KPA – ROZDZIAŁ VIII I IX: PODMIOTY NA PRAWACH STRONY. UCZESTNICY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO.
PODMIOTY NA PRAWACH STRONY
ogólna charakterystyka instytucji procesowej podmiotów na prawach strony
² prawo procesowe dopuszcza do uczestnictwa w postępowaniu podmioty, które nie są stronami w toczącym się postępowaniu, gdyż postępowanie nie toczy się w ich własnej sprawie;
² podmioty te nie występują zamiast strony, lecz obok i niezależnie od strony
² prawo procesowe przyznaje tym podmiotom „prawa strony", przez które należy rozumieć wyłącznie prawa procesowe; w niektórych przypadkach prawo procesowe zastrzega uprawnienia procesowe wyłącznie dla strony (np. możliwość żądania wznowienia postępowania w razie gdy strona zostanie pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu)
² podmioty na prawach strony, mając prawa procesowe strony, są powołane do dokonywania czynności procesowych w postępowaniu. Skuteczność prawna tych czynności jest uzależniona od spełnienia wymagań przewidzianych normami prawa procesowego.
ORGANIZACJA SPOŁECZNA
Art. 31. § 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. § 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. § 4. Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 5. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. § 6.
§ KPA definiuje pojęcie organizacji społecznej, stanowiąc w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., że „rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne". Pojęcie jest więc rozumiane szeroko.
§ przyznanie praw procesowych strony organizacji społecznej4 jest uzależnione od spełnienia łącznie dwóch przesłanek:
a) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji (sprawa będąca przedmiotem danego postępowania mieści się w zadaniach organizacji określonych w statucie)
b) zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego, (gdy skutki decyzji wpływać będą na sytuację prawną nie tylko strony, ale również innych podmiotów, na otoczenie)
§ organizacja społeczna, występując o przyznanie jej procesowych praw strony w postępowaniu, jest obowiązana wykazać, że spełnia obie przesłanki, przytaczając postanowienia statutu oraz uzasadniając konieczność ochrony określonych wymagań interesu społecznego. Ocena wspomnianych przesłanek w odniesieniu do konkretnej organizacji należy do organu orzekającego w sprawie oraz w razie odmowy uwzględnienia żądania — do sądu administracyjnego.
§ organizacja społeczna ma następujące prawa procesowe:
a) żądania wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy w sprawie nie toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne)
b) dopuszczenia jej do już toczącego się postępowania.
c) z tych podstawowych praw wynikają dalsze uprawnienia szczegółowe.
Ad a).
Art. 61. § 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. § 2. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. § 3. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. § 3a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. § 4. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
§ organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania wtedy, gdy przepisy prawa materialnego dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu – inaczej wszczęcie postępowania byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej (strona nie będąc zainteresowana w uzyskaniu uprawnienia, nie realizowałaby decyzji).
§ W art. 31 § 2 k.p.a. stanowi się. że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu.
§ Na postanowienie odmowne organizacja społeczna może wnieść zażalenie, a następnie skargę do sądu administracyjnego.
§ Na postanowienie o wszczęciu postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem strona będzie mogła bronić swojego interesu prawnego, zaskarżając decyzję.
Ad b).
§ organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu już toczącym się, i to niezależnie od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek strony, czy z urzędu (art. 31 § l pkt 2 k.p.a.).
§ dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania następuje w drodze postanowienia.
Rozwiązanie przyjęte w k.p.a., uzależniające uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu od zgody organu administracji publicznej, jest różnie oceniane.
W. Dawidowicz à uważa, że jest to dobre rozwiązanie
M. Wyrzykowski à uważa, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie powinno uzależnione być od uznaniowej decyzji organu administracji
Rozważając tę kwestię, należy podkreślić, że za stanowiskiem W. Dawidowicza przemawia wysunięcie jako podstawowej wartości chronionej przepisami prawa procesowego — ochrony interesu strony. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej zmienia w sposób zasadniczy sytuację procesową strony przez stworzenie możliwości prawnej podejmowania czynności procesowych w postępowaniu przez organizację nie zawsze zgodnych z żądaniem strony (np. czynności dowodowe, wnoszenie środków zaskarżenia od decyzji przyznającej stronie prawa). Z tego względu strona powinna mieć możliwość zaskarżenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie.
§ organ administracji publicznej po rozpoznaniu żądania organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony wydaje postanowienie o dopuszczeniu jej do postępowania lub odmawia tego dopuszczenia. Na postanowienie odmowne służy organizacji społecznej zażalenie, a następnie — skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, że postanowienie to jest zaskarżalne, organ jest obowiązany je uzasadnić pod względem faktycznym i prawnym (bada spełnienie przesłanek).
§ organizacja społeczna, dopuszczona już do postępowania, ma prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a.
§ art. 31 § 4 i 5 KPA
ordynacja podatkowa
Art. 133a. § 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby, za jej zgodą, występować z żądaniem:
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes publiczny. § 2. Organ podatkowy, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. § 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
§ to rozwiązanie różni się od przyjętego w k.p.a., ponieważ przyznaje organizacji społecznej prawa ubiegania się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podatkowym od zgody strony, co oznacza, że jest to podmiot postępowania, który ma działać w interesie prawnym strony à interes prawny strony postępowania podatkowego nie pozostaje zawsze w zgodzie z interesem publicznym.
PROKURATOR
§ celem, do realizacji którego wprowadzono instytucję prawną udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym, było rozbudowanie systemu gwarancji prawnych praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich kontroli sprawowanej przez niezależny od nich organ.
§ zgodnie z art. l ust. l ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze8 prokuraturę stanowią:
§ Prokurator Generalny Prokurator (jest naczelnym organem prokuratury; Funkcję tą sprawuje minister właściwy do spraw sprawiedliwości)
§ podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury
§ prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej — Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu., co
§ Według art. 6 ust. l prokuratorami powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury są prokuratorzy Prokuratury Krajowej, prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych.
§ sytuację prawną prokuratora w postępowaniu administracyjnym reguluje obecnie wyłącznie k.p.a.
§ Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają prokuratorowi następujące prawa procesowe.
1) prawo żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (stan niezgodności z prawem można przeto ograniczyć do przypadków, w których przepis prawa materialnego nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wszczęcia postępowania, a organ ten pozostaje bezczynny – np. w prawie budowlanym)
2) jeżeli postępowanie w danej sprawie toczy się, prokurator ma prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy były zgodne z prawem (art. 183 § l k.p.a.). Nowela z 1980 r. dodała przepis, zgodnie z którym organ administracji publicznej „zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny" (art. 183 § 2 k.p.a.).
3) jeżeli postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji ostatecznej służą dwa środki zaskarżenia:
(a) sprzeciw — na drodze administracyjnej
(b) skarga — na drodze sądowej.
Ad (a).
§ Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu, jeżeli przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne dopuszczają
1. wznowienie postępowania,
2. stwierdzenie nieważności decyzji,
3. uchylenie lub zmianę decyzji.
§ organem powołanym do rozpatrzenia sprzeciwu jest organ właściwy do wszczęcia postępowania w danym trybie nadzwyczajnym.
§ postępowanie takie jest w tych przypadkach wszczynane z urzędu (art. 186 k.p.a.). O wszczęciu postępowania na skutek sprzeciwu organ administracji publicznej powiadamia strony.
§ sprzeciw nie powoduje wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, jednakże organ, do którego sprzeciw wpłynął, niezwłocznie powinien stwierdzić, czy nie ma potrzeby wstrzymania wykonania decyzji do czasu załatwienia sprzeciwu.
§ sprzeciw powinien być załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia przez prokuratora. W razie niezałatwienia sprzeciwu w tym terminie stosuje się odpowiednio art. 36-38 k.p.a. dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie.
² Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu głównym lub w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą procesowe prawa | strony.
² w postępowaniu podatkowym prokurator bierze udział na zasadach określonych przepisami k.p.a. (art. 3 § l pkt 2 k.p.a.).
RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH
² instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich powołano w celu rozbudowania systemu gwarancji prawnych przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela, określonych w konstytucji i innych aktach normatywnych9.
² Rzecznik stał się trzecim podmiotem, który może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ale zakres jego procesowych uprawnień nie został określony odrębnie, lecz przez odesłanie do praw procesowych prokuratora. Nie oznacza to jednak, że nie ma odrębności w pozycji prawnej Rzecznika w postępowaniu administracyjnym.
² według art. 14 ustawy z 15 lipca 1987 r. o RPO ma on w postępowaniu administracyjnym, a więc i postępowaniu podatkowym, następujące prawa procesowe:
1. żądania wszczęcia postępowania administracyjnego
2. uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi,
3. wnoszenia skarg do sądu administracyjnego.
Z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego Rzecznik występuje wtedy, gdy zachodzi konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela à ma to miejsce gdy przepis prawa materialnego dopuszcza wszczęcie postępowania na wniosek strony oraz gdy z takiego przepisu wynika dla organu obowiązek wszczęcia postępowania, a organ pozostaje bezczynny i stan ten godzi w prawa lub wolności obywatelskie. Jednakże skoro przyjmujemy, że gdy przepis prawa materialnego dopuszcza wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, to ona powinna tym prawem rozporządzać. Musimy również wskazać na wyjątek od tej zasady, który powinien mieć miejsce w przypadku stwierdzenia nieporadności strony.
² w praktyce Rzecznik nie wnosi żądań wszczęcia postępowania administracyjnego, a motywem ograniczenia stosowania tego uprawnienia procesowego jest istotne założenie wykonywania funkcji przez Rzecznika na zasadzie subsydiarności. Zgodnie z zasadą subsydiarności Rzecznik „podejmuje działania, gdy osoba, której prawa zostały naruszone, wykorzystała uprzednio wszystkie dostępne środki ochrony prawnej", a poza tym masowość napływających do Rzecznika spraw powoduje, że mógłby on występować z inicjatywą wszczęcia postępowania tylko w niektórych sprawach, co prowadziłoby do zarzutu nierównego traktowania obywateli.
² W postępowaniu podatkowym Rzecznik Praw Obywatelskich bierze udział na prawach przysługujących prokuratorowi (art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich).
INNE PODMIOTY
² przepisy ustaw materialnoprawnych oraz ustaw ustrojowych mogą przyznawać prawa procesowe innym podmiotom.
² ustawa z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska à organy tej Inspekcji w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej, rządowej lub organu samorządu terytorialnego wnoszą wystąpienie, w którym może być także wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego lub o dopuszczenie ich do udziału w toczącym się już postępowaniu. Jak stanowi art. 16 ust. 3, w wypadku skierowania takiego wystąpienia organom tym przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym
² w myśl art. 19: „W postępowaniu
1) O ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska, oraz
2) w sprawie ustalenia lokalizacji autostrad albo dróg ekspresowych, jeżeli przepisy ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym mają zastosowanie do tych dróg,
wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli zgłosi swój udział w postępowaniu
² przepisów o udziale na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się do wspólnot samorządowych i ich jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego (np. sołectwa, osiedla, dzielnice). Przepisy ustaw samorządowych nie przyznają im bowiem takiego statusu, może być on zatem przyznany w przepisach szczególnych (takie rozwiązanie, przyznające gminie prawo do uczestnictwa na prawach strony, przyjmuje ustawa — Prawo geologiczne i górnicze).
2
UCZESTNICY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
Pojęcie uczestników postępowania
W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy
...
prawozaoczne