Ustrój administracji rządowej i samorządowej 19 grudnia 2009r.
Funkcje wojewody
Art. 3 Ustawy o wojewodzie wymienia funkcje wojewody w punkcie pierwszym jest, że wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie. Jest to też tytuł rozdziału, który otwiera art. 22 Ustawy o wojewodzie. Jest to pierwszoplanowa rola wojewody. Wojewoda ponosi odpowiedzialność za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie –to jest jakby kwintesencja jego funkcjonowania. Oczywiście sama ogólna norma art. 3 pkt 1 niewiele nam pomoże, ona wskazuje tylko kierunek, ta funkcja musi być skonkretyzowana przez różne przepisy szczegółowe określające szczegółowe działania, które maja być prowadzone w celu realizacji tych zadań.
Kompetencje wojewody zawarte są w art. 3 ust. 1 pkt. 5 (Art. 3. 1. Wojewoda jest:
5) organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji); w literaturze można się spotkać z poglądem, że najważniejszym słowem w tym przepisie to słowo „tej” i taki pogląd jest uzasadniony, ponieważ jednoznacznie wskazuje, że mowa jest tutaj o rozgraniczeniu kompetencji o ustanowieniu tego qasi domniemania (o tym, ze nie można domniemywać kompetencji już mówiliśmy). To słowo „tej” informuje nas, ze nie rozgraniczamy na podstawie tego przepisu kompetencji wojewody od innych organów administracji państwowej niż tylko i wyłącznie administracja rządowa i to administracja, która funkcjonuje w województwie. Czyli należą wszystkie sprawy administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone w odrębnych ustawach do innych organów tej administracji.
Art. 22 oraz art. 23 Ustawy o wojewodzie wymienia podstawowe kompetencje wojewody.
Art. 22. Wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności:
1) dostosowuje do miejscowych warunków cele polityki Rady Ministrów oraz, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach, koordynuje i kontroluje wykonanie wynikających stąd zadań;
2) zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach; -punkt ten informuje kiedy kierownictwo wchodzi w grę. Są trzy grupy przesłanek. Funkcja wojewody jako strażnika ładu i porządku publicznego i sytuacji kryzysowych.
3) dokonuje oceny stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego województwa, opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy;
4) wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa oraz zarządzania kryzysowego, wynikające z odrębnych ustaw;
5) przedstawia Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, projekty dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa; oczywiście nie sam tylko za pośrednictwem członka Rady Ministrów
6) wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.
Art. 23. 1. Wojewoda:
1) reprezentuje Radę Ministrów na uroczystościach państwowych i w czasie oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych;
2) współdziała z właściwymi organami innych państw oraz międzynarodowych organizacji rządowych i pozarządowych, na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych.
2. Wojewoda jest informowany o służbowym pobycie członków Rady Ministrów w województwie.
To są podstawowe funkcje wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie.
Art. 24 Ustawy o wojewodzie (Art. 24. Wojewoda reprezentuje w swoich wystąpieniach stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów.) to jest przepis, który przypomina przepisy o obowiązkach członków Rady Ministrów. To jest dokładnie ta sama formuła tylko przeniesiona w teren jest to jakby echo art. 8 Ustawy o RM – (Art. 8. Członek Rady Ministrów reprezentuje w swoich wystąpieniach stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów).
Podsumowując –jako przedstawiciel RM w województwie wojewoda przede wszystkim został wyposażony w kompetencje o charakterze koordynacyjnym i kooperacyjnym również kontrolne i kierownicze.
Jeżeli możemy, że w działaniach wojewody w jakimś stopniu pojawiają sie elementy kierownicze to powinniśmy sięgnąć do art. 25 Ustawy o wojewodzie Art. 25. 1. Wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra.
Przepis ten wprowadza instrument -polecenia, które przez wojewodę mogą być wydawane i których adresatami mogą być wszystkie organy w województwie, a także w sytuacjach nadzwyczajnych (w sytuacjach kryzysowych -art. 22 pkt 2 Ustawy o wojewodzie) również jednostkom samorządu terytorialnego. Czyli co do zasady, zawsze wszystkim organom administracji rządowej w województwie, a niekiedy w sytuacjach określonych prawem, w stacjach kryzysowych również jednostkom samorządu terytorialnego mogą być wydawane polecenia przez wojewodę. Mamy do czynienia z działaniem o charakterze władczym, które jest skierowane do określonych podmiotów wskazanych w ustawie. Zatem wszystkie organy administracji rządowej w województwie oraz niekiedy w sytuacjach określonych w przepisie jednostki samorządu terytorialnego. Są trzy sytuacje gdy jednostkom samorządu terytorialnego –
1) zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz
2) zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także
3) zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków.
O wydanych poleceniach wojewoda ma obowiązek niezwłocznie poinformować właściwego ministra. To był zakres podmiotowy poleceń.
Przedmiotowy zakres poleceń –o tym informuje nas ust. 2 art. 25 Ustawy o wojewodzie (art. 25 ust. 2 Polecenia, o których mowa w ust. 1, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a także nie mogą dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń). Mamy tu jasną sytuację, że bez względu na to kto jest adresatem tych poleceń wojewoda nie może rozstrzygać co do istoty sprawy administracyjnej oraz właściwości działania policji (czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń). W zależności od tego do jakiego pomiotu kierowane jest to polecenie to polecenie to przybiera inną postać prawną. Jeżeli mamy do czynienia z poleceniem wydawanym w ramach hierarchii administracji rządowej to jest to w zasadzie polecenie służbowe, ponieważ przez cały czas pozostajemy w tej właściwej dla administracji publicznej hierarchii wzajemnych podporządkowań, podległości organów niższego stopnia organom wyższego stopnia. Natomiast jeśli polecenie kierowane jest do podmiotu spoza tej hierarchii, do podmiotu zdecentralizowanego to tutaj o poleceniu służbowym oczywiście nie może być mowy i wówczas takie działanie ma charakter aktów nadzoru.
Polecenia wydawane w stosunku do administracji rządowej zespolonej i niezespolonej różnią się. Różnicę tą widać w art. 25 ust. 3 Ustawy o wojewodzie (art. 25 ust. 3 Właściwy minister może wstrzymać wykonanie poleceń, o których mowa w ust. 1, wydanych organom niezespolonej administracji rządowej i wystąpić z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu, przedstawiając jednocześnie stanowisko w sprawie) o tym przepisie mówiliśmy w kontekście dwóch innych postanowień. Mówiliśmy o tym o kompetencji jaka przysługuje ministrowi w stosunku do wojewody –że wojewoda zasadniczo podlega Prezesowi RM, ale że są jednak pewne kompetencje określone w ustawie przysługujące innym członkom RM, w szczególności ministrowi. Mówiliśmy również przy okazji omawiania art. 10 ustawy o wojewodzie tego artykułu, który mówi, że Prezes RM dysponuje kompetencją do rozstrzygania sporów pomiędzy wojewodą a ministrem lub centralnymi organami administracji rządowej. Minister może wstrzymać to polecenie, nie uchylić, wstrzymać czasowo i kieruje do prezesa RM celem rozstrzygnięcia sporu. Wojewoda nic nie musi robić, organ, który wstrzymał musi wszcząć dalsze postępowanie. I Prezes RM stosując akt nadzoru może to polecenie uchylić lub nie. Szczególny charakter tych poleceń, szczególny ze względu na to, że dotyczą one podmiotów, które dysponują pewnym zakresem samodzielności w stosunku do wojewody nawet jeśli chodzi o podmioty administracji zespolonej oraz to, że to polecenie w swym zakresie jest ograniczone przedmiotowo powoduje i jest skierowane do innych organów administracji publicznej a zatem do innych podmiotów dysponującymi własnymi kompetencjami administracyjnymi powoduje, że to polecenie nie jest typowym poleceniem służbowym. Jest dużo ograniczeń co do tego co tym poleceniem można tak naprawdę zmienić. I z powodu tych ograniczeń istniejących nazywa się te polecenia poleceniami celu. Uznaje się, że ze względu na istniejące w ustawie ograniczenia dotyczące przedmiotu polecenia co można w drodze tego polecenia nakazać w realcji miedzy wojewodą a organami administracji rządowej zespolonej, a niezespolona i samorząd to zupełnie inna sprawa bo już tak naprawdę to jest nadzór, ze względu na to, ze to oddziaływanie jest tutaj tak ograniczone, wojewoda może wskazać cel jaki ma być realizowany przez podmiot do którego to polecenie zostało skierowane, natomiast nie może już określać nic ponad ten cel, nie może określać sposobów w jaki ten cel będzie realizowany, nie może również –i to wynika z ustawy wprost –określać treści tego rozstrzygnięcia. Ten element władztwa, który ujawnia się między wojewodą a organami administracji zespolonej w województwie nie nadaje się do zakwalifikowania jako kierownictwo ale jako coś innego. Relacja miedzy organami administracji zespolonej w województwie a wojewodą nie jest w pełni z centralizowana, ale niewątpliwie to jest centralizacja, tylko o innym natężeniu. Innym elementem bardzo ważnym jest to, że organy administracji rządowej zespolonej podlegają podwójnemu podporządkowaniu. W kolejnych przepisach ustawy o wojewodzie w art. 26 (Art. 26. 1. Wojewoda w zakresie zadań administracji rządowej realizowanych w województwie ma prawo żądania od organów administracji rządowej działających w województwie bieżących informacji i wyjaśnień o ich działalności, w tym w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
2. Z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych wojewoda ma prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej w województwie przez organy administracji rządowej, a także przez organy samorządu terytorialnego w zakresie zadań przejętych na podstawie porozumienia lub zadań zleconych) jest mowa o uprawnieniu o charakterze koordynacyjnym, mowa jest o prawie wojewody do żądania od organów administracji rządowej, które działają w województwie czyli również organów administracji zespolonej i niezespolonej informacji. To jest kompetencja, prawo do bycia poinformowanym. Ustawa mówi informacji oraz wyjaśnień o działalności tych organów, ponadto wojewoda ma prawo wglądu do każdej sprawy prowadzonej przez te organy. Są to typowe kompetencje informacyjne i one służą aby podbudować zakres działań podejmowanych od koordynacji po kierownictwo. Organ który kieruje, kontroluje, koordynuje musi wiedzieć co taki koordynowany czy kierowany organ robi aby móc podejmować odpowiednie działania. Istotnym uprawnieniem, które jest wprost wskazane w ustawie jest uprawnienie, znów o charakterze władczym, wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej wstrzymać egzekucję administracyjną. Jeśli na terenie jego województwa prowadzona jest egzekucja administracyjna wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej taką egzekucję wstrzymać. Warto może wskazać, ze nie można tej kompetencji przekazać żadnemu urzędnikowi i decyzję w tej sprawie może podjąć tylko osobiście wojewoda.
Kontrola prowadzona przez wojewodę
Dotychczas kwestie kontroli prowadzonej przez wojewodę nie były regulowane w ustawie, nie były w sposób tak szczegółowy regulowane. Przepisy są obszerne i zajmują dużo miejsca w Ustawie o wojewodzie –w art. od 28 do 50. Przepisy te są w znacznej mierze wzorowane na przepisach dotyczących NIKu. Przedmiotowy zakres tej kontroli to oczywiście organy które realizują zadania administracji rządowej. Zakres podmiotowy jest bardzo szeroki, kontrolowane mogą być przede wszystkim podmioty administracji rządowej zespolonej w województwie, organy samorządu terytorialnego oraz inne podmioty, które są na gruncie ustawy z nimi związane, inne podmioty wykonujące zadania administracji rządowej, ale takie które nie podlegają tej administracji i też ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach na gruncie tej ustawy organy administracji rządowej niezespolonej. W zależności od poszczególnych kategorii podmiotów modyfikowany jest nieco zakres podmiotowy tej kontroli. W odniesieniu do administracji zespolonej zakres kontroli jest najszerszy. Chodzi o to czy kontrolowany organ wykonuje zadania wynikające ustaw i innych aktów prawnych ale również z ustaleń RM, wytycznych i poleceń Prezesa RM. Jeśli mówimy o administracji samorządowej i tych innych związanych z nią podmiotach to możemy mówić o kontroli dotyczącej zadań z zakresu administracji rządowej, które tej administracji zostały zlecone. Zlecone mogą być w dwojaki sposób –na podstawie ustawy lub na podstawie porozumienia. Na pewno nie będzie tak, że można badać czy ta administracja wykonuje zadania zlecone w sposób określony np. w poleceniach Prezesa RM, bo jest to nieadekwatne do podmiotu, który realizuje takie zadania i oczywiście to zostało uwzględnione w tej ustawie. Co ciekawe podobne ograniczenie dotyczy również administracji niezespolonej. To znaczy również w odniesieniu do administracji niezespolonej badane jest czy ta administracja wykonuje zadania wynikające z ustaw czy innych aktów prawnych tutaj porozumienia nie wchodzą w grę, ale z innych powodów, tutaj nie badane jest czy realizują one zadania wynikające z poleceń wydawanych przez organy zwierzchnie wobec nich, którym są one podporządkowane w ramach hierarchii. W art. 28 ust. 3 Ustawy o wojewodzie określono czym jest kontrola (art. 28 ust. 3. Kontrola, o której mowa w ust. 1 i 2, ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności organów poddanych kontroli, rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny wykonywanej działalności pod względem:
1) legalności, gospodarności, celowości i rzetelności - w odniesieniu do działalności organów administracji rządowej oraz innych podmiotów;
2)legalności, gospodarności i rzetelności - w odniesieniu do działalności organów samorządu terytorialnego.) Ustawa przewiduje różne tryby przeprowadzania kontroli. Co do zasady kontrola jest prowadzona na podstawie planu rocznego, czyli kontrola nie jest prowadzona tak ad hoc, co do zasady. Art. 30 wymienia różne tryby przeprowadzania kontroli.
Art. 30. 1. Kontrola może być prowadzona jako:
1) kompleksowa, która obejmuje całą działalność podmiotu kontrolowanego;
2) problemowa, która obejmuje wybrane zagadnienia z działalności podmiotu kontrolowanego; –dotycząca pewnych zagadnień, z obszaru działalności danego podmiotu,
3) sprawdzająca, która obejmuje sprawdzenie sposobu wykorzystania uwag i wykonania wniosków z wcześniejszych kontroli; –to jest kontrola pokontrolna, aby sprawdzić czy wnioski z poprzedniej kontroli zostały zrealizowane
4) doraźna, która obejmuje zbadanie zagadnień wskazanych przez zarządzającego kontrolę; -chodzi zbadanie zagadnień, które zostały wskazane przez zarządzającego kontrolę czyli jak jest jakiś szerszy program kontrolny i pojawiają sieajkieś zagadnienia szczegółowe i w ramach tych szczegółowych zagadnień prowadzona jest taka doraźna kontrola.
5) koordynowana, która obejmuje te same zagadnienia w kilku podmiotach kontrolowanych. –chodzi o to prowadzona jest kontrola problemowa u kilku podmiotów i badanie są związki jak organy administracji realizują zadania właśnie w tym określonym obszarze.
W Art. 31. 1. Wojewoda może również przeprowadzać kontrolę w trybie uproszczonym.
2. Tryb uproszczony może być stosowany w szczególności w razie potrzeby:
1) sporządzenia informacji dla wojewody;
2) zbadania spraw wynikających ze skarg, wniosków lub listów obywateli;
3) dokonania analizy dokumentów i innych materiałów otrzymanych z jednostek organizacyjnych podlegających kontroli.
Kontrola uproszczona to jest ta kontrola, która niejako wyrywa się z ram określonych przez roczny plan kontroli. Ona może być przeprowadzona ad hoc, ale jest to wyjątek o tych normalnych trybów i może być tylko w sytuacjach określonych w przepisie. Następne przepisy określają szczegółowe regulacje, formułowane są wnioski pokontrolne, podmiot kontrolowany jest informowany o tych wnioskach i powinien podjąć działania zmierzające do ich wykonania. Podmiot kontrolowany jest kontrolowany potem czy rzeczywiście je zrealizował. Podmioty wyższego stopnia są informowane przez podmiot kontrolujący czy wyniki przeprowadzonej kontroli były zrealizowane przez podmiot kontrolowany.
Administracja zespolona i niezespolona
Zasada zespolenia jest szczególnie rozwinięta na poziomie województwa, ale występuje również w powiecie.
Organy administracji rządowej zespolonej w województwie
Ustawa wskazuje enumeratywnie organy administracji niezespolonej. Czyli jeżeli mamy do czynienia z organem administracji rządowej w województwie, który nie jest wymieniony w ustawie to znaczy, że mamy do czynienia z organem administracji zespolonej. Podstawowym organem administracji rządowej zespolonej w województwie jest sam wojewoda (art. 3 ust. 1 pkt 3 Ustawy o wojewodzie). Pozostałe organy to –ustawa mówi, że są to inne organy administracji rządowej w tym kierownicy zespolonych wojewódzkich inspekcji, służb i straży. Można wymieniać wiele przykładów i każdy z nich podlega regulacji szczegółowych ustaw i właśnie w tych ustawach są relacje poszczególnych organów z wojewodą. Przykładem są organy policji, państwowa straż pożarna, państwowa straż rybacka, inspekcja handlowa, służba ochrony zabytków, kuratorium oświaty, inspekcja geodezyjna i kartograficzna, inspekcja nadzoru budowlanego, inspekcja ochrony roślin i nasiennictwa, inspekcja transportu drogowego –każda z tych służb czy inspekcji podlega ustawie szczegółowej.
W ustawie o wojewodzie jest krótki rozdział o administracji zespolonej. Pierwszym przepisem, który informuje nas o tym co robi, jakie czynności wykonuje wojewoda jako zwierzchnik administracji zespolonej Art. 51. Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie:
1) kieruje nią i koordynuje jej działalność;
2) kontroluje jej działalność;
3) zapewnia warunki skutecznego jej działania;
4)ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania.
Jak patrzymy na te punkty to uderza nas, że właściwie jest to kierownictwo, jednocześnie ustawodawca na wstępie nie posługuje się stwierdzeniem wojewoda jako kierownik tylko wojewoda jako zwierzchnik i wiadomo, że to rozróżnienie ma znaczenie. Każde z tych pojęć ma szczególną, specyficzna więź na gruncie zwierzchnictwa. Zawsze oba te pojęcia są ze sobą ściśle związane –jeśli zwierzchnictwo to i zespolenie. Obie koncepcje, koncepcja zespolenia i koncepcja zwierzchnictwa determinują obecnie ustrój rządowej administracji województwie.
...
Waldukx