GENEZA SKARGI KONSTYTUCYJNEJ
Po raz pierwszy instytucja skargi została sformułowana w konstytucji Rzeszy Niemieckiej z 28 marca 1849 r. Przewidziany w tym akcie Sąd Rzeszy miał orzekać o skargach obywateli niemieckich z powodu naruszenia praw zagwarantowanych w konstytucji, szczegółowe zaś postanowienia o zakresie prawa do skargi oraz o sposobie postępowania przekazywano ustawodawstwu Rzeszy. Konstytucja z 849 r. jednak, mimo jej uchwalenia i ogłoszenia, na skutek zmiany stosunków politycznych nie weszła w życie.
Koncepcje skargi konstytucyjnej przejęła na obszarze ówczesnej monarchii austrowęgierskiej — obowiązująca w Austrii do dziś — ustawa zasadnicza z 21 grudnia 1867 r. Wyposażyła ona Sąd Rzeszy m.in. w kompetencje do rozpatrywania skarg obywateli na naruszenie zagwarantowanych im konstytucyjnie praw politycznych, gdy sprawa została rozstrzygnięta w ustawowo określonym trybie administracyjnym. W austriackiej doktrynie podkreśla się, że w latach 1867–1918 austriacki Sąd Rzeszy był jedynym trybunałem w Europie, rozstrzygającym skargi obywateli z powodu naruszenia ich konstytucyjnych praw przez organy państwowe. Podobną kompetencję, ograniczoną jednak do orzekania w sprawie naruszania praw konstytucyjnych przez władze kantonalne, miał wówczas jedynie szwajcarski Sąd Federalny. W okresie międzywojennym skarga konstytucyjna została uwzględniona w konstytucji Austrii z 1920 r., przewidywała ją także hiszpańska konstytucja z 1931 r. Generalnie jednak rozwinęła się dopiero po II wojnie światowej, choć jej istnienie nie jest powszechne (dyskusje co do celowości jej wprowadzenia toczą się obecnie np. we Włoszech). W państwach Europy Środkowej i Wschodniej przeważają regulacje zawierające skargę konstytucyjną, choć jej charakter i model są zróżnicowane.
Nie ma uniwersalnego wzorca (standardu) skargi konstytucyjnej. Różne były bowiem drogi dochodzenia do sądownictwa konstytucyjnego i do określenia jego kompetencji. Odmienne były także tradycje prawa. Da się jednak wyróżnić istotne cechy wspólne, do których można zaliczyć: subsydiarny charakter skargi, powszechna — choć uwarunkowana interesem prawnym — jej dostępność (zasadniczo „każdy”) oraz przedmiot, którym jest ochrona praw podstawowych przed zagrożeniami płynącymi z działalności organów władzy publicznej, kontrolowana w szczególnym trybie — przez sąd konstytucyjny. Najbardziej istotne różnice ujawniają się przy próbie dokładnego określenia przedmiotu, poddanego kontroli sądu konstytucyjnego na skutek owej skargi; w niektórych systemach prawnych takim przedmiotem jest samo naruszenie konstytucyjnych (podstawowych) praw, w innych natomiast — akt naruszający takie prawa albo konstytucyjność podstawy prawnej owego aktu. Na marginesie można zauważyć, że przyjęta w Polsce formuła skargi konstytucyjnej jest najbardziej zbliżona do modelu rosyjskiego.
W Polsce sprawa omawianej instytucji wypłynęła na początku lat osiemdziesiątych w związku z myślą o powołaniu Trybunału Konstytucyjnego, a następnie była poruszana w toku prac nad projektem ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Propozycja wprowadzenia skargi nie uzyskała jednak większego poparcia; za pewne środki zastępcze uznano postępowanie sygnalizacyjne, a także możliwość wszczynania postępowania z urzędu na skutek skarg obywateli kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego. Koncepcja skargi konstytucyjnej i w późniejszych latach nie znalazła szerszego oddźwięku w doktrynie. Nic też dziwnego, że wśród 11 projektów konstytucji opracowanych i opublikowanych w latach 1989–1991 zaledwie jeden przewidywał kompetencje Trybunału Konstytucyjnego do orzekania „o skargach konstytucyjnych”. Ponowione w 1992 r., już w następnej kadencji parlamentu, prace legislacyjne nad nową konstytucją miały pod tym względem inny charakter. Spośród siedmiu projektów, które stały się podstawą prac w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, cztery przewidywały możliwość wnoszenia indywidualnej skargi do TK. Kontrowersje i spory budziło określenie przedmiotu skargi, a ściślej nadanie jej szerokiego zakresu, obejmującego także akty indywidualne- orzeczenia sądów i organów administracji. Za przyznaniem każdemu obywatelowi prawa „wniesienia do TK skargi konstytucyjnej, opartej na zarzucie naruszenia konstytucyjnych praw danego obywatela przez władze publiczne”, opowiedział się Komitet Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w swym stanowisku z 29 października 1992 r.13 Rzecz charakterystyczna, że negatywnie oceniły ten pomysł dwa organy: Sąd Najwyższy i Krajowa Rada Sądownictwa. Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN w stanowisku z 24 listopada 1994 r. wyraziło pogląd, że „nie ma potrzeby wprowadzenia indywidualnej skargi konstytucyjnej. Gdyby jednak instytucja taka została ustanowiona, nie może ona odnosić się do orzeczeń sądowych, gdyż rolę tę powinna spełniać kasacja w obronie prawa”. W stanowisku wyrażonym w uchwale nr 46/94/II z 30 listopada 1994 r. Krajowa Rada Sądownictwa zasadniczo powtórzyła pogląd Sądu Najwyższego. Zdaniem KRS „nie należy wprowadzać indywidualnej skargi konstytucyjnej. W każdym razie indywidualna skarga konstytucyjna nie może przez zakwestionowanie podstawy prawnej zmierzać do podważenia konkretnego orzeczenia sądowego. Co najwyżej skarga taką może kwestionować określony przepis prawa co do jego zgodności z konstytucją, ale w oderwaniu od konkretnych spraw i rozstrzygnięć. Doktryna jest zgodna w ocenie przyczyn odrzucenia tego rozwiązania. Wśród z nich wskazuje się przede wszystkim argumenty pragmatyczne, takie jak obawa przed masowym korzystaniem z nowego środka ochrony praw jak to miało miejsce w przypadku wniosków do RPO, a także na dotychczasową koncepcje TK jako organu rozstrzygającego o prawa w sensie przedmiotowym, a nie podmiotowym.
Pierwsze głosy rozczarowania praktyką funkcjonowania skargi konstytucyjnej pojawiły się już w pierwszym roku jej funkcjonowania. Wynikało to przede wszystkim z rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami formułowanymi na tle nowej konstytucji, a realnym kształtem skargi konstytucyjnej, jak również z uwagi na mała liczbę skarg kierowanych do Trybunału w pierwszym roku jej funkcjonowania. Dopiero w kolejnych latach ilość skarg kierowanych do TK zaczęła wzrastać. Trybunał orzekając w konkretnych sprawa rozstrzygnął wiele problemów związanych z interpretacją art. 79, ustalił znaczenie pojęć istotnych z punktu widzenia dochowania przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej takich jak „ostateczne rozstrzygnięcie”, „podstawa ostatecznego rozstrzygnięcia”, „wyczerpanie drogi prawnej”, czy „konstytucyjnej wolności i prawa”
Na tle 13-letniej praktyki orzeczniczej TK wskazuje się na słabe strony regulacji konstytucyjnej tej kwestii, przede wszystkim problemy z określeniem skutków prawnych orzeczenie zapadających w trybie skarg konstytucyjnych, a także samego brzmienia art. 79.
inka0705