Praca zaliczeniowa z przedmiotu Banki i systemy bankowe.
Temat:
Dostosowanie polskiego systemu bankowego do wymagań Unii Europejskiej.
Prowadzący:
prof. Andrzej Gospodarowicz
Wrocław 2001
Spis treści
Wstęp......................................................................................................3
Rozdział I. Dostosowanie do norm Unii Europejskiej...........................3
1.1. Status Narodowego Banku Polskiego........................................3
1.2. Rodzaje banków.........................................................................5
1.3. Status nadzoru bankowego.........................................................6
1.4. Bankowy Fundusz Gwarancyjny...............................................7
Rozdział II. Luka regulacyjna................................................................8
2.1. Zalecenia Komisji Europejskiej....................................................8
2.2. Zagraniczne ekspertyzy...............................................................12
Rozdział III. Interesy w procesie dostosowania krajowego sytemu bankowego do wymagań Unii Europejskiej.........................................15
3.1. Interesy inwestorów zagranicznych............................................15
3.2. Interesy nadzoru bankowego.......................................................15
3.3. Interesy deponentów...................................................................19
3.4. Interesy kredytobiorców.............................................................20
3.5. Interesy Regulatorów..................................................................20
3.6. Interesy grup nacisku..................................................................22
Zakończenie.........................................................................................23
Bibliografia..........................................................................................24
Spis tabel.............................................................................................24
Wstęp
Od kilku lat przeprowadzana jest u nas kompleksowa reforma sektora finansowego, którego najważniejszymi elementami są:
· usprawnieni i prowadzenie początkowo liberalizacji, a od 1992 r. bardziej restrykcyjnej polityki finansowej;
· modernizacja polskiego systemu nadzoru banków według zasad Komitetu Nadzoru Bankowego w Bazylei, tzw. efektywnego nadzoru bankowego;
· rozwój instytucjonalny banków, idący w kierunku usprawnienia zarządzania działalności operacyjnych a ostatnio konsolidacji banków;
· prywatyzacja banków państwowych;
· rozwój rynku pieniężnego i kapitałowego
· podjęcie w 1994 r. w Ministerstwie Finansów prac nad przeciwdziałaniem w wprowadzaniu do systemu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz utworzeniem Państwowej Agencji Informacji Finansowej
W kolejnych rozdziałach omówię najważniejsze elementy i etapy przystosowania polskiego systemu bankowego do norm Unii Europejskiej.
Rozdział I.
Dostosowanie do norm Unii Europejskiej.
1.1.Status Narodowego Banku Polskiego
Celem zmian w statusie NBP powinno być:
- zwiększenie niezależności NBP;
- zbliżenie rozwiązań polskich do ustaleń Unii Europejskiej i praktyki banków zachodnich.
Można rozróżnić niezależność polityczną banku centralnego, co oznacza możliwość podejmowania decyzji w kwestii ostatecznego celu polityki pieniężnej, oraz niezależność ekonomiczną, rozumianą jako swoboda wyboru narzędzi służących realizacji tych celów.
Niezależność polityczna budzi wiele wątpliwości. W przypadku, gdy cele polityki gospodarczej rządu i banku centralnego są rozbieżne, nie zależność ekonomiczna może oznaczać, iż nie ma koordynacji między władzami monetarnymi i fiskalnymi. Zwolennicy niezależności banku centralnego wysuwają następujące argumenty:
· ustanowienie banku jako niezależnego pełnomocnika do walki z inflacją może być dla rządu środkiem realizacji jego zobowiązań antyinflacyjnych;
· niezależność banku centralnego daje większą gwarancję, że rząd nie będzie wykorzystywał polityki monetarnej do celów politycznych;
· nie poddawanie się monetaryzacji deficytu budżetowego może sprzyjać wymuszeniu na rządzie większej dyscypliny fiskalnej;
· niezależność banku centralnego zwiększa jego wiarygodność i powoduje zmniejszenie oczekiwania inflacyjnego;
· przekazanie bankowi centralnemu prawa do podejmowania decyzji monetarnych pozwala skrócić okres ich realizacji.
Przeciwko tak sformułowanej niezależności banku centralnego wysuwane są następujące zastrzeżenia:
· daleko idące uprawnienia banku centralnego ograniczające możliwość elastycznej reakcji polityki gospodarczej na wszelkie nieprzewidziane „szoki gospodarcze”;
· niezależność banku centralnego utrudnia znalezienie optymalnego rozwiązania w zakresie działań na rzecz zmniejszenia bezrobocia;
· niezależność banku centralnego prowadzi do sztucznego separowania polityki fiskalnej i monetarnej, a przecież skuteczność polityki monetarnej zależy nie tylko od działań banku centralnego, lecz także od całokształtu polityki makroekonomicznej;
· niezależność banku centralnego miałaby sens wówczas, gdyby o porządku monetarnym mogły decydować osoby nie zainteresowane w jego działaniu; tymczasem we współczesnym państwie bank centralny jest częścią systemu polityczno gospodarczego i w związku z tym nie jest ani apolitycznym gremium ekspertów, ani bezstronnym obserwatorem;
· zbyt daleko idąca autonomia banku centralnego jest rozwiązaniem antydemokratycznym, gdyż demokracja to także istnienie procedur zmiany władzy w przypadku, gdy nie odpowiadają one rządom większości; wieloletnia kadencyjność bardzo ograniczona możliwość odwołania jest tego zaprzeczeniem.
Dalsze rozważania nad formą niezależność banku centralnego w Polsce powinny uwzględniać rozwiązania zastosowane lub proponowane w Unii Europejskiej.
Statut Europejskiego Banku Centralnego przewiduje kadencyjność władz banku centralnego oraz kolegialność podejmowania decyzji dotyczących polityki pieniężnej. Tymczasem w Polsce historycznie tak się złożyło, że – jak pisze W.Baka – „prezes NBP posiada niebywałą władzę. Takiej koncentracji nie spotyka się w żadnym kraju. W Polsce praktycznie i zgodnie ze stanem prawnym jeden człowiek podejmuje wszelkie decyzje w zakresie realizacji polityki pieniężnej”.
I dalej: „dużej niezależności nie odpowiada jeszcze system i mechanizm kształtowania decyzji. Nie ma zabezpieczenia przed subiektywizmem i woluntaryzmem.”
Podobne stanowisko zaprezentowano w opracowaniu Uniwersytetu Europy Centralnej w Pradze: „w większości krajów wschodnioeuropejskich przysługująca bankom centralnym swoboda wyboru instrumentów działania oznacza aż nazbyt często to, że ludzie o ograniczonych horyzontach podejmują decyzje za zamkniętymi drzwiami”.
Bank centralny powinien być chroniony przed utarczkami codziennego życia politycznego. Musi jednak wówczas być spełniony warunek, aby szef tego banku nie był politykiem, ale przede wszystkim dobrym fachowcem, oraz aby decyzje podejmowano kolegialnie. Bank centralny stać wówczas na większy dystans i bardziej dalekowzroczne spojrzenie.
Warunki ustalone przez Unię Europejską są jednoznaczne: konieczne są niezależność banku centralnego od bezpośredniej kontroli rządu, ograniczenie finansowania budżetu państwa prze bank centralny oraz zakaz subsydiowania banków przez bank centralny i budżet. Realizacja tych wymagań przez kraje członkowskie jest jednak nierównomierna i rozłożona na wiele lat. Dlatego też w naszych rozwiązaniach powinniśmy traktować zlecenia Unii jako pewien model przyszłościowy, a nie uważać, że należy go stosować natychmiast. Proces dochodzenia do wymagań Unii powinien być rozłożony na etapy zgodnie ze specyfikacją i interesami naszej gospodarki.
Konieczność dostosowania statusu banku centralnego do rozwiązań ustalonych dla Europejskiego Banku Centralnego oznacza przede wszystkim, podobnie jak w większości krajów Unii Europejskiej, powołanie Rady Banku spośród fachowców z zakresu finansów i bankowości, na dłuższą kadencję i praktycznie nieodwołalnych, co gwarantuje pełną wiarygodność banku, a tym samym możliwość efektywnego wykorzystania jego niezależności. Dzięki powołaniu Rady Banku Zasadnicze decyzje dotyczące polityki pieniężnej będą podejmowane kolegialnie, przez grono niezależnych specjalistów typowanych przez różne siły polityczne.
Powołanie Rady Banku pozwala na:
· wprowadzenie zasady kolegialności przy podejmowaniu strategicznych decyzji w zakresie polityki pieniężnej i zlikwidowanie obecnej sytuacji, w której wszystkie te decyzje podejmowane są jednoosobowo przez prezesa NBP(obecny zarząd powoływany na wniosek prezesa, jest faktycznie tylko organem doradczym);
· stworzenie mechanizmu kontroli banku centralnego, co jest niezbędne w warunkach społeczeństwa demokratycznego, przy wprowadzeniu autonomii tego banku, co też potwierdza skuteczność jego działania.
Cel działania Narodowego Banku Polskiego należy sformułować bardziej precyzyjnie i jednoznacznie, analogicznie jak to jest zapisane w dyrektywach i zaleceniach Unii Europejskiej, które ów cel formułują następująco: „Podstawowym celem Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) jest utrzymanie stabilności cen. Jeśli nie naruszy to celu stabilności cen, ESBC będzie wspierać ogólne polityki ekonomiczne Wspólnot”.
Tak sformułowany cel działania NBP wymaga określonych powiązań instytucjonalnych naszego banku centralnego z parlamentem i rządem. Tymczasem uchwalenie założeń polityki pieniężnej przez Sejm budzi istotne wątpliwości. Nie tylko, dlatego, że nie ma takiej praktyki w krajach Unii Europejskiej, ale przede wszystkim z tej przyczyny, że nie jest to akt prawny nie wiążący się z jakąkolwiek odpowiedzialnością NBP za jego wykonanie. Dlatego bardziej celowe będzie jedynie przekazywanie odpowiednich dokumentów przez NBP dla Sejmu i rządu. Współpracy Narodowego Banku Polskiego z rządem powinien służyć udział prezesa NBP w posiedzeniach Rady Ministrów. Temu także powinna służyć możliwość uczestniczenia w pracach Rady przedstawiciela Rady ministrów. Podobne rozwiązania znajdziemy w „Statucie Europejskiego Banku Centralnego”, w którym, w celu prawidłowego funkcjonowania współpracy między organami Unii Europejskiej a kierownictwem Europejskiego Banku Centralnego, przewiduje się udział przewodniczącego Rady Ministrów Wspólnot Europejskich w posiedzeniach Rady Europejskiego Banku Centralnego.
W krajach Unii Europejskiej współpraca między bankiem centralnym a rządem wynika nie tyle z określonych przepisów ustawowych, ile z wieloletniej praktyki wzajemnego zrozumienia między elitami gospodarczymi. W warunkach transformacji ustrojowej, z którą mamy do czynienia obecnie w Polsce, kiedy takie praktyki jeszcze się nie wykształciły, istnieje konieczność ustalenia form tej współpracy w drodze ustawodawczej, w celu ustalenia współzależności w działaniu Sejmu, rządu i banku centralnego.
1.2.Rodzaje banków
W dyrektywach Unii Europejskiej przyjęte jest rozwiązanie, że na rynku usług finansowych działają instytucje kredytowe (banki depozytowo-kredytowe), instytucje inwestycyjne (firmy inwestycyjne) oraz instytucje ubezpieczeniowe. Prawo bankowe obejmuje dwa pierwsze rodzaje instytucji: instytucje kredytowe i instytucje inwestycyjne.
Dyrektywy Unii Europejskiej formułują definicję instytucji kredytowej, że jest to podmiot gospodarczy, którego działalność polega na przyjmowaniu wkładów lub innych zwrotnych środków społeczeństwa i udzielaniu kredytów na własny rachunek. Równocześnie w sposób pośredni instytucja inwestycyjna jest określona jako prowadząca główne operacje papierami wartościowymi. Podlegają one w określonym stopniu tym samym wymogom jak instytucje kredytowe.
Dyrektywy Unii Europejskiej wymieniają pełny wykaz usług finansowych z podziałem na usługi ubezpieczeniowe(część A) oraz usługi bankowe i inne (część B). Część B obejmuje usługi świadczone zarówno przez instytucje kredytowe, jak i przez różne banki uniwersalne, które świadczą wszystkie usługi wymienione w części B, banki depozytowo-kredytowe (instytucje kredytowe),które wykonują tylko usługi typowo bankowe, oraz banki inwestycyjne(instytucje inwestycyjne), które nie gromadzą depozytów, ale zajmują się przede wszystkim operacjami papierami wartościowymi.
Polskie prawo bankowe powinno uwzględniać rozwiązania Unii Europejskiej, a w takim razie można dostosować terminologię stosowaną przez Unię do polskiej praktyki oraz należy dostosować to prawo do podstawowych rozwiązań prawa Unii. A to oznacza:
· uznanie istnienia dwóch rodzajów banków: banku depozytowo-kredytowego i banku inwestycyjnego, a także banku uniwersalnego, spełniającego funkcję obu tych banków, działających na rynku usług finansowych;
· uznanie za usługi bankowe (a także zbliżone) usług wymienionych w wykazie opublikowanym w dyrektywach Unii Europejskiej;
· ustalenie różnych norm licencyjnych i norm ostrożnościowych dla poszczególnych rodzajów banków (prawo bankowe może wyodrębnić kilka rodzajów banków, np. inwestycyjne, hipoteczne, komunalne, spółdzielcze).
Kolejną wyraźną tendencją zawartą w dyrektywach i zaleceniach Unii Europejskiej jest dążenie do kompromisu między bezpieczeństwem i rentownością banków. Ten kompromis jest wyraźnie naruszony przez nadmierną ingerencję NBP w sprawy bankowe i zbyt ostre normy Ostrożnościowe, Co powoduje nie konkurencyjność polskich banków z bankami zagranicznymi. Ponadto w dokumentach Unii Europejskiej i w praktyce banków normy ostrożnościowe są ustalone ustawowo, a prezes banku centralnego (czy nadzoru bankowego) nie ma delegacji do wydawania rozporządzeń wykonawczych i uznaniowego realizowania tych norm.
1.3.Status nadzoru bankowego
Urząd Nadzoru Bankowego powinien stanowić niezależną instytucję. Jest to zgodne z dyrektywami Maastricht, które mówią wyłącznie o sprzyjaniu prowadzeniu polityki nadzorczej przez kompetentne w tej dziedzinie władze, a więc nie przewidują włączenia urzędów nadzorczych do Europejskiego Systemu Banków Centralnych.
Wyodrębnienie nadzoru bankowego pozwoliłoby NBP być bankiem banków i oddziaływać na ich działalność za pomocą instrumentów ekonomicznych, a nie administracyjnych. Jeżeli NBP chce być rzeczywiście niezależny, to nadzór bankowy musi przestać być jego istotną częścią. Działanie nadzoru będzie zawsze kontrowersyjne. Działalność banku centralnego musi być wiarygodna i akceptowalna.
Obecnie nadzór bankowy w Polsce nie sprzyja stabilności systemu bankowego. Jego działanie opiera, bowiem się na kilku przesłankach, które trudno zaakceptować:
· tzw. normy ostrożnościowe są ustalane zmieniane i indywidualnie dostosowywane dla poszczególnych banków wg uznania prezesa NBP;
· normy te nastawione są bardziej na badanie płynności banków, a nie rentowności(np.: wysoki wskaźnik wypłacalności nie musi oznaczać rentowności banku);
· normy ostrożnościowe są ustalone w Polsce znacznie bardziej restrykcyjnie niż w krajach Unii Europejskiej, co obniża rentowność banków;
· nie są sprecyzowane kryteria, wg, których NBP pomaga niektórym bankom, a pozostałym odmawia tej pomocy.
Rozszerzenie niezależności NBP na działalność nadzoru bankowego-co jest nieuniknione, kiedy obie te instytucje są de facto jedną instytucją-jest sprzeczne z koniecznością ścisłego podporządkowania organów represyjnych organom parlamentarnym i sądowniczym. Zewnętrzna kontrola jest tu konieczna.
Nadzór bankowy to policja bankowa, która-jak każda policja-musi przeciwdziałać przestępstwom i wykrywać je. Policja nie może sama tworzyć norm prawnych. Od tego jest ustawodawca. Policja nie może być niezależna. Musi ona znajdować się pod nadzorem władzy państwowej i sądowniczej.
Nadzór bankowy powinien być kontrolowany prze komisję parlamentarną żeby żadna siła polityczna nie mogła jego wykorzystywać do swoich celów. Trzeba tu zastosować podobne rozwiązania jak w przypadku policji i służb specjalnych.
Istotnym, więc rozwiązaniem sprzyjającym umocnieniu niezależności banku centralnego w Polsce byłoby wydzielenie nadzoru bankowego z gestii NBP. Przemawiają za tym następujące argumenty:
· tzw. normy ostrożnościowe nie byłby podporządkowane doraźnej polityce banku centralnego: może się to wyrażać bądź w rozluźnieniu tych norm w celu ratowania tych banków, bądź odwrotnie-przy realizacji polityki restrykcyjnej;
· istnieje konieczność rozdzielenia funkcji banku centralnego, jako banku banków i banku „ostatniej instancji”, od funkcji nadzoru bankowego; polityka nadzoru bankowego nie może dyktować postępowania banku centralnego jako banku banków.
Dotychczasowe doświadczenia NBP w tym zakresie trudno ocenić pozytywnie. Panuje w tej dziedzinie wyraźna niepewność, spowodowana możliwością różnego interpretowania przepisów bankowych (czasem tworzonych przez prezesa NBP w sposób zaskakujący).
Wiarygodność NBP jest kwestionowana, nie jest, bowiem jasne, dlaczego:
· jedyne banki prywatne otrzymują istotną pomoc ze strony NBP, a innym odmawia się nawet niewielkich pożyczek;
· jednym bankom odmawia się udzielenia licencji, bo ich kapitał założycielski nie wynosi 5 mln ECU, a innym daje się zezwolenie, mimo że zgromadziły znacznie niższy kapitał;
· jednym bankom odmawia się zgody na koncentrację akcji powyżej 49% w jednym ręku, a innym się na to zezwala.
Daleko idące delegacje dla prezesa NBP powodują, że prawie każdy przepis prawa bankowego czy zarządzenia prezesa NBP może być zmieniony w trybie indywidualnym na korzyść wybranego banku. Kryteria tych decyzji są tak ogólnikowe, ze zawsze istnieje podejrzenie, iż mamy do czynienia z pewną przypadkowością. Działanie NBP prowadzi do sytuacji, którą P. Wyczański i M.Gołajewska charakteryzują następująco:
„Każde przeregulowanie powoduje spadek efektywności działania systemu, utrudnia konkurencję, obniża dochodowość banków, a wreszcie utrudni włączenie się polskich banków do współpracy międzynarodowej”.
Dlatego też, w interesie NBP, należy wydzielić z tego banku nadzór bankowy i przekształcić go w samodzielną instytucję, działającą na podstawie materiałów gromadzonych prze NBP.
Konieczne jest powołanie samodzielnego Urzędu Nadzoru Bankowego, który działałby niezależnie od Ministerstwa Finansów i prezesa Narodowego Banku Polskiego. Działanie jego jednak byłoby w pełni skoordynowane z NBP. Współpraca z NBP polegałaby na gromadzeniu przez ten bank dokumentów i materiałów oraz ich analizowaniu, a następnie przekazywaniu ich do Urzędu Nadzoru Bankowego.
Urząd Nadzoru Bankowego wykonałby następujące zadania:
· Udzielanie zgody na utworzenie nowych banków;
· działanie w celu prawidłowego funkcjonowania banków bezpieczeństwa wkładów klientów;
· wyciąganie konsekwencji w stosunku do banków, które nie stosują się do obowiązujących przepisów.
1.4.Bankowy Fundusz Gwarancyjny
Kolejny problem dla banków komercyjnych stanowi gwarancja dla depozytów bankowych. Powołanie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego tylko częściowo rozwiązuje to zagadnienie, istnieje bowiem niebezpieczeństwo odejścia depozytariuszy od polskich banków i ulokowania przez nich wkładów w bankach zagranicznych ze względu na niską wysokość ubezpieczenia (od 01.01.1998r. 5 tys. ECU). Wysokość ubezpieczenia wkładów w krajach macierzystych banków zagranicznych może być przeniesiona do państw, w których pracują oddziały tych banków. Na przykład system brytyjski zapewnia zwrot 75% wkładów w wysokości do 10 tys. funtów, amerykański FDIC ustalił główny pułap wartości ubezpieczonych na 100 tys. USD, w RFN ubezpieczenie wkładu wynosi 30% kapitału banku.
Zdaniem L.Pawłowicza „niski poziom gwarancji BFG może mieć poważne skutki psychologiczne osłabiające zaufanie do krajowego systemu bankowego. Polski system bankowy straci na wiarygodności w porównaniu do systemów zachodnioeuropejskich i niełatwo w przyszłości ją odzyskać”.
Wysokość gwarancji polskich banków jest więc wręcz symboliczna, jeżeli porównać ją do gwarancji jakie mają deponenci w bankach zachodnich (dyrektywa Unii Europejskiej określa tę wysokość na 20 tys. ECU).
Wejście do naszego kraju banków zagranicznych z ich wysokością gwarancji może zepchnąć polskie banki na margines działalności bankowej. Konieczny jest wieloletni plan podwyższenia gwarancji dzięki środkom zagranicznym, większym wypłatom Ministerstwa Finansów i NBP, a także środkom banków, pod warunkiem, że zostanie obniżona stopa obowiązkowej rezerwy. Przy niskiej rentowności banków składki na rzecz BFG stanowią poważne obciążenie ich budżetu.
Ustawa o Bankowym Funduszu...
dzingis88