14. Zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez j.s.t.
Samorząd terytorialny został uznany za podstawową formę organizacji życia publicznego w skali lokalnej, realizujący funkcję sprawowania władzy publicznej. Wykonuje on część zadań publicznych przypisanych ustawowo, jak również zadania publiczne zlecone przez administrację rządową.
Posiadanie przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) osobowości prawnej, mienia komunalnego, odrębnej administracji i własnych finansów sprawia, że stał się on swoistym podmiotem gospodarowania, podejmującym decyzje na własny rachunek i odpowiedzialność. Samorząd terytorialny prowadzi działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej, podejmuje decyzje administracyjne oraz wykonuje szereg funkcji interwencyjnych na miarę swoich potrzeb i możliwości
Oczywiste jest, by rozwiązania typowe dla gospodarki rynkowej znalazły miejsce w działalności JST. Jest to zrozumiałe, ponieważ nie stanowi on w pełni autonomicznej instytucji gospodarczej, kierującej się swoimi zasadami rozwoju. Ranga problemu polega na określeniu zakresu i natężenia rozstrzygnięć rynkowych wprowadzonych w obrębie samorządu terytorialnego. Obecnie niektóre rozwiązania stosowane w krajach, zwłaszcza o długiej tradycji samorządowej, nie znajdują jeszcze pełnego zastosowania w Polsce, ze względu na odmienność warunków i świadomość społeczną. Stąd też mechaniczne ich przenoszenie na grunt polski jest nazbyt szybkie i może nie przynieść oczekiwanych efektów. Wykorzystanie w funkcjonowaniu JST wymogów i zasad rynkowych wymaga stworzenia odpowiednich warunków i okoliczności, dla uruchomienia procesów przekształceń strukturalnych.
Pojęcie działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego.
Ustawa Prawo o działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 r. definiuje działalność gospodarczą jako: „ zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły”. W świetle tego, działalność gospodarczą należy widzieć jako bezpośrednie wykonywanie działalności określonego rodzaju, na własną odpowiedzialność podmiotu ją wykonującego. Ustawodawca jednoznacznie podkreślił kategorię zysku jako motywu jej podjęcia.
Nie zawsze jednak działanie nastawione na zysk posiada w konsekwencji charakter dochodowy, gdyż prowadzone jest w warunkach ryzyka i niepewności. Zarobkowe podejmowanie działalności gospodarczej znajduje pełne zastosowanie dla podmiotów działających w warunkach rynkowych i mechanizmu konkurencji.
W obrębie JST, zagadnienie działalności gospodarczej jest bardziej złożone i budzi szereg sporów i nieporozumień, które w skrajnym podejściu podają nawet w wątpliwość zasadność prowadzenia takiej działalności. Wynika to z jednostronnego traktowania działalności gospodarczej i niepełnego zrozumienia istoty samorządu terytorialnego oraz charakteru wykonywanych przez niego zadań.
Jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza gminy, wykonują istotną część zadań publicznych służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. Obowiązek ten znajduje wyraz w zapisie Konstytucji oraz w ustawach regulujących ustrój JST. Także zadania zlecone samorządowi terytorialnemu mają charakter zadań publicznych w tym sensie, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych ogółu społeczeństwa zorganizowanego w państwo. W wykonywaniu zadań publicznych JST działają w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, co znajduje oparcie w przyznanej im osobowości prawnej i odzwierciedlenie w samodzielności podlegającej ochronie sądowej.
Pojęcie działalności gospodarczej zakłada aktywność podmiotu i dynamiczny charakter. Zaspokajanie potrzeb zbiorowych odbywa się za pośrednictwem dóbr i usług. Wynika z tego, że JST powinny organizować warunki działania innych podmiotów lub bezpośrednio uczestniczyć w obrocie gospodarczym. Realizacja zadań publicznych obejmuje także zadania gospodarcze, dlatego do ich wykonywania JST mogą tworzyć własne jednostki organizacyjne.
W celu wykonywania zadań publicznych gmina dysponuje własności komunalną, własną administracją i odrębnymi finansami lokalnymi W tym sensie samorząd terytorialny stał się, obok sprawowania władzy publicznej, swoistym podmiotem w sferze gospodarowania podejmujący decyzje w interesie lokalnej społeczności. Oznacza to, że instytucja samorządu terytorialnego stanowi podstawowy podmiot zarządzania gospodarką lokalną, co pociąga dalej konieczność prowadzenia działalności gospodarczej.
Gmina posiada majątek komunalny, który nabywa także w toku własnej działalności, w związku z tym obowiązana jest gospodarować nim w sposób efektywny. Funkcją mienia komunalnego jest wykonywanie przez gminę określonych zadań publicznych. Sprawia to, że gmina nie może unikać prowadzenia działalności gospodarczej.
Celem działalności gospodarczej JST jest wykonywanie zadań publicznych lub zdobywanie środków. Oznacza to, że działalność gospodarcza jest podejmowana w celach niezarobkowych lub dochodowych. Pierwsza służy bezpośrednio realizacji zadań publicznych i ma obsługowy charakter, bez względu na spodziewany zysk. Druga działalność jest wspierająca i chodzi w niej o pozyskiwanie środków podwyższających dochody budżetów JST.
Działalność gospodarcza JST podlega pewnym ograniczeniom. Nie jest nią działalność spółki z udziałem JST, gdyż mamy do czynienia z materialną odrębnością prowadzenia działalności gospodarczej przez JST i spółkę, która wykonuje zadania na własny rachunek. Także możliwość lokowania przez JST środków w bankach i papierach wartościowych nie wyczerpuje znamion typowej działalności gospodarczej. Można również wyrazić wątpliwość, czy całe mienie komunalne służy działaln0ości gospodarczej.
Za działalność gospodarczą JST uważa się bezpośrednie wykonywanie określonego rodzaju działalności dla zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności, poprzez dostarczenie dóbr i usług. JST mają obowiązek prowadzenia działalności związanej z realizacją zadań publicznych. Ogólnikowy charakter definicji nie przesądza jednoznacznie, czy działalność gospodarcza jest typowa, tzn. obliczona na zysk, czy nastawiona wyraźnie na cele publiczne. Decyduje o tym podział działalności gospodarczej JST według tych kryteriów.
Z tego punktu widzenia można w działalności gospodarczej samorządu terytorialnego wyodrębnić dwa typy działalności:
O charakterze użyteczności publicznej i nie zorientowanej na zysk, choć mogącej go przynosić;
Nastawionej na zwiększenie dochodów budżetu JST poprzez osiąganie zysków (tzw. Działalność zarobkowa lub komercyjna).
Pierwsza działalność służy bezpośrednio realizacji zadań publicznych, druga, zapewnia JST dodatkowe środki finansowe. Podział ten jest uzasadniony z punktu widzenia systemowego, gdyż wyszczególnione rodzaje działalności różnią się charakterem i motywem jej podjęcia oraz wymagają odmiennych sposobów zarządzania. Obszar zadań określonych mianem użyteczności publicznej pozostaje pod większym wpływem regulacji administracyjnej bazującej na dominacji interesu publicznego, podczas gdy działalność komercyjna opiera się bardziej na zasadach prawa prywatnego. Nie zawsze jest jasne, kiedy działalność gospodarcza wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.
Działalność gospodarcza stanowi część działania JST, którą muszą one podejmować. W istocie kwestia działalności gospodarczej sprowadza się do określenia granic, w ramach, których ma być realizowana.
Działalność gospodarcza JST o charakterze użyteczności publicznej.
Za użyteczność publiczną uważa się działalność prowadzoną przez władze publiczne, które ponoszą za nią odpowiedzialność. Dlatego, za działalność o charakterze użyteczności publicznej uznaje się działalność ściśle związaną z interesem publicznym lub, gdy staje się ona sprawą publicznego zainteresowania. W związku z tym sfera ta pozostawała i pozostaje nadal pod większą lub, mniejszą kontrolą i nadzorem ze strony organów publicznych.
W pewnej mierze użyteczność publiczna jest charakteryzowana przez warunki rynku doskonale konkurencyjnego. Analiza warunków występujących na tym rynku dowodzi, że istnieją rodzaje działalności, w których warunki te nie będą spełnione. Obszar tych działalności stanowić ma właśnie domenę działalności użyteczności publicznej.
Działalność o charakterze użyteczności publicznej zaspokaja potrzeby społeczne; zalicza się je do klasy potrzeb podstawowych (elementarnych), których zaspokojenie jest zasadniczym warunkiem egzystencji człowieka, prowadzenie działalności gospodarczej i trwałości struktur gospodarczo-politycznych. Przesłanki społeczne i ekonomiczne uzasadniają ich ciągłą produkcję i konsumpcję w dobrze pojętym interesie publicznym. Znaczna część dóbr i usług świadczonych przez sektor użyteczności publicznej jest nawet konieczna, gdyż brak jest dostatecznie bliskich substytutów, a elastyczność popytu kształtuje się na stosunkowo niskim poziomie. Troska o zaspokojenie tych potrzeb staje się sprawą całej społeczności, dlatego wiodącą rolę odgrywa aparat publiczny, który musi zapewnić odpowiednią podaż dóbr i usług przekazywanych w sposób ciągły, niezawodny i z należytą jakością. Użyteczność publiczna była wobec tego zawsze obowiązkiem władz publicznych, które brały odpowiedzialność za dostarczanie jej efektów.
Na ogół uważa się, że działalność użyteczności publicznej jest związana z warunkami wyłączności lub dominacji na rynku, znajdującymi wyraz w tzw. monopolu naturalnym.
Wykorzystywanie pozycji monopolistycznej w warunkach braku konkurencji prowadzi z reguły do pomnażania korzyści ekonomicznych bez oglądania się na interes publiczny i konsumenta, którego suwerenność jest ograniczona.
Uzupełniającymi właściwościami użyteczności publicznej jest jej infrastrukturalny charakter i cel działalności. Realizacja zadań użyteczności publicznej z reguły polega na wykorzystaniu infrastruktury, tzn. urządzeń i instytucji stwarzających podstawę dla funkcjonowania gospodarki i warunków życia ludności. Obiekty infrastruktury mają cechy, które wyróżniają je od typowej działalności produkcyjno-usługowej.
Zysk ma charakter drugorzędny i wspomagający przedmiotową działalność. Nie oznacza to, że użyteczność publiczna ma być z natury nierentowna, choć część z niej z przyczyn społecznych wymaga subsydiowania. Nie ma jednak żadnych okoliczności za zwolnieniem jej z obowiązku racjonalnego wykorzystania zasobów.
Sektor użyteczności publicznej można również opisać przedmiotowo poprzez jego dziedziny. Generalnie użyteczność publiczna obejmuje dwie zasadnicze dziedziny: gałęzie infrastruktury technicznej oraz usługi społeczne.
W zakresie infrastruktury technicznej działalnością tą objęte są przede wszystkim usługi pocztowe, które ze względu na znaczenie dla państwa i jego bezpieczeństwa są realizowane przez aparat państwowy. Do tego obszaru użyteczności publicznej przynależne są usługi telefoniczne, radiowe i telewizyjne. Tradycyjnie za użyteczność publiczną uważa się transport publiczny, obejmujący komunikację lotniczą, koleje, drogi publiczne i wodne, mosty oraz lokalną komunikację publiczną.
Ważnymi gałęziami tego sektora są również: produkcja i dostarczanie energii elektrycznej, cieplnej, gazowej oraz wody. Do użyteczności publicznej włącza się typowe publiczne służby komunalne, świadczące usługi w zakresie oczyszczania, wysypisk odpadów, odprowadzania ścieków, utrzymania i oświetlenia dróg, melioracji oraz konserwacji i rozbudowy terenów zielonych.
Dziedzina usług społecznych obejmuje urządzenia i instytucje służby zdrowia, opieki społecznej, system edukacji, placówki kulturalne oraz rekreacji i wypoczynku. Poza infrastrukturalnymi obszarami użyteczności publicznej w jej skład wchodzi również gospodarka publicznymi zasobami mieszkaniowymi pozostającymi w gestii państwa lub władz komunalnych.
Nie ma wątpliwości, że JST muszą prowadzić działalność gospodarczą mającą na celu realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej. Sprawą dalszą jest, czy JST mają to wykonywać przy pomocy własnych jednostek gospodarczych, czy angażować inne podmioty gospodarcze.
Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego o charakterze komercyjnym.
Zagadnienie działalności JST nakierowane na cele zarobkowe mimo formalnego rozwiązania budzi nadal wiele kontrowersji. Problem ten jest silnie uwarunkowany politycznie i wiąże się z określeniem pozycji ekonomicznej samorządu terytorialnego.
W kwestii granic działalności gospodarczej JST zarysowały się od samego początku dwa skrajne stanowiska, które warto przytoczyć. Jedni opowiadają się za pełną jej dopuszczalności, inni zaś wyrażali pogląd, że JST nie powinny prowadzić tej działalności w ogóle.
Przeciwnicy działalności zarobkowej JST przytaczają szereg argumentów, wśród których główne miejsce zajmuje naruszenie warunków rynkowych i zajmowanie przez JST pozycji monopolistycznej. W ich świetle stawia to JST w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podmiotów gospodarczych, gdyż może ona dysponować przewagą informacyjną i ukrytymi preferencjami oraz decydować o warunkach działania innych jednostek gospodarczych. Warunki te stwarzają możliwość wybierania najbardziej dochodowych rodzajów działalności. W związku z tym istnieje realne niebezpieczeństwo nadużywania owej monopolistycznej pozycji i prowadzenia nieuczciwej konkurencji, co stoi w sprzeczności z zasadami wolnej konkurencji.
Zdaniem przeciwników, prowadzenie przez JST działalności obliczonej na zysk nie mieści się w koncepcji gospodarki rynkowej - z natury prywatnej, co przyczynia się do zagrożenia sektora prywatnego, zniechęcenia inicjatywy indywidualnej oraz ograniczenia równości podmiotów gospodarczych. Działalność zarobkowa bazuje na ryzyku przedsiębiorcy, którym z reguły jest właściciel. Nietrafność podejmowanych decyzji przez JST w warunkach niepewności może doprowadzić do powstania poważnych strat finansowych, które w konsekwencji pokrywa i tak podatnik.
Wśród zarzutów wobec działalności zarobkowej podkreśla się element fachowości. Podaje się w wątpliwość, czy działalność nastawiona na zysk będzie prowadzona przez JST i jej aparat wykonawczy w sposób dostatecznie profesjonalny.
Innym argumentem przeciw zyskownej działalności JST jest realne niebezpieczeństwo powstania nie kontrolowanych grup interesów oraz pola nadużyć i korupcji (mataczenia ;-) )
Zwolennicy działalności komercyjnej przytaczają zasadniczy argument o racji finansowej, powołująca się na fakt, że zdecydowana większość JST ma słabe podstawy finansowe. Samorząd terytorialny działa w warunkach ostrych deficytów budżetowych, a dochody własne nie są w stanie w pełni zaspokoić potrzeb JST. W związku z tym muszą one się ratować działalnością dochodową dla wzmocnienia swojej kondycji finansowej.
Zwolennicy zwracają uwagę, że w obecnych warunkach ograniczanie się do tradycyjnych dziedzin użyteczności publicznej jest anachronizmem. Potwierdzają to doświadczenia zagraniczne, gdzie obserwuje się proces coraz większego znaczenia w gospodarce władz lokalnych i rozszerzania zadań JST.
Angażowanie się w działalność dochodową wzmaga konkurencyjność JST, która może wypełnić luką, jaka powstaje między sektorem państwowym a prywatnym.
Działalność komercyjną JST mogą prowadzić poprzez utworzenie przez nie spółek prawa handlowego, lub przystąpienie do nich. Formy te mogą dotyczyć również sytuacji, w której zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny samorządu terytorialnego do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla JST poważną stratę majątkową.
W miarę rozwoju gospodarki lokalnej i wzmocnienia pozycji finansowej, JST powinny stopniowo wycofywać się z bezpośredniej działalności obliczonej na zysk. Aktywność gospodarcza JST w tym rozumieniu polega, bowiem na tworzeniu warunków ekonomicznych, finansowych i organizacyjnych i technicznych dla rozwoju wszelkiej przedsiębiorczości. Oznacza to zmianę jakościową roli JST w procesie gospodarowania, gdyż ona pełni wówczas pośrednią funkcję poprzez prowadzenie polityki rozwoju i budowanie podstaw dla różnych ważnych inicjatyw społeczno-gospodarczych.
Zakończenie
Zasady działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego zajmują ważne miejsce w problematyce funkcjonowania samorządu terytorialnego. Zagadnienie to należy zaliczyć do kontrowersyjnych tematów i od początku wywoływało liczne spory i dyskusje. Kwestia ta ma szersze znaczenie, gdyż wiąże się ze sprecyzowaniem roli ekonomicznej JST w ogóle, a z prowadzeniem działalności gospodarczej w szczególności. Zakres, zasady oraz formy podjęcia przez samorząd terytorialny działalności gospodarczej wzbudzały ostre polemiki zarówno w trakcie tworzenia ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego jak i w toku ich kolejnych nowelizacji.
W sposób odmienny niż do tej pory należy postrzegać rolę samorządu terytorialnego w działalności gospodarczej. Rola ta ulega zmianie jakościowej, która wymaga dłuższego czasu. Istota zmiany polega na stopniowym wycofywaniu się z bezpośredniej realizacji zadań na rzecz tworzenia warunków właściwej obsługi JST i stymulowania wszelkiej przedsiębiorczości. Głównym elementem jest dążenie do modelu regulacyjnego opartego na podziale funkcji zarządzania i funkcji operatora usług.
sote12