Znaczenie funduszy europejskich dla rozwoju regionalnego Polski
Jacek Szlachta
1. Założenia polityki strukturalnej Unii Europejskiej w latach 2000-2006Podstawową przyczyną zainteresowania polityką rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej były zróżnicowania regionalne oraz ich negatywne konsekwencje występujące na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej. Dlatego już w preambule do Traktatu Rzymskiego z 1958 roku przyjęto następujący zapis: "Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju przez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych". Deklaracja ta zobowiązywała do podejmowania działań przez kraje członkowskie i przez wiele lat nie przekładała się na konkretne przedsięwzięcia na poziomie całej organizacji. Znacznie bardziej precyzyjny zapis został przyjęty w roku 1987 w Jednolitym Akcie Europejskim, którego artykuł 130A stwierdza: "W celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje prowadzące do wzmocnienia swojej ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań między regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów". W artykule 130B stwierdzono, że osiąganie tych celów jest wspomagane działaniami podejmowanymi przez Fundusze Strukturalne (Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji, Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), Europejski Bank Inwestycyjny i inne istniejące instrumenty finansowe.
Celem polityki regionalnej Unii Europejskiej jest wzrost poziomu spójności wewnętrznej w ramach całej organizacji. Zbyt duże zróżnicowania regionalne są bowiem niekorzystne nie tylko dla obszarów biednych, ale także dla obszarów bogatych, nie wspominając o interesach całej organizacji. Spójność (kohezja) rozumiana jest w ujęciu ekonomicznym, społecznym i przestrzennym. Spójność ekonomiczna oceniana jest za pomocą produktu krajowego brutto na mieszkańca weryfikowanego parytetem siły nabywczej. Spójność społeczna charakteryzowana jest zróżnicowaniami stopy bezrobocia. Spójność przestrzenna oceniana jest najczęściej miernikiem ilości konsumentów osiąganych w danym czasie.
Ocena sytuacji w tym zakresie jest przedmiotem przygotowywanych co trzy lata dla całej Unii Europejskiej raportów na temat spójności społeczno-ekonomicznej, które są akceptowane przez Komisję Europejską i kraje członkowskie; ostatnie cztery zostały przyjęte w latach 1991, 1993, 1996 i 19991. W raporcie kohezyjnym z 1999 roku specjalny rozdział poświęcono problemom spójności w krajach kandydackich.
Istotne znaczenie dla oceny spójności w układzie przestrzennym mają także strategiczne studia dotyczące rozwoju społecznego, ekonomicznego i przestrzennego Unii Europejskiej w okresie perspektywicznym. Uczestniczą w nich wszystkie kraje członkowskie (ministrowie odpowiadający za politykę przestrzenną) oraz Komisja Europejska (DG Regio), a przewodnictwo zmienia się co sześć miesięcy, tak jak w całej Unii Europejskiej. Ich efektem są kolejne raporty "Europa 2000. Perspektywy rozwoju terytorium Wspólnoty" z roku 1991, "Europa 2000 Plus. Współpraca dla rozwoju terytorialnego Europy" z roku 1994, "Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego. Pierwszy wstępny raport" z roku 1997, "Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego. W kierunku zbilansowanego i trwałego rozwoju terytorium Unii Europejskiej" z roku 19992.
Wyrazem znaczenia polityki rozwoju regionalnego są m.in. funkcje koordynacyjne Dyrekcji Generalnej Regio ds. Polityki Regionalnej (poprzednio DG XVI), uczestniczenie w polityce regionalnej wielu innych dyrekcji generalnych oraz systematycznie rosnący udział środków przeznaczanych na wspieranie rozwoju regionalnego w całości wydatków Wspólnoty. Obecnie jest to druga co do wielkości pozycja wydatków budżetowych Unii Europejskich. Przedmiotem zainteresowania polityki regionalnej Unii Europejskiej są obszary problemowe określane Celami. Instrumentami polityki regionalnej Unii Europejskiej są cztery fundusze strukturalne, z których ponad połowę środków koncentruje Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Pozostałe fundusze to: Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej - Sekcja Orientacji, Instrument Finansowy dotyczący Rybołówstwa. W krajach w których produkt krajowy brutto na mieszkańca wynosi poniżej 90% wielkości przeciętnej rejestrowanej w całej Unii Europejskiej funkcjonuje Fundusz Spójności służący realizacji inwestycji w sferze infrastruktury technicznej (transeuropejskich sieci infrastrukturalnych) oraz w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. Uzupełniające znaczenie mają Inicjatywy Wspólnoty służące rozwiązaniu specyficznych problemów rozwoju społeczno-ekonomicznego występujących w tej organizacji.
Polityka rozwoju regionalnego planowana jest w okresach wieloletnich, obecny dotyczy lat 2000-2006 (siedmiu lat). Przedmiotem koncentracji zainteresowania i środków ze strony polityki regionalnej Unii Europejskiej są Cele. Lista Celów tej polityki została ograniczona do trzech, dwu zorientowanych regionalnie, trzeciego z nich horyzontalnie.
Podstawowy pozostaje w dalszym ciągu Cel 1; czyli oddziaływanie na obszarach zacofanych w rozwoju społeczno-ekonomicznym, przy stosowaniu jako podstawowego kryterium ich identyfikacji poziomu produktu krajowego brutto na mieszkańca mierzonego parytetem siły nabywczej poniżej 75% w stosunku do średniego poziomu Unii Europejskiej. Regiony tego celu powinny pozostać podstawowym obszarem koncentracji uwagi i środków polityki strukturalnej tej organizacji, skupiając około 70% całości nakładów przeznaczanych na interwencję w tej sferze. Wynika to z priorytetu dla działań służących umocnieniu spójności (kohezji) wewnętrznej w ramach całej Unii Europejskiej. Dodatkowo przewiduje się zastosowanie w ramach tego Celu specyficznych rozwiązań dla obszarów cechujących się wyjątkowo niską gęstością zaludnienia wynoszącą poniżej 8 osób na kilometr kwadratowy, co dotyczy dwu państw skandynawskich - Finlandii i Szwecji.
W odniesieniu do wszystkich regionów stojących przed wyzwaniami (potrzebami) głębokiej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej zaproponowano "nowy" Cel 2. Jego zakres dotyczy obszarów dotkniętych zmianami w sferze przemysłu, usług i rybołówstwa oraz obszarów wiejskich i wysoko zurbanizowanych dotkniętych regresem społeczno-ekonomicznym oraz przeżywających problemy związane z adaptacją do zmienionych warunków. W przypadku tego Celu powinna nastąpić koncentracja przestrzenna środków na obszarach znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji oraz ograniczenie zasięgu przestrzennego w porównaniu ze "starym" celem 2, dlatego udział ludności zamieszkałej na tych obszarach nie może przekroczyć 18% ludności Wspólnoty. Zakłada się, że na restrukturyzację regionalną tych obszarów przeznaczy się niecałe 12% całego budżetu.
Komisja Europejska zaproponowała kreowanie nowego Celu 3, jedynego zorientowanego horyzontalnie, służącego wspieraniu działań w regionach nie uwzględnionych w zakresie Celu 1 i 2, a dotyczących adaptacji i modernizacji ich systemów edukacyjnych, szkoleniowych oraz zatrudnienia. Oznacza to koncentrację uwagi i środków na problemach modernizacji rynków pracy. Podstawą działań ma być, tak jak na innych obszarach problemowych, wieloletni plan przedsięwzięć podejmowanych w regionie w sferze zatrudnienia. Cel 3 ma promować działalność prowadzoną w czterech sferach dotyczących:
· wspierania pozytywnych dostosowań społeczno-ekonomicznych,
· tworzenia systemów szkolenia i edukacji obejmujących cały okres życia zawodowego,
· rozwijania aktywnych polityk na rynku pracy skierowanych przeciwko wysokiemu bezrobociu,
· ograniczania sytuacji wykluczenia z rynku pracy znaczących grup społeczeństwa oraz dyskryminacji różnych grup ludności.
Na realizację zadań Celu 3 przewidziano około 12% ogółu środków.
Pewna istotna zmiana została zaproponowana w odniesieniu do Inicjatyw Wspólnoty, których zamiast trzynastu jak w latach 1994-1999 pozostało tylko cztery. Dotyczą one: współpracy transgranicznej zarówno w aspekcie przygranicznym jak i regionalnym (INTERREG), zwalczania nierówności na rynku pracy (EQUAL), wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich (LEADER) oraz restrukturyzacji i odnowy miast znajdujących się w sytuacji kryzysowej (URBAN). Środki przeznaczane na Inicjatywy Wspólnoty mają zostać ograniczone z 9% do 5% całego budżetu polityki strukturalnej.
Istotne znaczenie w polityce strukturalnej Unii Europejskiej odgrywa Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). Jego funkcją jest oddziaływanie na trwały rozwój społeczno-ekonomiczny Wspólnoty poprzez udzielanie pożyczek oraz gwarancji kredytowych dla realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych. EBI działa jednocześnie jako bank i jako instytucja Wspólnoty wspierając rozwój słabiej rozwiniętych regionów. EBI udziela pożyczek z własnych środków. Podstawowymi ich kierunkami są: obszary zacofane w rozwoju oraz regresu przemysłu, polityka energetyczna Wspólnoty, przedsięwzięcia infrastrukturalne w zakresie transportu i telekomunikacji, ochrona środowiska przyrodniczego, wsparcie sektora małych i średnich przedsiębiorstw oraz międzynarodowa konkurencyjność przemysłu Wspólnoty. Finansowanie rozwoju regionalnego stało się od wielu już lat najważniejszym priorytetem EBI. Obecnie wspieranie przedsięwzięć związanych z rozwojem regionalnym stanowi około 60% finansowania ze środków własnych tej instytucji.
Na Szczycie Unii Europejskiej jaki odbył się w Berlinie w dniach 24-25 marca 1999 roku przyjęto budżet tej organizacji w latach 2000-2006. Przewiduje się dalsze ograniczenie udziału środków przeznaczanych na Wspólną Politykę Rolną (CAP) oraz pewne zwiększenie udziału nakładów przeznaczanych na politykę strukturalną. W okresie tym planuje się wzrost budżetu Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności z 28,6 mld euro średniorocznie w latach 1994-1999 do 39,3 mld euro średniorocznie w latach w latach 2000-2006 (w cenach stałych z 1997 roku), co stanowi wzrost w ujęciu realnym o ponad 37%. Oznacza to dalszy wzrost udziału nakładów na politykę rozwoju regionalnego, do około 0,46% produktu krajowego brutto całej Unii Europejskiej. Wydatki na rzecz polityki strukturalnej będą w związku z tymi zmianami stanowiły około 37% budżetu tej organizacji. Dodatkowo w ramach tytułu rolnictwo przewiduje się wydatkowanie 5% budżetu na wspieranie rozwoju terenów wiejskich. W sumie więc nakłady na wspieranie rozwoju regionalnego i terenów wiejskich będą stanowiły w latach 2000-2006 około 42% wydatków budżetowych Unii Europejskiej.
Inne istotne ustalenia proponowane w dokumencie "Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza", które zostały zaakceptowane na Szczycie w Berlinie dotyczą:
· maksymalnej wielkości transferów środków europejskich na rzecz starych i nowych krajów członkowskich, które nie mogą przekraczać 4% produktu krajowego brutto w skali rocznej. Pułap ten w relacji do budżetu państw aktualnych i przyszłych beneficjentów wynosi 15-20%, czyli są to potencjalnie olbrzymie strumienie środków;
· minimalnego poziomu montażu finansowego środków europejskich ze strony państw beneficjentów, który został utrzymany na poziomie 25%. Oznacza to, że każde 3 euro z Unii Europejskiej musi zostać uzupełnione 1 euro z strony kraju beneficjenta. Uwzględniając koszty związane z przygotowaniem projektów, obciążenie środków krajowych WATem podczas gdy środki europejskie są z tego zwolnione oraz konieczność wyprzedzającego finansowania które jest następnie refundowane przez Unię Europejską faktyczny poziom montażu jest znacznie wyższy. Jest to bardzo ostre obciążenie dla państw i regionów słabszych ekonomicznie,
· Wyboru obszarów problemowych Celu 1 na poziomie regionów typu NUTS II (Nomenclature of Units for Territorial Statistics - nomenklatura jednostek dla statystyki terytorialnej), natomiast obszarów problemowych Celu 2 i obszarów będących beneficjentami Inicjatywy Wspólnoty INTERREG na poziomie regionów typu NUTS III3.
· Zdecydowanego priorytetu ze względu na alokowane środki dla obszarów Celu 1 o niskim poziomie rozwoju społeczno-ekonomicznego.
2. Prognoza transferów finansowych na rzecz krajów kandydackich w latach 2000-2006Jak już stwierdzono wcześniej Szczyt Unii Europejskiej jaki się odbył w Berlinie w dniach 24-25 marca 1999 roku przyniósł generalne potwierdzenie założeń dotyczących polityki rozwoju regionalnego zawartych w przytoczonym już wcześniej dokumencie "Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza" . Można nawet stwierdzić, że w przypadku krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej są one w pewnych elementach korzystniejsze niż proponowano w roku 1996, gdy przygotowywano wstępne założenia polityki ekonomicznej Unii Europejskiej na lata 2000-2006 . Najważniejsze wnioski dotyczą następujących spraw:
1. Potwierdzone zostały założenia polityki regionalnej zawarte w dokumencie "Agenda 2000" proponowane w odniesieniu do krajów kandydackich. Dotyczy to następujących elementów:
· instrumentów jakie będą stosowane w krajach kandydackich w okresie przedakcesyjnym, jakimi są programy ISPA (Structural Instrument for Pre-Accession), SAPARD (Support for Pre-Accession Measure for Agriculture and Rural Development) oraz Phare 2,
· instrumentów jakie zostaną zastosowane w nowych krajach członkowskich po ich akcesji do Unii Europejskiej (cztery Fundusze Strukturalne, Fundusz Spójności oraz Inicjatywy Wspólnoty),
· poziomów i struktury lokowanych na rzecz tych krajów "środków europejskich",
· momentów dostępności nowych linii budżetowych; w przypadku środków przedakcesyjnych już od 1 stycznia 2000 roku, a w przypadku środków dla nowych państw członkowskich poczynając od 1 stycznia 2002 roku.
2. Zastosowano mechanizm służący temu, aby środki przeznaczone na pomoc przedakcesyjną dla państw Europy Środkowej i Wschodniej nie trafiały do innych krajów. Dlatego środki te zostały wydzielone w odrębnym rozdziale 7. Nie mogą one zostać użyte w krajach członkowskich obecnej piętnastki. Jeśli niektóre z krajów kandydackich osiągną członkostwo przed końcem roku 2006 to ogólna alokacja w ramach tego rozdziału nie ulegnie zmianie, czyli środki te zasilą pozostałe kraje kandydackie.
3. Środki dla nowych krajów członkowskich zostały wydzielone w odrębnym rozdziale ósmym. Nie mogą one zostać użyte na działania przedakcesyjne, ale także na potrzeby 15 aktualnych państw członkowskich. Ponieważ są one dostępne w budżecie Unii Europejskiej poczynając od roku 2002 może się okazać, że żaden z krajów kandydackich nie będzie mógł z nich w tym czasie skorzystać. Z ustaleń Szczytu w Berlinie nie wynika co stanie się z tymi środkami - bardziej prawdopodobne jest to, że stanowić one będą budżetowe oszczędności, niż że zostaną przesunięte na kolejne lata.
4. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej krajów Europy Środkowej i Cypru będą one wpłacały do budżetu organizacji składkę członkowską, która będzie powiązana z wielkością ich produktu narodowego brutto (PNB). Maksymalna wysokość składki może wynieść 1,27% PNB, realna składka w tych latach będzie najprawdopodobniej zbliżona do płaconej przez dotychczasowe kraje członkowskie w drugiej połowie tego okresu czyli około 1,10% PNB. Całość tych środków zostanie pozostawiona do dyspozycji nowych krajów członkowskich. Środki te nie mogą jednak zwiększać poziomu wydatków na Wspólną Politykę Rolną. Tak więc będą one zwiększały przede wszystkim ogólny poziom nakładów służących rozwojowi regionalnemu. Zgodnie z szacunkami dotyczącymi akcesji sześciu nowych krajów dałoby to w latach 2002-2006 odpowiednio: 2310 mln euro, 2320 mln euro, 2720 mln euro, 2760 mln euro oraz 2560 mln euro. Prawdopodobnie poziom tych wpłat jest nieco zaniżony wskutek niedoszacowania PNB krajów kandydackich. Zadziwiające jest także założenie aż takiego spadku poziomu wpłat ze strony krajów Europy Środkowej w roku 2006.
5. Transfery na rzecz krajów kandydackich będą wynosiły w całym okresie 2000-2006 3120 mln euro średniorocznie w cenach z 1999 roku (patrz Tablica 1). Skala nakładów przeznaczanych na politykę regionalną po roku 2000 będzie zależna od priorytetów jakie zostaną wybrane przez kraje kandydackie w odniesieniu do poszczególnych programów przedakcesyjnych. W przypadku programu SAPARD istotna będzie proporcja pomiędzy nakładami na rolnictwo a środkami przeznaczanymi na rozwój terenów wiejskich. W przypadku programu Phare 2 będzie to wynikała z relacji pomiędzy środkami wspierającymi działania akcesyjne, a funkcjonującymi tak jak quasi-Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i quasi-Europejski Fundusz Socjalny oraz wspierającymi współpracę transgraniczną w ramach programu CROSSBORDER.
6. W warunkach członkostwa poziom alokacji środków dla sześciu nowych państw członkowskich (w Unii Europejskiej składającej się z 21 krajów) przeznaczonych na rozwój regionalny może sięgnąć w latach 2002-2006 39,5 mld euro, w poszczególnych latach tego okresu odpowiednio: 3750 mln euro, 5830 mln euro, 7920 mln euro, 10000 mln euro oraz 12080 mln euro.
3. Prognoza transferów finansowych na rzecz Polski w latach 2000-2006Dokument "Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza" Komisji Europejskiej określa między innymi podstawowe założenia dotyczące wspierania przez Unię Europejską procesu integracji krajów Europy Środkowej z tą organizacją. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że jednym z wiodących priorytetów procesu integracji europejskiej jest wspieranie budowania w krajach pretendujących do członkostwa w Unii Europejskiej infrastruktury instytucjonalnej w zakresie podstawowych instrumentów polityki rozwoju regionalnego: Funduszy Strukturalnych, Funduszu Spójności (Kohezyjnego) i Inicjatyw Wspólnoty. Służyć temu mają trzy wymienione już wcześniej Fundusze Przedakcesyjne: Phare 2, ISPA oraz SAPARD. Już od roku 2000 sfera polityki rozwoju regionalnego jest najważniejszą pod względem wartości pozycją transferów finansowych ze strony Unii Europejskiej na rzecz Polski i pozostanie taką przynajmniej do końca roku 2006.
Poczynając od roku 2000 Polska będzie otrzymywała wsparcie ze strony Unii Europejskiej nie tylko z Phare 2, ale także dwu nowych Funduszy Przedakcesyjnych (patrz Tablica 2). W związku z tym finansowanie będzie pochodziło z tych trzech funduszy europejskich.
Phare 2 służącemu zgodnie z nową orientacją wspieraniu przedsięwzięć służących osiągnięciu przez kraje kandydackie Europy Środkowej członkostwa w Unii Europejskiej oraz zbudowaniu mechanizmów polityki rozwoju regionalnego. Proponowana przez Komisję Europejską średnioroczna alokacja dla tych dziesięciu krajów wynosi 1560 mln euro (w cenach z 1999 roku), w tym dla Polski jest zbliżona do 400 mln euro. Pierwsza część będzie zorientowana na dostosowanie prawa, instytucji i struktur Polski do Unii Europejskiej (institution building) oraz na przedsięwzięcia inwestycyjne niezbędne dla integracji europejskiej (na przykład: granica wschodnia, standaryzacja i normalizacja). Druga część tych środków, która może stanowić około 50% całości nakładów będzie zorientowana regionalnie jako programy służące przygotowaniu umiejętności w zakresie rozwiązań Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz jako programy rozwoju współpracy transgranicznej typu CROSSBORDER. Łączne alokacja ze źródeł unijnych na realizację polityki rozwoju regionalnego w Polsce powinna sięgnąć w latach 2000-2002 co najmniej 655 mln euro, z czego:
· 483 mln euro zostanie przeznaczone bezpośrednio na program Phare - Spójność Społeczno-Ekonomiczna wdrażany w poszczególnych województwach,
· 138 mln będzie uruchamiane jako program współpracy transgranicznej Phare-CROSSBORDER przede wszystkim na granicy polsko-niemieckiej,
· 34 mln euro zostanie użyte na wsparcie wzmocnienia instytucjonalnego kadr administracji publicznej do uczestniczenia w polityce regionalnej Wspólnoty.
W ramach programu Phare Spójność Społeczno-Ekonomiczna w roku 2000 w ten sposób ma zostać wydatkowane około 130 mln euro. Polska jako jedyny kraj zaproponowała Komisji Europejskiej zdecentralizowany mechanizm realizacji tego programu, w którym wiodącą rolę w zakresie programowania i wyboru projektów mają urzędy marszałkowskie. Zgodnie z uzgodnionymi z Komisją Europejską założeniami ograniczone środki oraz trudności przygotowania partnerów regionalnych do uczestnictwa w tym trudnym programie uniemożliwiały uruchomienie programu w roku 2000 we wszystkich województwach. Dlatego w roku 2000 program Phare Spójność Społeczno-Ekonomiczna uruchomiono w pięciu województwach. Są to cztery województwa Polski Wschodniej (Warmińsko-Mazurskie, Podlaskie, Lubelskie, Podkarpackie) oraz województwo Śląskie. Są to obszary o najniższym poziomie PKB na mieszkańca oraz region o największym w Europie Środkowej zakresie niezbędnej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej. Dla uruchomienia tego programu niezbędne było przygotowanie Wstępnego Narodowego Planu Rozwoju dla Polski na lata 2000-2002 oraz programów operacyjnych dla poszczególnych województw. Poszczególne priorytety określane w programach operacyjnych muszą mieć wartość przynajmniej 2 miliony euro. Część z nich będzie równocześnie projektami inwestycyjnymi (dotyczy to przede wszystkim przedsięwzięć infrastrukturalnych), część natomiast pozwoli na uruchomienie procesu przygotowania szeregu mniejszych projektów inwestycyjnych.
W roku 2001 alokacja na ten program wzrosła do 150 mln euro co umożliwiło dołączenie do listy beneficjentów trzech kolejnych województw o najniższym poziomie produktu krajowego brutto na mieszkańca: świętokrzyskiego, kujawsko-pomorskiego i łódzkiego, co oznacza, że już osiem województw będzie uczestniczyło w działaniach przygotowawczych do dwu najważniejszych funduszy strukturalnych.
Należy zwrócić uwagę na fakt, że regionalnie zorientowane działania przedakcesyjne będą realizowane także w wyniku programu Phare-CROSSBORDER na obszarze trzech zachodnich województw przygranicznych wzdłuż granicy z Niemcami. Beneficjentem będzie całe województwo Lubuskie oraz części województw Zachodniopomorskiego i Dolnośląskiego (pas szerokości około dwu powiatów przygranicznych).
Działania służące wzmocnieniu instytucjonalnego kadr administracji publicznej będą realizowane we wszystkich szesnastu województwach. Jak z tego widać program Phare 2 będzie miał największe znaczenie dla kreowania w regionach umiejętności posługiwania się środkami europejskimi. Dlatego kluczowe jest pytanie w jaki sposób zapewnić uczestnictwo wszystkich szesnastu województw w programach Unii Europejskiej zorientowanych na spójność społeczno-ekonomiczną przez przystąpieniem Polski do Wspólnot Europejskich. Doświadczenia związane z przygotowaniem programu operacyjnego, wyborem priorytetów oraz przedsięwzięć inwestycyjnych nie mogą zostać zdobyte w wyniku teoretycznych szkoleń.
Kolejnym instrumentem są pre-strukturalne Fundusze o alokacji dla wszystkich dziesięciu państw Europy Środkowej i Wschodniej kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej w wysokości około 1040 mln euro średniorocznie (Structural Instrument for Pre-Accession - ISPA). Fundusz ten będzie funkcjonował tak jak Fundusz Spójności. Uwzględniając możliwość alokacji proporcjonalnej do wielkości powierzchni (która stanowi 29% obszaru dziesięciu krajów kandydackich Europy Środkowej) Komisja Europejska zaproponowała alokację dla Polski od 310 do 390 mln euro, czyli około 350 mln euro średniorocznie. Około połowa tych środków będzie służyła wsparciu realizacji transeuropejskich sieci infrastrukturalnych; cztery takie powiązania zostały zidentyfikowane na obszarze naszego kraju w ramach układu TINA. Są to korytarze transportowe: Frankfurt n/Odrą-Poznań-Łódź-Warszawa-Brześć n/Bugiem, Zgorzelec-Wrocław-Katowice-Kraków-Przemyśl, Gdańsk-Łódź-Katowice-Cieszyn oraz Via Baltica. Druga ich część będzie zorientowana na przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego. Komisja Europejska zdecydowanie preferuje koncentrację tych środków na zadaniach dotyczących czystości wód uznawanych za wyjątkowo pilne w porównaniu z zanieczyszczeniami powietrza i powierzchni ziemi. Beneficjentami proponowanych do realizacji projektów powinno być przynajmniej sto tysięcy mieszkańców. W ramach tego programu powinny być realizowane duże przedsięwzięcia inwestycyjne, minimalne wsparcie każdego przedsięwzięcia inwestycyjnego ze strony Komisji Europejskiej powinno wynosić przynajmniej 5 milionów euro. Należy zwrócić uwagę na fakt, że liczba projektów akceptowanych w pierwszych latach będzie niższa lub zbliżona do liczby województw. W kolejnych latach konieczność finansowania wybranych wcześniej przedsięwzięć bardzo ograniczy możliwość wprowadzania nowych projektów inwestycyjnych.
Trzecim instrumentem jest fundusz zorientowany na dostosowania w rolnictwie, a także będącego quasi Europejskim Funduszem Rolnym - Sekcja Orientacji, mającym spełniać także funkcje Finansowego Instrumentu dotyczącego Rybołówstwa o alokacji dla tych wszystkich dziesięciu krajów Europy Środkowej i Wschodniej w wysokości 520 mln euro średniorocznie (Support for Pre-Accession Measure for Agriculture and Rural Development - SAPARD). Proponowane w regulacjach prawnych dotyczących programu SAPARD uzależnienie poziomu alokacji od czterech kryteriów w tym m.in. od: liczby ludności rolniczej, powierzchni użytków rolnych, wysokości produktu krajowego brutto na mieszkańca według parytetu siły nabywczej oraz specyfiki sytuacji terytorialnej mogłoby oznaczać alokowanie w Polsce nawet więcej środków niż przyznane nam przez Komisję Europejską około 170 mln euro średniorocznie. Znacząca ich część, bo około 45% czyli 76 mln euro, powinna służyć wspieraniu wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich, a więc spełniać aktywne funkcje także w sferze rozwoju regionalnego obszarów wiejskich. Istotny wpływ na możliwość sprawnej absorpcji tych środków w krajach Europy Środkowej w tym także w Polsce może mieć to, że fundusz SAPARD w wyniku decyzji Komisji Europejskiej ma funkcjonować nie tak jak Sekcja Orientacji, ale tak jak Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Rolnego. Oznacza to konieczność wydatkowania całości środków uruchamianych w danym roku kalendarzowym w ciągu dwunastu miesięcy, a nie w ciągu trzech lat jak w przypadku pozostałych dwu programów. Nie jest to zgodne z logiką przedsięwzięć podejmowanych w ramach polityki zorientowanej na rozwój terenów wiejskich. Program ten będzie uruchamiany nie w oparciu o administrację samorządową w województwach, ale w układzie terenowych oddziałów instytucji centralnej, którą jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jest to niekorzystne, bowiem oznacza brak większego wpływu układu administracji samorządowej na podejmowane decyzje oraz kreowanie struktury która będzie bardzo wrażliwa na uwarunkowania polityczne w układzie zarówno decyzyjnym jak też kadrowym. Nie będzie to także sprzyjało umocnieniu układu samorządu terytorialnego.
W sumie oznacza to możliwość otrzymania przez Polskę średniorocznie około 920 mln euro. Komisja Europejska zakłada, że w sytuacji przyjęcia poszczególnych krajów Europy Środkowej do Unii Europejskiej przysługujące im środki Funduszy Przedakcesyjnych będą przeznaczane na potrzeby pozostałych krajów kandydackich. Z tego wynika, że jeśli Polska nie wstąpi do Unii Europejskiej w pierwszej grupie krajów Europy Środkowej alokacja ta może ulec jeszcze pewnemu zwiększeniu nawet do poziomu około 1,2 -1,3 mld euro rocznie w latach 2005 i 2006.
Unia Europejska przewiduje dla krajów kandydackich które staną się członkami tej organizacji jeszcze w trakcie tej edycji programowania polityki gospodarczej obejmującej lata 2000-2006 kwotę 39,5 mld euro w ramach Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. Praktycznie fundusze te mogą być dostępne dla sześciu krajów, które w pierwszej połowie 1998 roku podjęły negocjacje na temat członkostwa. Są to: Cypr, Czechy, Estonia, Polska, Słowenia i Węgry. Teoretycznie środki te będą dostępne dla tych krajów poczynając już od roku 2002. Przyjmując realistyczny scenariusz integracji europejskiej można założyć, że środki te będą absorbowane przez nowe kraje członkowskie najwcześniej od roku 2003 lub 2004.
Przyjmując optymistyczny scenariusz integracji Polski z Unią Europejską na 1 stycznia 2003 roku i uwzględniając fakt, że ludność Polski stanowi 61% mieszkańców wymienionych wcześniej sześciu krajów byłoby to odpowiednio w latach 2003-2006: 3,6 mld euro, 4,8 mld euro, 6,1 mld euro i 7,4 mld euro. Łącznie możemy więc liczyć nawet na około 21,9 mld euro w ciągu tych czterech lat. Pułapem transferów na rzecz starych i nowych państw członkowskich jest 4% ich produktu krajowego brutto. Produkt krajowy brutto Polski w roku 1995 wynosił około 90 miliardów euro. Ten sam produkt szacowany według parytetu siły nabywczej był szacowany w tym samym roku na około 203 mld euro. Ze względu na procesy dostosowawcze do Unii Europejskiej luka w poziomie cen pomiędzy Polską a Unią Europejską będzie się stopniowo zmniejszała co pozwala sądzić, że w momencie przystąpienia do Unii Europejskiej realny PKB będzie zbliżony do poziomu wynikającego z parytetu siły nabywczej. Zakładając średnioroczną dynamikę PKB Polski w okresie lat 1996-2003 na 5-6% można szacować nasz PKB w roku 2003 na około 300-325 mld euro według parytetu siły nabywczej. Innymi słowy w okresie tym nie grozi nam przekroczenie pułapu 4%, który będzie zbliżony do 12-13 mld euro.
W analizie tej pomija się przewidzianą w latach 2000-2006 alokację dla nowych krajów członkowskich w ramach wydatków na politykę rolną. Środki te służąc między innymi rozwojowi regionalnemu obszarów wiejskich mogą i powinny uzupełniać podstawowe działania polityki strukturalnej odnoszące się do terenów wiejskich.
Reasumując można więc stwierdzić, że dochodzenie Polski do modelu polityki strukturalnej prowadzonej w standardach Unii Europejskiej będzie miało dwie fazy:
· Lata od 2000 do 2002, gdy podstawowym instrumentem obok Phare 2 będą dwa nowe Przedakcesyjne Fundusze - ISPA i SAPARD,
· Lata od 2003 do 2006, gdy Polska uzyska dostęp do Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności na zasadzie państwa członkowskiego.
Szybkie wejście Polski do Unii Europejskiej ma także istotne znaczenie z punktu widzenia wpływu naszego kraju na programowanie polityki strukturalnej tej organizacji podejmowane na kolejny okres wieloletni, rozpoczynający się w roku 2007. Dotychczasowe doświadczenia dotyczące lat 1989-1993, 1994-1999 oraz 2000-2006 pozwalają sądzić, że podstawowe propozycje dotyczące tej polityki pojawią się już w latach 2004-2006. Jako kraj członkowski będziemy mieli istotny wpływ na ostateczny kształt rozwiązań w tej dziedzinie. Pozostając poza Unią Europejską nie będziemy mieli większego wpływu zarówno na poziom alokacji, jak też na wybór priorytetów oraz na sposoby funkcjonowania tej polityki.
Należy zwrócić uwagę na fakt, że rozkład w czasie środków pomocowych Unii Europejskiej jest wyjątkowo niekorzystny dla krajów beneficjentów, ze względu na stabilizację poziomu wsparcia w okresie przedakcesyjnym i gwałtowny wzrost poziomu transferów po przystąpieniu do Wspólnot Europejskich. W przypadku Polski poziom hipotetycznego wsparcia rośnie w ujęciu programowym z poziomu 203 mln euro w roku 1999 do około 920 mln euro w latach 2000-2002, a następnie w latach 2003-2006 w przypadku samych Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności z poziomu około 3,6 mld euro w roku 2003, 4,8 mld euro w roku 2004, 6,1 mld euro w roku 2005, do około 7,4 mld euro w roku 2006.
Oczywiście należy brać pod uwagę także pesymistyczny scenariusz, polegający na tym że Polska nie zdoła się zakwalifikować do Unii Europejskiej w grupie pięciu pierwszych krajów kandydackich, co przesunęłoby naszą akcesję poza rok 2006. Przejmowanie przez kraje kandydackie udziałów w środkach przedakcesyjnych zwalnianych przez nowe kraje członkowskie mogłoby prowadzić do wzrostu alokacji Polski w końcowych latach tego okresu o około 30-40% czyli w sumie nawet do poziomu 1,2-1,3 mld euro w latach 2005 i 2006. Jest to oczywiście znacznie mniej niż w przypadku tych krajów Europy Środkowej, które zostaną przyjęte do Unii Europejskiej jeszcze w trakcie tego okresu programowania polityki strukturalnej.
4. Rola strategicznego programowania rozwojuPolska zyska po przystąpieniu do Unii Europejskiej status obszaru Celu 1, czego konsekwencją będzie podjęcie programowania rozwoju w standardach Unii Europejskiej obejmującego cały kraj. Dlatego szczególnie interesujące dla Polski są doświadczenia krajów zaliczonych w poprzednich latach w całości jako obszary problemowe Celu 1: Grecji, Irlandii oraz Portugalii.
Komisja Europejska wspiera uruchomienie w Polsce programowanie rozwoju na lata 2000-2006 w ramach Specjalnego Programu Przygotowawczego do Funduszy Strukturalnych. Procedura programowania rozwoju regionalnego w standardach Unii Europejskiej obejmuje przygotowanie sześciu strategii średniookresowych odpowiadających poszczególnym Funduszom Strukturalnym i Funduszowi Spójności. Są to: Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Narodowa Strategia Zatrudnienia i Zasobów Ludzkich, Narodowa Strategia Rolnictwa i Rozwoju Terenów Wiejskich, Narodowa Strategia Rybołówstwa, Narodowa Strategia Ochrony Środowiska Przyrodniczego oraz Narodowa Strategia Rozwoju Transportu. Na tej podstawie zostanie przygotowany Narodowy Plan Rozwoju (NPR) zawierający średniookresowe założenia polityki społeczno-ekonomicznej Polski uwzględniające najważniejsze priorytety rozwoju regionalnego. Na kształt NPR istotny wpływ będzie miało 16 strategii rozwoju regionalnego poszczególnych województw. Będzie on podstawą wynegocjowania z Komisją Europejską Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework). Realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty będą służyły programy operacyjne. Najprawdopodobniej część programów operacyjnych będzie miała charakter sektorowy, a pozostała część charakter regionalny. Należy spodziewać się szesnastu programów operacyjnych dla wszystkich województw oraz pięciu-sześciu sektorowych programów operacyjnych. Istotne znacznie będzie miał udział pierwszej i drugiej grupy projektów w całości finansowania. Obecnie proponuje się aby w ramach wojewódzkich programów operacyjnych było uruchamiane 35% całości środków. Po przyjęciu programów operacyjnych zostanie uruchomiony proces identyfikacji projektów inwestycyjnych umożliwiających realizację poszczególnych priorytetów zawartych w dokumentach programowych.
W proces programowania powinni zostać zaangażowani wszyscy ważni partnerzy społeczni, a dokumenty programów powinny zawierać ustawowo określony przez Komisję Europejską zakres informacji. Realizacja programów musi być bardzo dokładnie monitorowana (ex ante, w trakcie oraz ex post). Uwzględniając skalę potencjalnie dostępnych środków europejskich w latach 2003-2006, która powinna być zbliżona do około 22 mld euro środków funduszy strukturalnych i funduszu spójności oraz towarzyszących im publicznych środków polskich na poziomie około 8,3 mld euro programy te będą najważniejszymi programami inwestycyjnym realizowanymi w ostatnich dekadach w Polsce.
5. Efekty korzystania ze środków europejskich w krajach członkowskich - raporty kohezyjneDla analizy potencjalnych efektów środków europejskich w Polsce istotne jest odniesienie się do doświadczeń krajów członkowskich Unii Europejskiej korzystających z tego wsparcia w najszerszej skali oraz krajów w całości będących przedmiotem oddziaływania ze strony Unii Europejskiej. Ze względu na skalę wsparcia najbardziej interesujące są doświadczenia Hiszpanii (ponad 34 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-1999), Niemiec i Włoch (po ponad 21 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-1999) oraz Grecji, Francji i Portugalii (po około 15 mld euro otrzymanych z tytułu funduszy europejskich w latach 1994-1999). Ze względu na zasięg wsparcia są to kraje w całości będące obszarami celu 1. W aktualnym i poprzednim okresie programowania status ten mają Grecja, Irlandia i Portugalia. Te trzy kraje już dwukrotnie przygotowały niezbędne dokumenty programowe zgodnie z regulacjami prawnymi obowiązującymi w Unii Europejskiej. Równocześnie państwa te mają dużą swobodę wyboru priorytetów sektorowych i regionalnych na obszarze obejmującym cały kraj.
Ocena poziomu spójności w Unii Europejskiej i efektów korzystania z funduszy europejskich jest przedmiotem systematycznej oceny w ramach tzw. wspomnianych już wcześniej raportów kohezyjnych sporządzanych co trzy lata przez Komisję Europejską. Szczególne zainteresowanie budzi sytuacja krajów o poziomie produktu krajowego brutto na mieszkańca poniżej 90% średniej Unii Europejskiej będących beneficjentami Funduszu Spójności, czyli Grecji, Hiszpanii, Irlandii i Portugalii. W cytowanym szóstym raporcie okresowym z 1999 roku stosując różne modele makroekonomiczne wyszacowano dodatkowy efekt wzrostu produktu krajowego brutto wynikający z transferów w ramach Funduszy Strukturalnych w latach 1994-1999 na około 1% średniorocznie w Grecji i Portugalii, 0,6% w Irlandii i 0,5% w Hiszpanii. Można to porównać z wielkością średniorocznych transferów odniesionych do produktu krajowego brutto: 3,2% w Portugalii, 3,4% w Grecji, 2,1% w Irlandii oraz 1,1% w Hiszpanii.
Ostatnie raporty kohezyjne dokumentują powolny proces zmniejszania się zróżnicowań regionalnych w zakresie poziomu rozwoju, co dokumentuje wzrastającą spójność ekonomiczną Unii Europejskiej. W latach 1986-1996 produkt krajowy brutto na mieszkańca w dziesięciu najbiedniejszych regionach Unii Europejskiej wzrósł z 41% do 50% średniej dla ...
Tofinek3-reaktywacja