SYSTEM_POLITYCZNY_KANADY.doc

SYSTEM POLITYCZNY KANADY

Wstęp

Kanada to państwo związkowe w północnej części Ameryki Północnej, o powierzchni 9 984 670 kilometrów kwadratowych. Obecnie zamieszkuje je około 32 852 800 mieszkańców. [1] Nazwa kraju pochodzi od słowa kanata, które w dialekcie Huronów i Irokezów oznaczało „osadę” lub „wieś”. 2/3 powierzchni Kanady pokrywa wieczna zmarzlina, zaś pozostałą 1/3 – bujne lasy. Stąd też zdecydowana większość mieszkańców osiedla się w 300-kilometrowym pasie terytorium biegnącym wzdłuż południowej granicy z USA.

Historia niepodległej Kanady – podobnie jak Belgii – w skali światowej jest względnie krótka. Oba wspomniane państwa stały się niepodległymi podmiotami prawa międzynarodowego dopiero w XIX wieku, a ich znaczenie rosło na przestrzeni XX wieku. Obecnie należą one do najlepiej rozwiniętych demokracji na świecie, o wysokim poziomie dobrobytu społecznego i konkurencyjnej gospodarce. Ponadto oba państwa wykazują liczne podobieństwa pod względem ich rozwiązań ustrojowych i wewnętrznej polityki.

Kanada składa się z 10 prowincji oraz 3 terytoriów, które prezentuje Tabela 1. Wskazano w niej odpowiednio nazwę danej jednostki administracyjnej wraz ze stolicą lub kluczowym ośrodkiem i jej powierzchnię.

Tabela 1 Podział administracyjny Kanady

Źródło: Statistics Canada: http://www.statcan.ca/, dn. 12.07.2007 r.

Narodziny Kanady

Początki Kanady wiążą się z epoką podbojów kolonialnych, które miały miejsce począwszy od połowy XV wieku. Historia powstania Kanady jest wypadkową francuskiego i brytyjskiego kolonializmu, gdyż i Francja, i Wielka Brytania partycypowały w kształtowaniu się szeroko rozumianego porządku tego państwa.

W XVI w. do obszarów dzisiejszej Kanady docierali zarówno Anglicy (John Cabot) jak i Francuzi, przy czym tych ostatnich należy uznać za pionierów podboju wschodnich wybrzeży Kraju Klonowego Liścia.
Już w I połowie XVI wieku francuscy podróżnicy wyprawiali się do Ameryki Północnej: najpierw był to Giovanni da Verrazano – Florentczyk na służbie francuskiej – w 1524 roku, a następnie Jacques Cartier w latach 1534-1535. Również wyprawy francuskich rybaków w okolice Nowej Fundlandii można uznać za zapowiedź przyszłej ekspansji. Dążeniom kolonizatorskim Francji silny opór stawiała Hiszpania, która chciała utrzymać swój monopol na obszarze obu Ameryk oraz w mniejszym stopniu – Portugalia. Ponadto, w II połowie XVI wieku wybuchły we Francji wojny religijnie, które także zahamowały tymczasowo skuteczną ekspansję.

Za symboliczną datę właściwej historii francuskiego imperium kolonialnego uznaje się 27 lipca 1605 roku, kiedy to powstał Port Royal w kolonii Akadia w Ameryce Północnej (dzisiejsza kanadyjska prowincja – Nowa Szkocja). W 1608 roku, Samuel de Champlain założył miasto Quebec, które stało się stolicą rozległej, ale słabo zasiedlonej kolonii Nowa Francja, zwanej także Kanadą. De Champlain został pierwszym gubernatorem kolonii. Na skutek licznych porozumień z indiańskim plemionami, [2] Francuzi przejęli kontrolę nad znaczną częścią kontynentu północnoamerykańskiego. Mimo to francuskie osadnictwo ograniczyło się głównie do doliny rzeki Św. Wawrzyńca.

Nowa Francja rozwijała się stosunkowo wolno, a ponadto była całkowicie zależna od kolejnych władców francuskich. Monarcha był reprezentowany w kolonii poprzez gubernatora oraz intendenta. Pierwszy decydował o polityce zagranicznej i wojsku, a w pozostałych kwestiach konsultował się z intendentem. Natomiast intendent już w II połowie XVII w. stał się najważniejszym urzędnikiem kolonii, kierując powołanym w 1663 r. organem wykonawczym – Radą Najwyższą. Rada pełniła jednocześnie funkcje sądu apelacyjnego.

Słabo rozwinięta francuska gospodarka oraz niekorzystna polityka imigracyjna sprawiły, iż francuskie terytoria nie dorównywały poziomem zaludnienia i rozwoju koloniom brytyjskim. Co więcej, w 1713 roku na mocy pokoju utrechckiego Akadia przeszła w ręce angielskie.
Począwszy od roku 1744 nastąpił okres francuskich wojen kolonialnych z Wielką Brytanią, które zakończyły się dopiero w 1815 r. wraz z ostatecznym upadkiem Napoleona Bonaparte. Konflikty francusko-brytyjskie obejmowały: wojnę o sukcesję austriacką (1744-1748), wojnę siedmioletnią (1756-1763), wojnę o niepodległość Stanów Zjednoczonych (1778-1783), wojny rewolucyjnej Francji (1793-1802) oraz wojny napoleońskie (1803-1814 i 1815).
Wojna o sukcesję austriacką, pomimo pewnych sukcesów w Indiach pod dowództwem generała guberalnego Josepha François Dupleix’a, nie przyniosła Francji znaczących zmian. Natomiast wojna siedmioletnia spowodowała utratę nie tylko Nowej Francji, ale i większości posiadłości w Indiach Zachodnich. 10 lutego 1763 r. zawarto pokój paryski, na mocy którego Francja zachowała jedynie Saint-Pierre i Miquelon oraz prawo do połowu u wybrzeży Nowej Fundlandii.

Akadię przekształcono z czasem w brytyjską Nową Szkocję, którą następnie w 1791 r. podzielono na: Nową Szkocję, Nowy Brunszwik i Wyspę Ks. Edwarda. Natomiast Nowa Francja stała się kolonią zwaną Quebek, w którym w 1791 r. wyróżniono Górną i Dolną Kanadę, czyli dzisiejsze Ontario i Quebek.

W 1774 roku brytyjski parlament obawiając się, iż Quebek dołączy do trzynastu zbuntowanych kolonii, uchwalił Ustawę o Quebeku  (Quebec Act). Nadawała ona szczególne uprawnienia francuskojęzycznej ludności kolonii. Uznano francuskie prawo w Quebeku, wiarę katolicką, która dotychczas była dyskryminowana oraz język francuski. Począwszy od tego momentu mieszkańcy Quebeku byli podporządkowani francuskiemu prawu cywilnemu, mieli prawo wyboru wyznania, a kościół rzymskokatolicki wznowił i rozwinął swoją działalność. Ponadto język i kultura francuskie zostały objęte specjalnym parasolem ochronnym. Powstało szkolnictwo w duchu francuskim oraz liczne ośrodki kulturowe. Na mocy aktu Quebek odzyskał także Dolinę Ohio. Ustawa stanowiła pierwszą Kartę Praw nadaną ludności Quebeku i stworzyła jej warunki do zachowania własnej tradycji i kultury. To wpłynęło na wykształcenie się wśród mieszkańców ówczesnej kolonii brytyjskiej poczucia odrębności. Jednocześnie Metropolia osiągnęła swój cel – Quebek nie wystąpił przeciwko zwierzchnictwu Wielkiej Brytanii w dobie wojny o niepodległość Stanów Zjednoczonych (1775–1783). [3]

Akt Konstytucyjny z 1791 r., wydany w Londynie, wprowadzał w Górnej Kanadzie instytucje na wzór angielski oraz angielskie prawo, zaś w Quebeku utrzymywał francuski porządek prawny, kościół katolicki i system senioralny. Zwierzchnictwo nad prowincjami sprawowali gubernatorzy, przy których powołano organ ustawodawczy. Najwyższą funkcję pełnił gubernator generalny, który koordynował prace gubernatorów prowincji. W latach dwudziestych i trzydziestych XIX wieku w Ontario i Quebeku pojawiły się głosy domagające się umiarkowanych reform. Ponieważ nie udało się ich osiągnąć na drodze parlamentarnej, doszło do zbrojnych starć m.in. w Montrealu i Toronto w 1837 r.

Głównym rzecznikiem zmian był Robert Baldwin, umiarkowany reformista z Górnej Kanady. Jego zdaniem, jedynym sposobem na rozwiązanie istniejących konfliktów było stworzenie systemu władzy, w którym rząd byłby odpowiedzialny przed Zgromadzeniem Narodowym, zaś pozycja gubernatora zostałaby ograniczona do roli reprezentanta Korony Brytyjskiej. W latach 1836-38 Baldwin wielokrotnie przebywał w Londynie starając się nakłonić Rząd JKM do swoich propozycji reform. [4] W 1838 r. Metropolia wysłała do Ameryki Północnej nowego gubernatora generalnego, Johna G. Lambtona, który opracował Raport lorda Durham. Dokument ten określał nowy układ stosunków w Brytyjskiej Ameryce Północnej. Oprócz krytyki niewłaściwych praktyk (np. nadużyć w nadaniach ziemskich), postulował on wprowadzenie „systemu opartego na odpowiedzialności rządu wobec legislatywy oraz zjednoczenie dwóch najważniejszych prowincji, Górnej i Dolnej Kanady”. [5]

W 1840 r. Izba Gmin przyjęła Akt Unii, który ustanawiał zjednoczoną prowincję Kanady od roku następnego począwszy, wprowadzał jeden urząd gubernatora wraz z Radą Wykonawczą, powoływał dwuizbowy parlament z mianowaną Radą Ustawodawczą i wybieralnym Zgromadzeniem Narodowym. W 1848 r. w Kanadzie po raz pierwszy powołano do życia rząd oparty na większości parlamentarnej, który odpowiadał przed  Zgromadzeniem Narodowym. W 1854 r. utworzono Partię Liberalno-Konserwatywną na czele z Johnem A. Macdonaldem, która dążyła m.in. do sekularyzacji ziem kościelnych, zniesienia systemu senioralnego w Dolnej Kanadzie oraz poprawy relacji francusko-brytyjskich. Opozycyjnym ugrupowaniem był Czysty Charakter (Clear Grit) George’a Browna, który popierał zachowanie wzorców brytyjskich i bliskich kontaktów z Metropolią. W 1858 r. Alexander Tilloch Galt – minister finansów w gabinecie Macdonalda i Cartiera – zaproponował powołanie konfederacji, ale dopiero w 1864 r. formalnie zgłoszono w Zgromadzeniu Narodowym projekt utworzenia owej konfederacji wszystkich kolonii Brytyjskiej Ameryki Północnej lub unii Wschodniej i Zachodniej Kanady. W wrześniu w Charlottetown doszło do spotkania przedstawicieli prowincji nad Oceanem Atlantyckim, a miesiąc później w Quebeku rozpoczęła się konferencja, na której obecni byli wszyscy Ojcowie Konfederacji: Macdonald, Galt, Brown,  Leonard Tilley i Thomas D’Arcy McGee. Zaprezentowano dwie koncepcje ustroju:
1. Koncepcja unionistów – popierał ją Macdonald. Kanada miała stać się federacją o ścisłych więzach między prowincjami i z władzą federalną o szerokich kompetencjach przy znacznym ograniczeniu uprawnień rządów prowincjonalnych.
2. Koncepcja federalistów – optowali za nią Cartier i Mowat. Zakładała ona ustrój konfederacji, o rozległych uprawnieniach na poziomie prowincji.

Ostatecznie większość zebranych odniosła się przychylnie do pierwszego rozwiązania, po pewnych jego modyfikacjach na rzecz zwiększenia zakresu autonomii i roli prowincji. Łącznie podczas konferencji opracowano 72 rezolucje, które regulowały status prowincji kanadyjskich i ustanawiały Dominium Kanady. Kanadyjskie Zgromadzenie Narodowe zatwierdziło projekt, ale Nowa Fundlandia i Wyspa Księcia Edwarda – odrzuciły go. Nowa Szkocja i Nowy Brunszwik poparły pomysł. W 1886 r. w Londynie przedstawiciele Ontario, Quebeku, Nowej Szkocji i Nowego Brunszwiku przyjęły rezolucje z roku 1864. Tym samym stworzyły one Dominium Kanady.

Ustawę konstytuującą nowe państwo uchwaliła 26 lutego brytyjska Izba Lordów, 8 marca Izba Gmin, zaś sankcję królewską ustawa uzyskała 29 marca 1867 r. dokument nosił nazwę: Akt Brytyjskiej Ameryki Północnej (The British North America Act) i wszedł w życie 1 lipca 1867 r. określając podstawy ustrojowo-prawne Kanady obowiązujące ze zmianami do dnia dzisiejszego. [6] W ten oto sposób parlament brytyjski oktrojował konstytucję Kanady. U schyłku XIX w. oraz na przestrzeni XX w. terytorium Kanady podlegało licznym przemianom. W 1869 r. do konfederacji, która w rzeczywistości stanowiła realizację koncepcji federacyjnej, dołączyły Terytoria Północno-Zachodnie, w 1870 – Manitoba, w 1871 – Kolumbia Brytyjska, w 1873 – wyspy księcia Edwarda, w 1905 – Alberta i Saskatchewan oraz w 1949 – Nowa Fundlandia. W 1898 r. z Terytoriów wyodrębniono Jukon, a w 1999 – Nunavut.

Konstytucjonalizm kanadyjski

Akt konstytucyjny z 1867 roku uważa się za pierwszą konstytucję Kanady, która jednocześnie rozpoczyna oficjalną historię konstytucjonalizmu państwa. Nie wolno jednak zapominać o innych źródłach konstytucjonalizmu kanadyjskiego tj.:
1. Wcześniejszych aktach regulujących ustrój poszczególnych kolonii brytyjskich, które weszły w skład Kanady
2. Angielskim prawie powszechnym (common law)
3. Konwenansach konstytucyjnych

Począwszy od 1867 r. owe źródła były systematycznie uzupełniane przez kolejne dokumenty i prawo zwyczajowe. Pewien problem stanowił fakt, iż pierwsza konstytucja Kraju Klonowego Liścia przewidziała tylko możliwość dokonywania zmian w konstytucjach prowincjonalnych, pomijając szczebel federalnej ustawy zasadniczej.

Podstawowymi założeniami, na jakich opierał się Akt Brytyjskiej Ameryki Północnej, było zabezpieczenie interesów prowincji kanadyjskich i Imperium Brytyjskiego oraz umożliwienie ewentualnego wejścia do federacji innym koloniom brytyjskim położonym w tym regionie. Ustrój Kanady (…) miał być w zasadzie podobny do ustroju Wielkiej Brytanii. Przyjmując podział na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, zrezygnowano z zasady suwerenności parlamentu i uznano dopuszczalność badania przez sądy zgodności ustaw federalnych (także prowincjonalnych) z konstytucją. Akt określał także uprawnienia władzy wykonawczej, co miało istotne znaczenie ze względu na ewentualne interpretacje rozbieżności między prawem pisanym a common law i brytyjskimi konwenansami konstytucyjnymi. Rozdział kompetencji pomiędzy władze federalne a prowincjonalne dokonany został w specyficzny sposób. Zgodnie z art. 91 w kompetencji organów federacji były sprawy, które nie zostały zastrzeżone dla władz prowincji. Przyjęto więc „zasadę domniemania kompetencji władz federalnych”, a parlament federalny zyskał prawo uchwalania ustaw w celu zapewnienia „pokoju, porządku i dobrego rządu Kanady”. [7] Akt konstytucyjny wymieniał także materie wspólne dla rządów szczebla federalnego i prowincji.

Mimo względnie jasnego rozgraniczenia uprawnień rządów poszczególnych szczebli dochodziło często między nimi do sporów o kompetencje. Problem ten dotyczył przede wszystkim relacji władz federalnych i władz Ontario oraz Quebeku, które rościły sobie prawo do szczególnie mocnej pozycji i uprzywilejowanego traktowania. Ten stan rzeczy dodatkowo komplikował brak regulacji, które określałyby procedurę zmiany konstytucji Kanady. Parlament krajowy był pozbawiony możliwości modyfikacji postanowień Aktu Brytyjskiej Ameryki Północnej. W tej sytuacji w praktyce wypracowano cztery podstawowe sposoby zmieniania konstytucji:
1. Orzeczenia sądowe i wykładnia Komitetu Sądowego Tajnej Rady – ograniczenie: sądy nie mogły rozpatrywać spraw z własnej inicjatywy
2. Parlament brytyjski na formalny wniosek federalnego parlamentu Kanady przeprowadzał zmiany w drodze ustaw zwykłych. Statut Westminsterski z 1931 r. stanowił, iż „żadna ustawa parlamentu brytyjskiego nie będzie miała mocy prawnej na terytorium dominium, o ile nie zostanie w niej wyraźnie stwierdzone, że dane dominium jej zażądało i wyraziło zgodę na jej obowiązywanie”. [8] Zwyczajowo parlament brytyjski zawsze aprobował zmiany proponowane przez Kanadę, przy czym miały one głównie charakter techniczny.
3. Mocą ustawy parlamentu brytyjskiego z 1949 r. umożliwiono parlamentowi kanadyjskiemu dokonywać zmian w konstytucji w drodze ustaw zwykłych, przy zachowaniu pewnych ograniczeń dotyczących m.in. nie ingerowania w kompetencje wyłączne prowincji.
4. Dwa dokumenty uchwalone w 1905 r. przez parlament Kanady, które regulowały kwestię Alberty i Saskatchewan jako podmiotów kanadyjskiej federacji, stanowiły zarówno federalne akty konstytucyjne oraz konstytucje nowych prowincji. Tym samym zmiany wprowadzane w tych dokumentach rozumianych jako konstytucje prowincji, oddolnie modyfikowały ustawę zasadniczą państwa.
5. Artykuł 146 Aktu przewidywał zmiany poprzez Imperial Orders in Council, które przyczyniły się do włączenie do Kanady Wyspy Ks. Edwarda, Kolumbii Brytyjskiej, Ziemi Ruperta i Terytoriów Północno-Zachodnich.

W historii kanadyjskiego konstytucjonalizmu, podobnie jak w Wielkiej Brytanii, dużą rolę odgrywają też konwenanse. Ich pierwotnym źródłem była oczywiście Metropolia, z której płynęły wszelakie wzorce w tej materii. Naruszenie konwenansu konstytucyjnego jest uznawane za posunięcie niekonstytucyjne, nawet jeśli jest legalne w świetle prawa. Za przykład omawianych konwenansów może tu posłużyć zasada politycznej odpowiedzialności rządu przed parlamentem, zgodnie z którą gabinet podaje się do dymisji w przypadku utraty zaufania większości członków w Izbie Gmin. Na konwenansie opiera się także instytucja premiera i rządu, ich powoływanie i funkcjonowanie, a także zagadnienia dotyczące organizacji i pracy sądownictwa.

Znamienną cechą kanadyjskiego porządku konstytucyjnego jest jego złożoność i problem relacji pomiędzy władzą brytyjską, władzą federalną i władzą prowincji. Względnie sprawne współdziałanie rządzących na wszystkich trzech poziomach zostało wypracowane na przestrzeni lat. Na przełomie XIX i XX w. przyjęło się myślenie, że zmiany konstytucyjne w federacji powinny następować w oparciu o umowy lub ugody rządu kanadyjskiego z rządami wszystkich lub większości prowincji. W ten sposób narodził się federalizm kooperatywny, który zakłada współpracę władz federalnych i prowincjonalnych w kluczowych kwestiach (gospodarczych, socjalnych itp.).
Federalizm kooperatywny rozwinął się za sprawą opublikowania raportu Królewskiej Komisji Stosunków Dominium – Prowincje w latach pięćdziesiątych, a dzieli się go na:
• Federalizm połączony
• Federalizm konsultatywny

Z chwilą przyjęcia pierwszej konstytucji w 1867 rząd kanadyjski stopniowo dążył do uniezależniania Kanady od Metropolii. Wzmocnienie pozycji państwa miało przynieść większy zakres samodzielności. Proces ten przebiegał dwutorowo:
a. Wymiar zewnętrzny – odcięcie się od linii brytyjskiej polityki zagranicznej:
• 1919 – Kanada wystąpiła jako podmiot prawa międzynarodowego na konferencji w Wersalu
• 1923 – Kanada zawarła samodzielnie traktat z USA
• 1926 – Konferencja Imperialna nt. dominiów Wielkiej Brytanii
• 1931 – Statut Westminsterski (powstała Brytyjska Wspólnota Narodowców + przestało obowiązywać prawo kolonialne z 1865 r.)
b. Wymiar wewnętrzny – „Debata nad uojczyźnieniem konstytucji” (The Patriation Debate), czyli „kanadyzacja” pierwszej konstytucji poprzez dyskusje w latach 1926-1982 w ramach konferencji konstytucyjnych, które miały miejsce odpowiednio w: 1927, 31, 35, 35-36, 49, 50, 60-61, 64, 68-71, 75-77, 78-79, 80, 80-81, 81-82.

Podczas konferencji w Victorii w 1971 r. premierzy rządów prowincjonalnych otrzymali projekt Kanadyjskiej Karty Konstytucyjnej odnoszącej się do praw i wolności obywatelskich. Siedem lat później premier Kanady P.E. Trudeau przedstawił w Izbie Gmin Projekt zmiany konstytucji (Constitutional Am...