Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1970-12-17, C 11/70
Internationale Handelsgesellschaft mbH przeciwko Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel
Opubl: OETS 2002, poz. 7
Teza:
1. Ważność przepisów wydanych przez instytucje wspólnotowe może być oceniana jedynie w świetle prawa wspólnotowego. Prawo mające swe źródło w Traktatach, będące samodzielnym
źródłem prawa, nie może być, ze względu na swój charakter, uchylane przez normy prawa krajowego, niezależnie od ich rangi, bez podważania charakteru tego prawa jako prawa wspólnotowego
i bez poddawania w wątpliwość podstaw prawnych, na których opiera się Wspólnota. Zatem ważność przepisów wspólnotowych lub skutki, jakie wywołują one wewnątrz państwa
członkowskiego, nie mogą być podważane przez zarzut niezgodności z prawami podstawowymi lub zasadami zawartymi w Konstytucji danego państwa.
2. Poszanowanie praw podstawowych stanowi integralną część ogólnych zasad prawa, chronionych przez Trybunał. W ramach struktury i celów Traktatu należy zapewnić ochronę tego rodzaju
prawom, wynikającym z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim.
3. Zawarty we wspólnotowych rozporządzeniach z zakresu polityki rolnej wymóg licencji importowych i eksportowych, zobowiązujący koncesjonariuszy do zabezpieczenia transakcji depozytem
gwarancyjnym, stanowi metodę, która jest zarówno konieczna, jak i właściwa dla celów art. 40 ust. 3 [34] i 43 [37] TWE i umożliwia kompetentnym władzom określenie najbardziej skutecznego
sposobu interwencji na rynku zbóż. System depozytów gwarancyjnych nie narusza żadnego z praw podstawowych.
4. Przyjęte w rozporządzeniach z zakresu wspólnej polityki rolnej pojęcie siły wyższej nie ogranicza się do całkowitej niemożliwości spełnienia świadczenia. Pod pojęciem tym należy rozumieć
nadzwyczajne okoliczności, leżące poza kontrolą importera lub eksportera, których konsekwencji, pomimo dołożenia należytej staranności, nie można było uniknąć bez poniesienia nadmiernych
kosztów.
5. Poprzez ograniczenia możliwości zwolnienia się z obowiązku wyeksportowania produktu oraz zwrotu depozytu gwarancyjnego do przypadków spowodowanych działaniem siły wyższej,
prawodawca wspólnotowy wydał przepis, który, nie nakładając nadmiernych obciążeń na importerów lub eksporterów, jest właściwym środkiem służącym zapewnieniu normalnego
funkcjonowania jednolitego rynku zbóż w sposób zgodny z określonym w art. 39 [33] TWE interesem ogólnym.
Uzasadnienie:
1. Zarządzeniem z 18.3.1970 r., [...], Verwaltungsgericht (sąd administracyjny) we Frankfurcie nad Menem przedłożył Trybunałowi na podstawie art. 177 [234] TWE dwa pytania dotyczące
ważności systemu licencji eksportowych oraz związanych z nimi depozytów - dalej jako "system depozytów" - przewidzianych w Rozporządzeniu Rady nr 120/67/EEC z 13.6.1967 r. w sprawie
jednolitej organizacji rynku zbóż (Dz.Urz. 1967, s. 33) oraz Rozporządzeniu Komisji nr 437/67/EEC z 21.8.1967 r. w sprawie licencji eksportowych i importowych (Dz.Urz. 1967 nr 204, s. 16).
2. Z powyższego zarządzenia wynika, że Verwaltungsgericht uważał przepisy, których dotyczy pytanie, za nieważne i z tego powodu zdecydował, iż niezbędnym jest rozstrzygnięcie tej kwestii przez
Trybunał. Zdaniem Verwaltungsgericht system depozytów jest sprzeczny z pewnymi zasadami krajowego prawa konstytucyjnego, które powinny podlegać ochronie w ramach prawa
wspólnotowego. Skutkiem tego, zasada prymatu prawa ponadnarodowego musi ustąpić pierwszeństwa podstawowym zasadom Konstytucji RFN. Mówiąc dokładniej, system depozytów
sprzeciwia się zasadom swobody prowadzenia działalności, zarządzania i wolności gospodarczej oraz zasadzie proporcjonalności, które to zasady wynikają przede wszystkim z art. 2 ust. 1 i art. 14
Konstytucji. Wynikający z licencji obowiązek dokonania importu lub eksportu, wraz ze związanym z nim systemem depozytów gwarancyjnych, stanowi nadmierną interwencję w sferę wolności
gospodarczej, ponieważ ten sam cel można osiągnąć za pomocą łagodniejszych środków.
3. Odwołanie się do zasad prawnych lub pojęć występujących w prawie krajowym w celu dokonania oceny ważności środków przyjętych przez instytucje wspólnotowe mogłoby wywrzeć
niekorzystny wpływ na jednolitość i skuteczność prawa wspólnotowego. Ważność tego rodzaju środków można oceniać wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego. W rzeczywistości, prawo
mające swe źródło w Traktatach, będące samodzielnym źródłem prawa, nie może być ze względu na swój charakter uchylane przez normy prawa krajowego niezależnie od ich rangi, bez
podważania charakteru tego prawa jako prawa wspólnotowego i bez poddawania w wątpliwość podstaw, na których opiera się Wspólnota. Zatem ważność przepisów wspólnotowych lub skutki,
jakie wywołują wewnątrz państwa członkowskiego, nie mogą być podważane przez zarzut niezgodności z prawami podstawowymi lub zasadami zawartymi w Konstytucji danego państwa.
4. Jednakże, należy zbadać, czy wydając tego rodzaju przepisy nie naruszono analogicznych gwarancji, wynikających z prawa wspólnotowego. Poszanowanie praw podstawowych stanowi
integralną część ogólnych zasad prawa, chronionych przez ETS. W ramach struktury i celów Traktatu należy zapewnić ochronę tego rodzaju prawom, wynikającym z tradycji konstytucyjnych
wspólnych państwom członkowskim. Należy zatem ustalić, w świetle wątpliwości podniesionych przez Verwaltungsgericht, czy system depozytów gwarancyjnych naruszył prawa o charakterze
podstawowym, które powinny być poszanowane w ramach wspólnotowego systemu prawnego.
Zgodność z prawem systemu depozytów
5. W pierwszym pytaniu Verwaltungsgericht podniósł kwestię, czy wynikający z art. 12 ust. 1 § 3 Rozporządzenia nr 120/67 obowiązek wyeksportowania towaru oraz obowiązek wniesienia
depozytu, który podlega przepadkowi w razie niewywiązania się z powyższego obowiązku w okresie obowiązywania licencji eksportowej są zgodne z prawem?
6. Zgodnie z 13 akapitem preambuły Rozporządzenia nr 120/67 "właściwe władze powinny dysponować możliwością ciągłego obserwowania trendów w handlu, celem dokonania prawidłowej
oceny potrzeb rynku i zastosowania niezbędnych środków" oraz "w tym celu należy wprowadzić przepis, na podstawie którego wydawane będą licencje importowe i eksportowe, którym
towarzyszyć będzie wniesienie depozytów gwarantujących, że transakcje, dla dokonania których wydano powyższe licencje, zostaną rzeczywiście zrealizowane". Jak wynika z powyższych
rozważań i ogólnego układu Rozporządzenia, system depozytów ma na celu zagwarantowanie, aby licencjonowane transakcje importowe i eksportowe były rzeczywiście wykonywane tak, by
zarówno Wspólnota jak i państwa członkowskie dysponowały dokładnymi informacjami o planowanych transakcjach.
7. Powyższe informacje, wraz z innymi dostępnymi informacjami dotyczącymi stanu rynku, są niezbędne do rozsądnego wykorzystania przez władze krajowe dostępnych instrumentów
interwencyjnych, zarówno zwyczajnych jak i nadzwyczajnych, celem zagwarantowania funkcjonowania systemu cen ustanowionego powyższym Rozporządzeniem. Do instrumentów tych należą:
nabywanie, magazynowanie i rozprowadzanie; ustalanie premii i refundacji eksportowych; stosowanie środków ochronnych oraz środków zapobiegających zakłóceniom w handlu. Jest to tym
bardziej konieczne, gdyż implementacja wspólnej polityki rolnej pociąga za sobą zaangażowanie poważnych środków finansowych ze strony Wspólnoty i państw członkowskich.
8. Dlatego niezbędne jest dysponowanie przez właściwe władze nie tylko statystycznymi informacjami o stanie rynku, ale także dokładnymi prognozami co do przyszłego importu i eksportu.
Ponieważ, na podstawie art. 12 Rozporządzenia nr 120/67, państwa członkowskie są zobowiązane do przyznawania licencji importowych i eksportowych każdemu wnioskodawcy, wszelkiego
rodzaju prognozy straciłyby wszelkie znaczenie, gdyby licencje nie nakładały na ich odbiorców obowiązku realizacji transakcji. Obowiązek ten byłby nieskuteczny, gdyby nie było odpowiednich
sankcji zapewniających jego realizację.
9. Nie można podważać dokonanego przez prawodawcę wspólnotowego wyboru instytucji depozytu dla zapewnienia realizacji powyższego celu powołując się na fakt, iż instrument ten stosuje się
do wniosku o udzielenie licencji, który to wniosek ma dobrowolny charakter oraz że w przeciwieństwie do innych możliwych instrumentów jest o wiele korzystniejszy ze względu na swoją prostotę
i skuteczność.
10. System składania zwykłych deklaracji eksportowych oraz niewykorzystanych licencji, proponowany przez powoda w postępowaniu głównym, byłby, ze względu na retrospektywny charakter i
brak gwarancji zastosowania, nieodpowiedni do zapewnienia właściwym władzom prawdziwych danych co do kierunków przepływu towarów.
11. Podobnie jest w przypadku systemu kar pieniężnych nakładanych a posteriori, który wiązałby się ze znacznymi komplikacjami natury prawnej i administracyjnej na etapie wydawania decyzji i
ich egzekucji, zwiększonych przez fakt, iż zainteresowani handlowcy mogliby być poza zasięgiem agencji interwencyjnej z powodu faktu, że ma ona siedzibę na terytorium innego państwa
członkowskiego, ponieważ art. 12 Rozporządzenia nakłada na państwa obowiązek wydawania licencji każdemu wnioskodawcy, bez względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej na
terytorium Wspólnoty.
12. Wynika stąd, że umieszczony w licencjach importowych i eksportowych wymóg, nakładający na koncesjonariusza obowiązek realizacji deklarowanych transakcji pod rygorem utraty depozytu,
jest instrumentem, który jest zarówno konieczny jak i odpowiedni do tego, aby kompetentne władze wybrały najbardziej skuteczny sposób interwencji na rynku zbóż.
13. Nie można zatem kwestionować zasady systemu depozytów.
14. Jednakże należy rozważyć, czy w świetle zasad powołanych przez Verwaltungsgericht nie można podważać niektórych szczegółowych reguł systemu depozytów, w szczególności ze względu na
zarzut powoda w głównym postępowaniu, iż wysokość depozytu jest nadmierna, co narusza prawa podstawowe.
15. W celu oceny rzeczywistego obciążenia spowodowanego depozytem należy wziąć pod uwagę nie tyle wysokość depozytu, który podlega zwrotowi - mianowicie 0,5 jednostki rozliczeniowej
na 1.000 kg - co koszty i opłaty związane z jego wniesieniem. Oceniając to obciążenie nie można brać pod uwagę utraty samego depozytu, ponieważ interesy handlowców są odpowiednio
chronione na mocy przepisów Rozporządzenia dotyczących siły wyższej.
16. Wysokość kosztów związanych z wniesieniem depozytu nie jest nieproporcjonalna do łącznej wartości produktów wchodzących w grę lub innych kosztów handlowych. Wynika zatem z tego,
że obciążenia wynikające z systemu depozytów nie są nadmierne i są normalną konsekwencją systemu organizacji rynków, wprowadzonego w celu spełnienia wymogów interesu ogólnego,
określonego w art. 39 [33] TWE, który w założeniu ma jednocześnie zapewnić odpowiedni poziom życia ludności rolniczej oraz dostępność produktów po rozsądnych cenach.
17. Powód w postępowaniu głównym zauważył także, iż przepadek depozytu w przypadku niedopełnienia obowiązku wywozu lub przywozu towarów stanowi w istocie sankcję karną, podczas
gdy postanowienia Traktatu nie upoważniły ani Rady ani Komisji do wprowadzania takich środków.
18. Powyższy argument opiera się na błędnej analizie systemu depozytów, którego nie można zrównać z sankcją karną, gdyż ma on jedynie gwarantować wykonanie dobrowolnie przyjętych
zobowiązań.
19. Nieistotne są argumenty podniesione przez powoda w postępowaniu głównym, opierające się po pierwsze na fakcie, że komórki organizacyjne Komisji nie są w stanie technicznie wykorzystać
informacji dostarczonych przez krytykowany system, tak więc pozbawiony jest on jakiegokolwiek praktycznego znaczenia; po drugie zaś na fakcie, iż dobra, których dotyczy spór, objęte są
systemem przetwarzania pod kontrolą celną. Powyższe argumenty nie pozwalają na kwestionowanie obowiązujących zasad systemu depozytów.
20. Jak wynika z powyższych rozważań, system licencji zawierających zobowiązanie licencjobiorcy do dokonania eksportu lub importu, którego wykonanie gwarantowane jest przez złożenie
depozytu, nie narusza żadnego prawa o podstawowym charakterze. Mechanizm depozytów stanowi odpowiednią metodę realizacji celów zawartych w art. 40 [34] ust. 3 TWE odnośnie
ustanowienia wspólnej organizacji rynków rolnych jak również odpowiada wymogom art. 43 [37] TWE.
Pojęcie: "siła wyższa"
21. Drugie pytanie podniesione przez Verwalrtugnsgericht dotyczy tego, czy w przypadku potwierdzenia przez Trybunał ważności kwestionowanych przepisów Rozporządzenia nr 120/67, art. 9
Rozporządzenia Komisji nr 473/67, które ma charakter wykonawczy do pierwszego z wymienionych rozporządzeń, jest zgodny z prawem w ten sposób, że wyłącza przepadek depozytu w
przypadku nie dopełnienia obowiązku wywozu lub przywozu z powodu okoliczności uznanych za siłę wyższą.
22. Z okoliczności leżących u podstaw wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego wynika, że sąd uznaje za nadmierny i sprzeczny z ww. zasadami art. 1 Rozporządzenia nr 473/67, w zakresie, w
jakim ogranicza możliwość zwolnienia się z obowiązku przywozu lub wywozu, lub zwrotu depozytu tylko do "sytuacji, które można uznać za siłę wyższą". W świetle dotychczasowego
doświadczenia Verwaltungsgericht uznaje, że przepis ten jest zbyt rygorystyczny, narażając eksporterów na przepadek depozytu w sytuacji, gdy nie doszło do eksportu z usprawiedliwionych
względów, które jednak nie mieszczą się w interpretowanym ściśle pojęciu siły wyższej. Powód w postępowaniu głównym uznaje, że przepis ten jest zbyt surowy, ponieważ ogranicza możliwość
zwrotu depozytu tylko do przypadku siły wyższej, nie biorąc pod uwagę okoliczności uzasadnionych względami natury handlowej.
23. Pojęcie siły wyższej, przyjęte w rozporządzeniach z zakresu wspólnej polityki rolnej, uwzględnia szczególny charakter regulowanej prawem publicznym relacji pomiędzy przedsiębiorcami a
administracją krajową oraz cele tych rozporządzeń. Z przepisów rozporządzeń oraz celów jakim służą wynika, że pojęcie siły wyższej nie ogranicza się do całkowitej niemożliwości spełnienia
świadczenia. Pod pojęciem tym należy rozumieć nadzwyczajne okoliczności, leżące poza kontrolą importera lub eksportera, których konsekwencji, pomimo dołożenia należytej staranności, nie
można było uniknąć bez poniesienia nadmiernych kosztów. Pojęcie to daje możliwość dokonywania elastycznej oceny nie tylko powodów, na które powołuje się przedsiębiorca, ale także
staranności jaką eksporter powinien dołożyć w celu wykonania obowiązku przywozu lub wywozu oraz kosztów jakie powinien zaakceptować dla realizacji tego zobowiązania.
24. Powoływana przez sąd krajowy kwestia przepadku, uznana przez niego za nieuzasadnione i nadmierne obciążenie eksporterów, wydaje się dotyczyć tylko sytuacji, w których nie doszło do
realizacji kontraktu eksportowego z winy samego eksportera lub ze względu na popełniony przez niego błąd, lub ze względów czysto komercyjnych. Krytyka skierowana pod adresem art. 9
Rozporządzenia nr 473/67 prowadzi w rzeczywistości do zastąpienia względów opartych wyłącznie na interesach i zachowaniu określonych przedsiębiorców, systemem przyjętym w interesie
publicznym Wspólnoty. System ten, wprowadzony w oparciu o zasady Rozporządzenia nr 120/67 przez Rozporządzenie nr 473/67, ma na celu zwolnienie handlowców z ciążącego na nich
obowiązku wyłącznie w przypadkach, w których nie można było zrealizować transakcji w okresie obowiązywania licencji importowej lub eksportowej w rezultacie zdarzeń wymienionych w tych
przepisach. Poza sytuacjami, za które nie ponoszą oni odpowiedzialności, importerzy i eksporterzy zobowiązani są zastosować się do przepisów rozporządzeń wspólnej polityki rolnej i nie mogą
zastępować ich treści względami opartymi na ich indywidualnych interesach.
25. Z powyższego wynika, że poprzez ograniczenia możliwości zwolnienia się z obowiązku wyeksportowania produktu oraz zwrotu depozytu gwarancyjnego do spraw spowodowanych działaniem
siły wyższej, prawodawca wspólnotowy wydał przepis, który nie nakładając nadmiernych obciążeń na importerów lub eksporterów, jest właściwym środkiem służącym zapewnieniu normalnego
funkcjonowania jednolitego rynku zbóż w sposób zgodny z interesem ogólnym, określonym w art. 39 [33] TWE. Dlatego nie można podważać ważności systemu depozytów gwarancyjnych,
kwestionując legalność przepisów ograniczających ich zwrot do przypadku siły wyższej.
Miejsca publikacji:
OETS 2002, poz. 7
Dodatkowe informacje:
Joanat