Rozdział XVII.doc

Rozdział XVII

WERYFIKACJA DECYZJI I POSTANOWIEŃ W TRYBACH NADZWYCZAJNYCH

Relacje między weryfikacją na drodze administracyjnej i drodze sądowej

¨        System nadzwyczajnych trybów postępowania składa się z:

Ø       postępowania w sprawie wznowienia postępowania,

Ø       postępowania w sprawie stwierdzenia nieważ­ności decyzji,

Ø       postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej.

¨        System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

¨        Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nad­zwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące pod­stawą stwierdzenia nieważności decyzji.

¨        Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, tj. tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W razie zatem wszczę­cia trybów nadzwyczajnych pierwszeństwo ma postępowanie w sprawie stwier­dzenia nieważności. Postępowanie wszczęte np. w sprawie wznowienia postępowa­nia, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 240 § 1 o.p. podlega zawieszeniu. W razie gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zakończy się decyzją o stwierdzeniu nieważności, po­stępowanie w sprawie wznowienia postępowania podlega umorzeniu jako bez­przedmiotowe.

¨        Weryfikacja decyzji odbywająca się w trybach nadzwyczajnych w drodze administracyjnej oraz weryfikacja decyzji w drodze sądowej jest oparta na zasadzie konkurencyjności, bo od podmiotu legitymowanego do złożenia skargi zależy wybór drogi weryfikacji decyzji ostatecznej.

Ø        Przyjęcie tych dwóch dróg weryfikacji decyzji ostatecznych i oparcie ich na zasadzie konkurencyjności wymaga unormowania w razie równoczesnego uruchomienia weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej i na drodze sądowej. Będzie to miało miejsce w razie wielości stron w postępowaniu administracyjnym, które dokonają wyboru różnych dróg weryfikacji decyzji ostatecznej, jak i w razie złożenia przez stronę skargi do sądu administracyjnego, a podjęcia z urzędu weryfikacji na drodze administracyjnej. Rozwiązując kolizję dróg weryfikacji decyzji administracyjnej, ustawodawca przyjmował pierwszeństwo drogi administracyjnej.

Ø        Przyznanie pierwszeństwa weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej było krytykowane z uwagi na ograniczenie prawa jednostki do sądu. Dlatego też SN w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 października 1992 r. przyjął, że: „1. Przepis art. 199 § 3 k.p.a. nie zawiera zakazu jednoczesnego wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz podania o wznowienie po­stępowania lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Wszczęcie postępo­wania o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przesłanki odrzucenia jej przez sąd".

Ø       Od tak ustanowionego pierwszeństwa drogi administracyjnej weryfikacji decyzji administracyjnej odchodzi ustawa — Prawo o postępowaniu przed sądami admini­stracyjnymi, która nie zawiera już rozwiązania o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu. Nadal jednak obowiązuje pierwszeń­stwo tej drogi. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: „W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważno­ści aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu".

Ø        Rozważając relację pomiędzy weryfikacją decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej i drodze sądowej, należy zagadnieniem tym objąć też dopuszczal­ność weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej po weryfika­cji na drodze sądowej.

Ø        Dopuszczalność weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyj­nej po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny należy rozważać w płaszczyźnie prawomocności wyroku sądu administracyjnego i granic powagi rzeczy osądzonej. Według art. 57 ust. 1 ustawy o NSA orzeczenia sądu administracyjnego są prawomocne.

§          Prawomocnym orzeczeniem sądu admini­stracyjnego o oddaleniu skargi związane są nie tylko strony postępowania sądowoadministracyjnego, ale i organy wyższego stopnia w postępowaniu admini­stracyjnym. W takim zatem ujęciu należy rozpatrywać dopuszczalność nadzwy­czajnych trybów postępowania administracyjnego.

¨        Wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w spra­wie stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze administracyjnej i na drodze sądowej w pełni się pokrywają.

Ø       Sąd, nie będąc związany granicami skargi, obowiązany jest zbadać zgodność z prawem zaskar­żonej decyzji, a zatem ustalić w pełnym zakresie przestrzeganie przepisów prawa. Ocena sądu administracyjnego wyrażona w wyroku oddalającym skargę na decyzję wiąże organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, mając w tym zakresie powagę rzeczy osądzonej. Tylko zaskarżenie wyroku sądu może doprowadzić do pozbawienia przymiotu prawomocności, a zatem tylko ta droga służy stronie, której skarga nie została uwzględniona. Ordynacja podatkowa expressis verbis wyłącza dopuszczalność w razie oddalenia skargi przez sąd administracyjny, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

¨       Rozważając dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku oddalającym skargę, należy zwrócić uwagę na fakt, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego związane jest z wadliwoś­cią procesową w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ujawnienie wad procesowych (np. fałszu dowodów) może nastąpić po podjęciu wyroku oddalające­go. W tym zakresie, w jakim zatem ocena prawna przyjęta w wyroku nie ma powagi rzeczy osądzonej, należałoby opowiedzieć się za dopuszczalnością wzno­wienia postępowania administracyjnego, co zwłaszcza ma istotne znaczenie z uwa­gi na brak ograniczeń czasowych dopuszczalności wszczęcia postępowania w spra­wie wznowienia postępowania na drodze administracyjnej.

Ø       W pełni należy podzielić stanowisko sądu co do dopuszczalności wszczęcia, po wyroku oddalającym skargę na decyzję, po­stępowania w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną z uwagi na odrębność oceny podstaw uchylenia, zmiany decyzji, a zatem braku w tym zakresie powagi rzeczy osądzonej. W tym trybie przesądzające o uchyleniu (zmianie) decyzji są względy celowościowe: ochrona interesu społecznego, słusznego interesu strony, stanów wyższej konieczności.

Ø       Wyrok uwzględniający skargę powoduje bezprzedmiotowość nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Nie stanowi przeszkody do podjęcia postępowania nadzwyczajnego odrzucenie skargi, umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Przepisy szczególne mogą stanowić o wyłączeniu w ogóle możliwości urucho­mienia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

Strona 23 z 25

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

¨        Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną moż­liwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakoń­czonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w prze­pisach prawa procesowego3 lub ustawach szczególnych.

¨        Instytucja wznowienia postępowania ma charakter mieszany, bo występują w niej elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia decyzji, jej odwołalności oraz — w ograniczonym zakresie — środka nadzoru.

Ø       Wznowienie postępowania następuje z urzędu, czyli w tym wypadku możemy mówić o odwołalności decyzji w znaczeniu wcześniej przyjętym, bo organem właściwym do wznowienia po­stępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, lub też wznowienie to następuje na żądanie strony, czyli będzie to wtedy środek zaskarżenia.

Ø       Wyjątkowo została dopuszczona dewolucja kom­petencji, czyli w takim wypadku, gdy wznowienie postępowania następuje z urzędu i to z inicjatywy organu wyższego stopnia, możemy mówić o wznowieniu postępowania jako o środku nadzoru.

Przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania.

¨        Kodeks postępowa­nia administracyjnego i Ordynacja podatkowa opierają dopuszczalność wznowie­nia postępowania na dwóch przesłankach:

Ø       rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostatecz­ną;

Ø       wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym — w art. 240 § 1 o.p. podstaw prawnych wznowienia postępowania.

¨        Ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną jako przesłanka wznowienia postępowania jest uzasadniona niekonkurencyjnością środków zaskar­żenia i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie, w której wydano decyzję nieostateczną, prowadziłaby do konkurencji pomiędzy odwołaniem a wznowieniem postępowania - byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności i powodowałoby ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji nieostatecznej, albowiem zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy niż organów przeprowadzających weryfikację decyzji w trybach nadzwyczajnych.

¨        W trybie wznowienia postępowania może nastąpić również wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia, jeżeli służyło na nie zażalenie.

W kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej przyjmu­je się założenie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania, z zastrzeżeniem rozwiązań przyjętych w ustawach szczególnych.

1.      Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym z art. 240 § 1 pkt 1 o.p., „wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". Wznowienie postępowa­nia na tej podstawie następuje wtedy, gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki:

Ø       Po pierwsze — w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie skorzystano z fałszywego dowodu. Fałsz dowodu może polegać na przyjęciu fałszywych zeznań świadków, fałszywej opinii biegłego, na posłużeniu się podrobionym dokumentem.

Ø       Po drugie — sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W kodeksie postępowania administracyjnego dopuszczono wyjątki odnośnie do tej przesłanki. Pierwszy wyjątek pojawia się wtedy, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest nieodzowne z wyższych racji, tzn. gdy w ten sposób uniknie się niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo zapobiegnie się poważnej szkodzie dla interesu społecznego. W postępowaniu podatkowym odstępstwo od tej przesłanki jest dopuszczalne, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie jest niezbędne w celu ochrony interesu publicznego (art. 240 § 2 o.p.). W takim przypadku można wznowić postępowanie jeszcze przed stwierdzeniem fałszu dowodu przez sąd lub inny organ (art. 145 § 2 k.p.a., art. 240 § 2 o.p.). Wyjątek drugi wprowadza art. 145 § 3, w myśl którego wznowienie postępowania może nastąpić, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn (aboli­cja, amnestia).

Ø       Po trzecie — fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych w danej sprawie. Oznacza to, że chodzi o fakty, które dotyczą bezpo­średnio danej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania i mają znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia.

2.      Następną podstawą wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym — w art. 240 § 1 pkt 2 o.p., jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa.

¨        Pojęciu przestępstwa nadano takie znaczenie, jakie ma ono w prawie karnym, tzn. obejmujące zbrodnie i występki, nigdy zaś wykroczenia.

¨       Pojęcie przestępstwa obejmuje wszelkie przestępstwa, za pomocą których może być uzyskana decyzja, a zatem w szczególności przestęp­stwa przeciwko wymiarowi sprawiedliwości określone w rozdziale XXX i prze­stępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów określone w rozdziale XXXIV kodeksu karnego.

¨       Wznowienie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki:

Ø       po pierwsze — musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa;

Ø       po drugie — fakt popełnienia przestępstwa jest stwierdzony prawomocnym
orzeczeniem sądu lub innego organu; wyjątki dotyczące tej przesłanki są określone
identycznie jak w odniesieniu do pierwszej podstawy wznowienia postępowania;

Ø       po trzecie — pomiędzy wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstwa
istnieje związek przyczynowy.

...