zasobów pracy i kapitału w sferze gospodarki turystycznej, z poszanowaniem środowiska przyrodniczego, na kształtowaniu optymalnych z punktu widzenia funkcji turystyki rozmiarów i struktury ruchu turystycznego, na zastosowaniu praw ekonomicznych w sferze gospodarki turystycznej oraz na koordynowaniu rozwoju turystyki, z uwzględnieniem jej funkcji i różnorodnych związków z innymi sferami życia kraju. Termin ten można ująć zwięźlej: przez politykę turystyczną rozumie się świadome popieranie i kształtowanie turystyki przez różnego rodzaju organizacje i instytucje wpływające swoją działalnością na wszystko to, co jest ważne dla turystyki.
„Samo sformułowanie polityki turystycznej państwa i tylko werbalne jej głoszenie nie przyniesie jednak zamierzonych efektów. Konieczne jest oparcie jej na bilansach potrzeb i środków realizacji w sferze konsumpcji turystycznej. Można w tym miejscu zauważyć, iż prowadzona w Polsce polityka turystyczna jest mało aktywna i oderwana od rzeczywistości. Państwo nie ma pełnego, naukowego rozeznania co do roli turystyki w życiu społecznym i gospodarczym kraju. Nie są też w pełni znane skutki jej rozwoju. Polityka ta ma więc charakter w pewnym sensie werbalny”.[17]
Zwrócić uwagę należy na sprawę skuteczności polityki turystycznej. „Warunkiem tej skuteczności jest kompleksowe oddziaływania na wszystkie ogniwa tzw. cyklu turystycznego. Cykl ten, w ujęciu S. Wodecki, tworzą następujące ogniwa:
· Badanie rynku turystycznego
· Planowanie rozwoju turystyki
· Budowa infrastruktury turystycznej
· Przygotowanie kadr na potrzeby turystyki
· Konstrukcja optymalnego modelu organizacyjnego turystyki
· Rozwój gospodarki turystycznej
· Propaganda turystyczna
· Badanie wyników prowadzonej polityki i formułowanie wynikających z niej wniosków”.[18]
Jeśli państwo oddziałuje selektywnie na wymienione ogniwa, polityka turystyczna staje się pasywna, czyli nieskuteczna. Niestety, życie dostarcza wielu przykładów takiego właśnie podejścia. Powstaje więc problem kontroli prowadzonej polityki turystycznej.
Na zakończenie zagadnienia na temat polityki turystycznej warto zwrócić uwagę na sprawę stosunku państwa do tzw. formalności granicznych, mających istotne znaczenie dla rozwoju turystyki międzynarodowej.
„Uprawianie turystyki zagranicznej jest związane z przekraczaniem granic co najmniej dwóch państw. Państwo, na mocy swej suwerennej władzy, ma całkowitą swobodę decyzji co do warunków opuszczenia swojego terytorium przez obywateli własnych, jak też dopuszczenia na swoje terytorium cudzoziemców oraz określenia ich praw i obowiązków w czasie pobytu w granicach państwa”.[19]
Niezależność działania państwa w tym względzie może być naturalnie ograniczona, lecz tylko przez zawarcie odpowiedniej umowy międzynarodowej z grupą państw lub z konkretnym państwem. W takim przypadku państwo będzie związane z postanowieniami umowy i będzie musiało dostosować do nich swoje prawo wewnętrzne, jak również postępowanie swoich organów.
Państwo za pomocą swoich wewnętrznych przepisów prawnych może faworyzować rozwój turystyki międzynarodowej wyjazdowej i przyjazdowej, może również utrudniać lub hamować ruch turystyczny w ogóle lub tylko w stosunku do niektórych państw. Polityka państwa w odniesieniu do turystyki międzynarodowej wpływa w sposób bezpośredni – ujemny lub dostani – na jej rozwój. „Polityka ta przejawia się głównie w stosunku państwa właśnie do zagadnienia formalności granicznych, czyli warunków, których spełnienie jest wymagane do przekroczenia granicy państwowej”.[20]
Określenie formalności granicznych mieści w sobie sprawy:
· ...
ziolkowskad