30.10.06
Wykład 5 PRAWO ADMINISTRACYJNE
I. Zasady ogólne prawa administracyjnego
Prawo administracyjne jest stosunkowo młodą gałęzią prawa, która nie jest skodyfikowana. Problematyka części ogólnej prawa administracyjnego wymaga dopracowania. Z jednej strony lansuje się koncepcję ustawy, która nosi tytuł „przepisy ogólne prawa administracyjnego”, z drugiej strony dokonuje się porządkowania części szczegółowej i wyodrębniania zasad ogólnych.
Z teoretycznego punktu widzenia zasady prawa administracyjnego stanowią część zasad prawa w rozumieniu jakie temu pojęciu nadaje teoria prawa. W tym ogólnym ujęciu zasady to przede wszystkim:
§ normy prawne o podstawowym znaczeniu dla całego prawa lub jego poszczególnych gałęzi
§ klauzule generalne niejako wyjęte przed nawias po to aby służyć całemu prawu lub całej jego gałęzi
§ uogólnienia norm prawnych
§ zasady nadrzędne wydobyte z jakiegoś zespołu norm
W ten sposób powstaje norma prawna zbudowana z niektórych elementów uznanych za istotne przez podmiot tworzący daną zasadę. Jednakże obok tego normatywnego ujęcia można mówić o zasadach jako regułach lub uogólnieniach norm stworzonych przez doktrynę, albo wzorcach zachowania które nie są unormowane przez prawo ale są uznawane za wiążące. Twierdzi się również, że zasadami prawa są typy ukształtowania jakiejś instytucji prawnej odnoszącej się do określonej dziedziny spraw, albo postulaty zawierające syntetyczne oceny i określające pożądany stan rzeczy. Wskazane tu kierunki świadczą o tym, że pojęcie zasad prawa jest wieloznaczne i wynika zawsze z jakiejś przyjętej konwencji. Przy tym najczęściej wyodrębnia się przede wszystkim:
§ zasady konstytucyjne, np. zasada demokratycznego państwa prawnego
§ zasady pozakonstytucyjne, np. zasada szybkości działania administracji
§ zasady teoretyczne, np. zasada decentralizacji
§ zasady normatywne, np. zasada legalności
§ zasady opisowe, np. zasada zespolenia
§ zasady dyrektywalne, np. zasada prawdy obiektywnej
§ zasady materialne, np. zasada równości wobec prawa
§ zasady procesowe, np. zasada dwuinstancyjności
§ zasady ustrojowe, np. zasada zespolenia
II. Klasyfikacja zasad ogólnych prawa administracyjnego:
1. zasady demokratycznego państwa prawnego
2. niektóre zasady wywodzące się z zasady demokratycznego państwa prawnego
a) zasada praworządności
b) zasada legalności
c) zasada równości wobec prawa
d) zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit)
e) zasada ochrony praw dobrze nabytych
f) zasada prawa do sądu
g) zasada pomocniczości (subsydiarności)
h) zasada proporcjonalności
i) zasada zrównoważonego rozwoju
3. niektóre zasady odnoszące się do organów administracji publicznej
a) zasada kompetencyjności
b) zasada zespolenia administracyjnego
c) zasada efektywności
4. zasady ogólne Kodeksu Postępowania Administracyjnego
ad 1.
Zasada demokratycznego państwa prawnego – zasada ta przyjmująca za swoja podstawę art. 2 konstytucji ma oczywiście znaczenie fundamentalne dla całego systemu prawa (w tym dla prawa administracyjnego). Charakterystyczne jest jednak, że nie została ona normatywnie zdefiniowana a jej elementy są określane przez odtwarzanie założeń aksjologicznych systemu prawa albo przez formułowanie szeregu zasad szczegółowych, które z niej wynikają. Podstawowymi założeniami tej zasady są:
§ prymat prawa
§ poszanowani praw i wolności obywateli
Dla administracji publicznej rodzi to obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa wykazującego określone wartości. Organy administracji publicznej maja też wynikający z tej zasady obowiązek respektowania praw i wolności jednostek. Gwarancją realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego w prawie administracyjnym jest w pierwszym rzędzie zasada sądowej kontroli administracji.
ad. 2
Zgodnie z art. 7 konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Na podstawie tego sformułowania można wyodrębnić dwie zasady działania organów administracji publicznej:
Zasada praworządności – oznacza, że każde działanie mieści się w granicach prawa, tzn. jest niesprzeczne z jakimkolwiek elementem porządku prawnego.
Zasada legalności – oznacza, że każde działanie powinno mieć swoją postawę prawną. Powinno ono być oparte na normie ustawowej upoważniającej do jego podjęcia w określonej formie i w określonych warunkach.
Obie zasady administracja powinna realizować zawsze, zarówno w procesie stanowienia prawa przez siebie jak i w procesie stosowania prawa. Z obu tych zasad dla administracji publicznej wynika także nakaz czynienia tylko tego na co pozwala obowiązujące prawo.
Zasady praworządności i legalności mają swoje instytucjonalne (formalne) gwarancje w postaci rozwiązań proceduralnych. Zasady te zostały przeniesione do art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego a zwłaszcza w różnych formach kontroli administracji opartych przede wszystkim na kryterium zgodności z prawdą (a więc legalności). Chodzi tu o kontrolę sprawowaną przez Sądy Administracyjne, Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuraturę lub Najwyższą Izbę Kontroli, oraz formy kontroli zewnętrznej na szczeblu europejskim, np. kontrolę Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Osobno można mówić o gwarancjach personalnych i materialnych wynikających z norm na mocy których można uchylać decyzje wydane z naruszeniem prawa, likwidować skutki takich decyzji oraz powodować odpowiedzialność za naruszenie prawa.
Zasada równości wobec prawa – art. 32 konstytucji stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta w prawie administracyjnym oznacza przede wszystkim to, że organy administracji publicznej stanowiąc prawo a zwłaszcza je stosując powinny dbać o jednakowe traktowanie adresatów swoich działań jeżeli pozostają oni w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej.
Wszystkie te podmioty, które charakteryzują się daną cechą istotną w równym stopniu powinny być traktowane tak samo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań, zarówno dyskryminacyjnych jak i faworyzujących. Równość wobec prawa nie oznacza, że poszczególne podmioty mają takie same uprawnienia lub obowiązki. Chodzi natomiast o to aby jakiekolwiek zróżnicowanie tych praw miało zawsze swoją podstawę ustawową i żeby było należycie uzasadnione.
Zasada nie działania prawa wstecz – ta kardynalna zasada państwa prawnego nie została co prawda wyrażona bezpośrednio w tekście konstytucji ale oczywiście jest uważana za pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego, a także wynika z zasady legalności i z zasady zaufania obywateli do państwa. Oznacza ona, że nie należy stanowić norm prawnych (w tym także norm interporalnych i przejściowych) nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych norm nowych z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy. W razie wątpliwości należy więc przyjąć, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość. Przyjmuje się, że zasada ta może mieć swoje wyjątki gdy wymagają tego względy sprawiedliwości społecznej albo gdy chodzi o modyfikację prawa podmiotowego na korzyść obywateli. Zasada lex retro non agit obowiązuje oczywiście również w odniesieniu do prawa administracyjnego, gdyż organy administracji publicznej w znacznym zakresie są upoważnione do stanowienia prawa.
Zasada ochrony praw dobrze nabytych – zasada ta jest pochodną szeroko zakreślonych zasad ochrony zaufania obywateli do państwa, przewidywalności prawa, bezpieczeństwa prawnego lub pewności prawa, znajdujące swój wyraz w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, Wspólnoty Europejskiej. Chodzi o to, że w systemie praworządnym obywatel musi mieć zapewnioną ochronę swoich przewidywań, opartych na istniejących normach prawnych, gdyż do tego sprowadza się jego zaufanie do systemu prawa jako całości. Raz nabyte prawo to prawo dobrze nabyte, tj. ustalone w drodze prawidłowego aktu stanowienia prawa lub stosowania prawa; powinno być stabilne a możliwości jego odjęcia czy nawet modyfikacji (jeżeli mogą w ogóle istnieć) powinny być ściśle określone przez ustawę. Dyrektywa ta znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w At. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, który pozwala na uchylenie lub zmianę prawidłowej decyzji administracyjnej na mocy której strona nabyła prawo wyłącznie za jej zgodą.
Zasada prawa do sądu – zgodnie z art. 45 konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Regulację tę uzupełnia art. 77 ust. 2 konstytucji zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Przepisy te wprowadzają prawo podmiotowe każdego człowieka do ochrony sądowej i precyzują cechy tej ochrony. Wymagają one od ustawodawcy aby wszelkie sprawy, w których jednostka może zostać dotknięta przez prawo, mogły być przedmiotem postępowania sądowego.
Zasada prawa do sądu jest łączona z zasadą sprawiedliwości proceduralnej i z prawem do sprawiedliwego procesu sądowego. Zasady te oznaczają prawo dostępu do sądu, posiadanie przez organ udzielający pomocy prawnej wszelkich cech sądu, zapewnienie właściwego przebiegu procesu oraz szybkie i skuteczne wykonanie orzeczeń sądowych. Dla prawa administracyjnego podstawowe znaczenie ma w tym zakresie kompetencja sądów administracyjnych. Samo istnienie tych sądów i ich szeroka, choć nie wyczerpująca kompetencja są dowodem na to, że w zakresie prawa administracyjnego zasada prawa do sądu jest realizowana. Zastrzeżenia budzą tu jednak unormowania szczególne z powodu których proces sądowy w rzeczywistości nie jest szybki ani efektywny.
Zasada subsydiarności (pomocniczości)– została wyrażona w preambule konstytucji jak również w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego; jest używana w terminologii aktów UE, wyraża ideę zgodnie z którą organy państwa, w tym organy administracji publicznej, powinny być zlokalizowane możliwie najbliżej obywateli i to jednocześnie w taki sposób, by obywatele mogli w jak najszerszym zakresie samodzielnie lub przynajmniej pośrednio uczestniczyć w sprawowaniu władzy. Istota tej zasady została wyrażona w słowach: „Tyle wolności ile można, tyle uspołecznienia ile koniecznie trzeba, tyle społeczeństwa ile można, tyle państwa ile koniecznie trzeba”.
Zasada ta polega na tym, ze to nie tyle obywatele jakoś pomagają państwu, a odwrotnie, państwo jakoś pomaga obywatelom. W gruncie rzeczy państwo ma tutaj nie przeszkadzać, dlatego państwo powinno brać na siebie tylko część zadań, których sami obywatele nie są w stanie zrealizować. Jeżeli już jednak jakieś zadanie przypadnie państwu, to powinno ono być realizowane najbliżej obywatela i z jego udziałem.
Ta sama zasada stosowana w wymiarze UE oznacza obowiązek ograniczenia aktywności instytucji wspólnotowych w tych dziedzinach, które nie są objęte włączną kompetencją UE, i wtedy kiedy dany cel można zrealizować tak samo skutecznie w ramach działania samych państw członkowskich.
Zasada proporcjonalności – to jedna z zasad o charakterze niedookreślonym i postulatywnym, nie wyrażona wprost w systemie praw. Obejmuje ona kilka postulatów dotyczących zachowania się administracji publicznej wobec obywatela. Chodzi o to aby państwo i organy administracji publicznej ingerowały w prawa obywateli w sposób rozsądny i racjonalny, i nie nadużywały przysługujących im środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób obywatelowi. Chodzi także o to aby były zachowane odpowiednie proporcje między celami działania administracji a ostrością używanych w tych celach środków. Wg tej zasady organy administracji publicznej podejmując jakiekolwiek działanie winny miarkować cele i wymierzone dolegliwości, a także proporcje między ochroną dobra ogólnego i dobra indywidualnego. Jako zasady uzupełniające można tu wymienić zasadę przydatności a więc używania tylko środków przydatnych do danego celu i konieczności, a więc używania tylko środków koniecznych w danej sytuacji.
Zasada zrównoważonego rozwoju – zasada ta została zawarta w art. 5 konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli , strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewni ochronę środowiska, kierując się właśnie tą zasadą. Sformowany przepis można interpretować szeroko – czy zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się do wszystkich określonych w nim dziedzin, ponadto węziej – że do niektórych z nich, i wreszcie bardzo wąsko – że tylko do ochrony środowiska. Wydaje się, ze najwłaściwsze jest szerokie rozumienie. Zrównoważony rozwój powinien polegać na takim prowadzeniu wszelkich procesów rozwojowych żeby zachować równowagę miedzy regionami, między ludzkimi potrzebami i aspiracjami, między podejmowanymi inwestycjami a ograniczeniami jakie mogą one spowodować, między potrzebami bieżącymi a potrzebami przyszłych pokoleń. W tym też duchu została sformułowana definicja zrównoważonego rozwoju, wykorzystywana w prawie ochrony środowiska. Jest to taki rozwój społeczno – gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych, społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli, zarówno współczesnego jak i przyszłych pokoleń.
ad. 3
Zasada kompetencyjności – łączy się z pojęciem kompetencji administracyjnej i oznacza przede wszystkim to, że kompetencja do podejmowania konkretnej formy działania lub załatwiania danej kategorii spraw administracyjnych może być przypisana tylko jednemu organowi administracji publicznej. Organ taki nazywany jest organem właściwym, przy czym właściwość ta jest ustalana w sensie:
· merytorycznym jako właściwość rzeczowa,
· terytorialnym jako właściwość miejscowa,
· funkcjonalnym jako właściwość instancyjna.
Z zasady wykluczone jest przeniesienie kompetencji lub pozbywanie się jej przez sam organ administracji publicznej. Wszelkie zmiany w tym zakresie mogą występować tylko w drodze ustawowej. Z zasady kompetencyjności wynika jednocześnie obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania swoich kompetencji z urzędu. W każdej sprawie administracyjnej każdy organ administracji publicznej ma sam dbać o to czy jest w sprawie kompetentny a w razie stwierdzenia swojej niekompetencji ma on obowiązek przekazania sprawy organowi kompetentnemu. W przypadku wątpliwości kompetencyjnej organ powinien mieć możność zwrócenia się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do organu, który został przez prawo przewidziany do rozstrzygnięcia takiego sporu.
Zasada zespolenia administracyjnego – jest jedną z reguł określających sposób wyodrębniania kompetencji administracyjnej w niższych terenowych szczeblach administracji publicznej. Według tej zasady kompetencje administracyjne dotyczące różnych dziedzin administrowania rozdzielone na szczeblu centralnym nie powinny być zbyt szeroko i nadmiernie przyznawane wielu terenowym organom administracji publicznej, ale powinny być skupiane w ręku jednego organu. Tak rozumiana zasada zespolenia może być przedstawiona w zasadzie resortowości, która oznacza, że kompetencje każdej przedmiotowo wyodrębnionej dziedzinie administracji publicznej są rozdzielone zarówno na szczeblu centralnym jak i w terenie. Zasada zespolenia sprzyja decentralizowaniu administracji publicznej gdyż pozwala na wyodrębnienie w terenie jednego organu, który nie jest wprost hierarchicznie powiązany z każdym z odrębnych organów centralnych. Tym czasem zhierarchizowany układ resortowy jest typowy dla układu scentralizowanego. Każdy organ terenowy podlega osobno w pionie odpowiedniemu organowi centralnemu.
Zasada zespolenia w polskim porządku prawnym nie jest do końca przestrzegana ze względu na dualistyczny model administracji terenowej, w którym na szczeblach terenowych a zwłaszcza w województwie istnieje obok administracji rządowej również administracja samorządowa.
Zasada efektywności – pod tą nazwą może kryć się umownie szereg innych zasad takich jak:
· zasada sprawności
· zasada szybkości
· zasada skuteczności
· zasada ekonomiczności działań administracji publicznej
Wszystkie one są na pograniczu prawa administracyjnego i nauk związanych z tą gałęzią prawa dotyczących administrowania (w tym szczególnie nauki administracji). Są to praksologiczne zasady dobrego działania lub dobrej administracji. Jeżeli jednak spojrzymy na nie jako na zasady prawa powinniśmy przyjąć, że jej normatywną treścią jest obowiązek takiego właśnie działania organów administracji publicznej. W ten sposób działanie sprawne, szybkie lub skuteczne staje się obowiązkiem prawnym a obywatel ma prawo domagać się od administracji określonych zachowań.
W wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych.
ad. 4
Zasady ogólne Kodeksu Postępowania Administracyjnego – osobne miejsce w systemie zasad prawa administracyjnego zajmują zasady ogólne Kodeksu Postępowania Administracyjnego, które od początku istnienia kodeksu (1960 r.) stanowią jedyny, uporządkowany, normatywny katalog zasad traktowany w nauce jako pewna namiastka części ogólnej prawa administracyjnego. W literaturze i orzecznictwie sądowo-administracyjnym zwrócono bowiem od razu uwagę na to, że zasady ogólne Kodeksu Postępowania Administracyjnego wykraczają swoją treścią znacznie poza kwestie procesowe i część z nich może być zaliczona do administracyjnego prawa materialnego albo stanowi wskazówki interpretacyjne dla wykładni tego prawa. Ich ważna rola polega również na tym, że wiele z nich wprowadzając różne istotne obowiązki organów administracji publicznej ustala jednocześnie na zasadzie odbicia ważne prawa obywateli tzw. prawa refleksowe. Uznano więc, że zasady ogólne Kodeksu Postępowania Administracyjnego a przynajmniej ich znaczna część powinny być realizowane przez organy administracji publicznej w każdej ich działalności także poza postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji.
Zasady ogólne Kodeksu Postępowania Administracyjnego można podzielić na kilka grup:
Grupa I. Zasady podstawowe, których treść wykracza poza postępowanie administracyjne i łączy się z niektórymi zasadami ogólnymi prawa administracyjnego wymienionymi wcześniej. Należy tu wymienić wskazaną już wcześniej zasadę praworządności i legalności na gruncie art. 6 i 7 KPA, zasada prawdy obiektywnej (art. 7 część środkowa KPA) nawiązująca do zasady obiektywizmu administracji, która wymaga od organów administracji publicznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego określenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a także zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art.. 7 części końcowej KPA nawiązujący do wymienionej już zasady proporcjonalności)
Grupa II. Zasady, które nakładając obowiązki na organy administracyjne przyznają jednocześnie obywatelom szerokie uprawnienia procesowe, które mogą być wykorzystywane także poza postępowaniem administracyjnym. Są to zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli (wg art. 8 KPA), zasada obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 KPA) oraz zasada przekonywania (art.11 KPA). Zasady te nawiązują do znanych poza postępowaniem administracyjnym zasad jawności administracyjnej i zaufania obywateli do państwa i prawa. Zasada jawności znajduje ponadto swoją podstawę w art. 68 Konstytucji zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Oznacza ona utrzymywanie względnie swobodnego dostępu obywateli do informacji będących w dyspozycji administracji publicznej oraz tych podmiotów, które wykonują funkcje władzy publicznej, wglądu w sprawy własne i publiczne. Z kolei zasada zaufania wymaga takiego ukształtowania prawa aby nie ograniczać wolności obywateli ...
freshmen2