TEMAT: Źródła prawa administracyjnego.
Źródła prawa są to akty prawne wydawane przez uprawnione do tego organy państwa i samorządu terytorialnego, na podstawie przysługujących im kompetencji, ustanawiające lub uznające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Adresat aktu prawnego ma charakter powszechny, co oznacza, że jego treść reguluje sytuację prawną wszystkich podmiotów, które spełniają wymogi opisane w hipotezie normy prawnej. Sytuacja określona w treści aktu prawnego jest abstrakcyjna tzn. hipotetycznie stworzona przez prawotwórcę. Organ państwa lub samorządu stanowiąc prawo przewiduje, że określona sytuacja może zaistnieć w rzeczywistości i precyzuje nakaz zachowania się podmiotów prawa oraz sankcje za nieprzestrzeganie woli prawotwórcy.
„ Źródła prawa” jest pojęciem niezwykle wieloznacznym. W teorii prawa wyróżnia się co najmniej kilka podstawowych znaczeń tego terminu. Rozumie się przez nie z jednej strony czynniki wpływające na treść prawa, a więc np. wolę narodu, stosunki społeczno-ekonomiczne, stan świadomości prawnej; z drugiej strony różne formy przekazu norm prawnych, ustanowionych bądź uznanych, a więc np. dokumenty, teksty lub inne przedmioty, które są nośnikami tych informacji.
Można także mówić o źródłach prawa w znaczeniu szerokim i szczególnym, jak gdyby właściwym. W szerokim znaczeniu źródłem prawa jest każdy fakt, który ma prawotwórczą moc, walor. W tym znaczeniu źródłem będzie zarówno orzeczenie właściwego organu, doktryna, zwyczaj czy precedens, jak i ustawa. Natomiast w znaczeniu szczególnym może być to jeden z wymienionych wyżej czynników wpływających na treść prawa, konkretna forma przekazu, albo dany rodzaj czy typ przekazu, np. akty wykonawcze podporządkowane ustawie.
W każdym państwie występuje więcej niż jeden rodzaj źródeł prawa. Są różne akty stanowienia i różne rodzaje aktów uznania. Ta różnorodność źródeł prawa zmusza do ich systematyzacji i hierarchizacji. Wszystkie źródła prawa czynne w danym państwie stanowią pewien system źródeł prawa.
Przez system źródeł prawa w danym państwie rozumie się całokształt jego źródeł w ich wzajemnym powiązaniu, ujmowanych z punktu widzenia tego, co jest im wspólne i co je różnicuje.
Pozycja poszczególnych źródeł prawa w systemie zależna jest od rodzaju organu państwowego, od którego dane źródło pochodzi, od jego miejsce w systemie organów państwa; od treści danego źródła prawa, od wagi społecznej i politycznej materii, której ono dotyczy i od trybu, w jakim dane źródło prawa powstaje. Zasadniczym więc czynnikiem kształtującym system źródeł prawa jest system organów państwowych. Im dany organ jest wyżej sytuowany w hierarchii organów państwa, tym wyższa jest pozycja danego źródła prawa w systemie źródeł prawa . System organów państwowych nie jest jednak jedynym czynnikiem wyznaczającym pozycję danego źródła .
W systemie źródeł prawa administracyjnego wyróżnić można ich kilka rodzajów. Przyjmując jako kryterium podziału pozycję organu stanowiącego prawo można wyodrębnić: źródła prawa stanowione przez centralne organy państwa, a także źródła prawa stanowione przez organy terenowe. Mówiąc o organach centralnych mamy na uwadze centralne organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), jak i władzy wykonawczej – Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie i inne organy administracji centralnej, a gdy chodzi o organy terenowe – to organy rządowej administracji ogólnej i specjalnej oraz organy samorządu terytorialnego.
Z punktu widzenia sfer działania administracyjnego (zewnętrznej i wewnętrznej) można wyróżnić: źródła prawa powszechnie obowiązujące oraz źródła prawa wewnętrznego. Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć należy akty zawierające generalne i abstrakcyjne normy, które tworzą, zmieniają lub uchylają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych, czyli zawierają ogólnie obowiązujące uregulowania. Uregulowania te mogą dotyczyć obywateli i osób prawnych w ogóle bądź określonych ich kategorii. Natomiast źródła prawa wewnętrznego tworzą odrębny układ norm prawnych, skierowanych nie do obywateli i osób prawnych w ogóle, ale regulujących tylko stosunki wewnątrz samego aparatu administracji publicznej, skierowanych do adresatów stanowiących ogniwa, części składowe tego aparatu jako takie i stąd poddanych odrębnym sankcjom.
Przyjmując za kryterium różnienia treść aktu prawnego można dokonać podziału na źródła: ustrojowe, funkcjonalne oraz określające prawa i obowiązki obywateli.
Obecnie do źródeł prawa zalicza się następujące akty stanowienia prawa: ustawy, rozporządzenia z mocą uchwały, umowy międzynarodowe, uchwały Sejmu i uchwały Senatu, rozporządzenia, zarządzenia, uchwały innych organów (np. Rady Ministrów, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji).
Najwyższe miejsce w systemie źródeł prawa zajmuje ustawa. Normy prawne zawarte w ustawie mają też największa moc prawną. Do wydania ustawy jest powołany Sejm RP jako główny organ władzy ustawodawczej. Do wydania ustawy jest powołany tylko sejm RP jako główny organ władzy ustawodawczej. Przy wydaniu ustawy ma on współdziałać z Senatem. Przedmiotem ustawy może być każda sprawa. Z reguły są to sprawy ogólne, normowane w sposób generalny i abstrakcyjny. Nieograniczoność przedmiotu ustawy jest jedną z konstytucyjnych cech ustawy i podstawowym elementem struktury tego aktu. Ustawę się ogłasza w Dzienniku Ustaw. O ogłoszeniu ustawy w Dzienniku Ustaw zarządza Prezydent RP. Ustawa jest źródłem jednorodnym. Obecnie można wyróżnić sześć jej rodzajów: konstytucję, ustawę konstytucyjną, ustawę budżetową, ustawę dotyczącą umów międzynarodowych, ustawę dotyczącą rozporządzeń z mocą ustawy, ustawę zwykłą. Wymienione ustawy różnią się wymogami niezbędnymi do ich ważnego podjęcia oraz funkcją, którą przyszło im pełnić w państwie, a także przedmiotem.
Konstytucja, jako ustawa zasadnicza, jest aktem, który obejmuje przede wszystkim normy regulujące podstawy ustroju państwa ze wskazaniem podmiotu władzy oraz określające prawa i obowiązki obywateli. Konstytucja zajmuje najwyższe miejsce w hierarchii źródeł prawa. Na nadrzędność tego aktu wskazuje m.in. sformułowanie: „przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej” ( art. 8 ust. 2 ) . Na podstawie norm konstytucyjnych wydawane są indywidualne akty stosowania prawa. Do jej ważnego podjęcia musi być zastosowana szczególna procedura oraz musi być podjęta kwalifikowaną większością głosów. Każde z postanowień Konstytucji posiada jednakową moc prawną. Jednocześnie niektóre z nich stanowią zasady konstytucyjne (naczelne, fundamentalne). Są to najważniejsze rozstrzygnięcia ustrojodawcy pozwalające określić formę państwa.
Z Konstytucją muszą być zgodne wszystkie pozostałe ustawy. Nad zapewnieniem tej zgodności czuwa Trybunał Konstytucyjny, wyposażony w prawo orzekania o niezgodności ustawy z Konstytucją (a także każdego innego aktu normatywnego, wydanego przez naczelny lub centralny organ państwowy, z ustawą i Konstytucją).
Analiza istoty, struktury, funkcji i sposobu uchwalania ustawy zasadniczej leży w sferze zainteresowania prawa konstytucyjnego. Związki Konstytucji z prawem administracyjnym są jednak ścisłe i wynikają zarówno z podstawowych zasad konstytucyjnych, jak też ze specyfiki działania organów administracji. Konstytucja jako źródło prawa administracyjnego zasługuje na uwagę z wielu względów. Treść Konstytucji zobowiązuje bowiem wszystkie organy państwa, w tym również organy administracyjne, do działania w ramach prawnych określonych w tej treści. Konstytucja precyzuje ponadto podstawowe zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, które ściśle wiążą się z problematyką prawa administracyjnego. Przepisy Konstytucji upoważniają również organy administracji do stanowienia prawa, określając formę aktu prawnego dozwoloną dla poszczególnych organów (upoważnienia ogólne).
Postanowienia określające system źródeł prawa usytuowano w osobnym rozdziale (III), bezpośrednio po regulacji dotyczącej statusu człowieka i obywatela, a przed unormowaniem pozycji władzy ustawodawczej . świadczy to o znaczeniu, jakie przywiązuje ustrojodawca do problematyki źródeł prawa w RP, będącej państwem prawa. Konstytucja przyjęła hierarchiczną budowę zamkniętego i zupełnego systemu źródeł prawa. Ustawa zasadnicza z 1997r. enumeratywnie wylicza źródła powszechnie obowiązującego w RP prawa. Są nimi: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego „ na obszarze działania organów, które je stanowiły ” (art.. 87). Również rozporządzenia z mocą ustawy wydane przez Prezydenta w czasie stanu wojennego maja charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa (art. 234).
Ustawa budżetowa określa dochody i wydatki państwa na rok kalendarzowy. W myśl Małej konstytucji projekt budżetu przekłada Sejmowi Rada Ministrów w terminie określonym w Małej konstytucji i odrębnej ustawie. W razie nieuchwalenia tej ustawy Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłużonego projektu ustawy budżetowej. Do tej kategorii ustaw należy zaliczyć także ustawę o prowizorium budżetowym. Podejmuje się ją w szczególnych przypadkach, w celu określania dochodów i wydatków państwa na okres krótszym niż roku.
Ustawa dotycząca umów międzynarodowych zawiera tylko upoważnienie do ratyfikowania lub wypowiedzenia umowy międzynarodowej przez Prezydenta, i to tylko takiej, która dotyczy granic państwa, sojuszów obronnych albo umów pociągających za sobą obciążenia finansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie. Jest ona zatem wyraźnie ograniczona co do swojej treści i przedmiotu.
Ustawa dotycząca rozporządzeń z mocą ustawy jest ograniczona pod względem treści i przedmiotu. Może ona zawierać jedynie upoważnienie do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy i określać jego granice. Toteż w ustawie tej nie można zamieszczać jakichkolwiek przepisów, które nie byłyby bezpośrednio związane z udzielonym upoważnieniem i jego zakresu.
Podmiotami umów międzynarodowych są państwa, które wykonują ich treść poprzez działanie upoważnionych do tego organów. Obywatele tych państw mogą być jedynie pośrednimi podmiotami stosunków międzynarodowych. Dlatego umowy międzynarodowe nie mogą stanowić samodzielnej i jedynej podstawy prawnej do podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych. W praktyce oznacza to, że mimo iż umowy międzynarodowe są ratyfikowane przez Sejm lub Prezydenta, co daje im moc prawną, muszą zostać ponadto adaptowane do treści innych źródeł prawa administracyjnego o charakterze ustawowym.
Rozporządzenia są w hierarchii źródeł prawa administracyjnego najważniejszymi aktami o charakterze wykonawczym. Oznacza to, że są one wydawane przez uprawnione organy administracji na podstawie i w celu wykonywania ustaw. Akty te mają charakter konkretyzujący w stosunku do aktów normatywnych stanowionych przez Sejm. Rozporządzenia określane są w literaturze podmiotu jako źródła prawa delegowanego i wśród aktów prawnych zajmują pozycję niższą od ustaw, choć zawierają normy prawne powszechnie obowiązujące. Prawo administracyjne wyróżnia następujące rodzaje rozporządzeń: rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia wykonawcze, zwykłe oraz porządkowe.
Obecnie do kręgu organów uprawnionych do wydawania rozporządzeń należą: Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych, a spośród organów terenowych – wojewodowie. Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie wydają rozporządzenia „ w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych im upoważnień”. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych wydają rozporządzenia „na podstawie ustaw i ich wykonania”.
Rozporządzenie z mocą uchwały stanowi wyjątek od zasad nadrzędności i wyłączności ustawy rozporządzenie takie musi jednak wykazać się odpowiednim umocowaniem do jego wydania wynikającym z innego aktu prawnego. Organem uprawnionym do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy jest wyłącznie Rada Ministrów.
Rozporządzenia wykonawcze wydawane są przez naczelne organy administracji państwowej. Są one aktami wykonawczymi do ustaw i każdorazowo wymagają upoważnienia szczególnego. Pomiot prawny, który takie upoważnienie uzyskał nie może przenieść go na inny organ, gdyż polskie prawo nie przewiduje udzielania subdelegacji. Upoważnienie może dotyczyć jednego lub kilku organów (wspólne rozporządzenie kilku ministrów). Ustawa konstytucyjna przyznaje prawo wydawania rozporządzeń wykonawczych Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów, ministrom i wojewodom. Są one publikowane w Dzienniku Ustaw.
Rozporządzenia zwykłe wydawane są przez Prezydenta RP i wynikają bezpośrednio z kompetencji Prezydenta, określonych w Małej Konstytucji. Podobnie jak rozporządzenia wykonawcze podlegają one kontroli Trybunału Konstytucyjnego i publikowane są w Dzienniku Ustaw.
Rozporządzenie porządkowe może być wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i pod warunkiem, iż będzie ono: wydane w zakresie lub w przypadku nie unormowanym w przepisach szczególnych, niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli, ochrony mienia, zapewnienia porządku publicznego, ustanawiać na czas określony zakazy lub nakazy określonego zachowania. Rozporządzenie porządkowe wojewody może też przewidywać za naruszenia jego przepisów karę grzywny, wymierzoną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Rozporządzenie, mimo iż jest aktem bezpośrednio związanym z ustawą, może mieć zróżnicowany walor prawny. Jest to spowodowane praktyką wyposażenia w kompetencje do jego wydawania bardzo różnych organów, a także określania funkcji i przedmiotu niektórych rozporządzeń. Rzutuje to także na umiejscowienie kompetencji do kontroli rozporządzeń oraz na określenie środków i zakresu nadzoru.
Zarządzenia mogą mieć charakter normatywny lub nienormatywny. Zarządzeniem normatywnym będzie zarządzenie, które zostanie wydane na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz ogłoszone w sposób określony przez ustawę. Organami uprawnionymi do wydawania zarządzeń są Prezydent RP i ministrowie, a w terenie wojewodowie i zarządy gmin. Prezydent wydaje zarządzenia w celu wykonywania swoich ustawowych uprawnień. Ministrowie wydają natomiast zarządzenia w celu wykonywania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień. Podobnie jak rozporządzenia, również zarządzenia poszczególnych ministrów mogą być uchylane przez Radę Ministrów.
Uchwały są aktami normatywnymi przez kolegialne organy stanowiące (Sejm , Senat) i administracyjne (Rada Ministrów, organy gmin). Rząd podejmuje uchwały w zakresie wykonywania swoich konstytucyjnych uprawnień. Uchwały mogą być zewnętrznymi lub wewnętrznymi źródłami prawa (np. regulaminy i statuty stanowione przez rady gmin).
Uchwała Sejmu i Senatu otwiera listę źródeł podporządkowanych ustawie. Gdy mówimy o uchwałach Sejmu jako źródłach prawa, mamy na myśli jedynie tzw. uchwały normatywne, które ogłasza się w Dzienniku Ustaw albo w Monitorze Polskim. Uchwały Sejmu, podobnie jak w przypadku innych organów kolegialnych, mogą mieć także charakter nienormatywny. Przykładem uchwał nienormatywnych dotyczących spraw o indywidualno - konkretnym charakterze może być uchwała o wyborze Marszałka Sejmu, o wotum nieufności dla ministra albo Rady Ministrów; przykładem innych uchwał, ogólnych i mieszanych, może być uchwała zawierająca rezolucję, deklarację czy oświadczenie Sejmu. Te rodzaje uchwał nie są źródłami prawa, lecz aktami prawnymi o różnym charakterze. Uchwały normatywne pochodzić też mogą od Rady Ministrów, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, rad gminnych oraz innych organów kolegialnych wykonujących zadania państwowe lub publiczne. Mogą one mieć charakter aktów wykonawczych lub samoistnych. Aktami wykonawczymi będą, gdy zostaną wydane na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Z reguły dotyczą spraw wewnętrznych o charakterze organizacyjno – technicznym, wchodzących w zakres działania organów lub jednostek organizacyjnych podporządkowanych kompetencyjnej, ustalonej na podstawie przepisów ustawowych określających zadania danego organu czy też jego zakres działania i właściwości. Rada Ministrów podejmuje uchwały w zakresie wykonywania swoich konstytucyjnych uprawnień. Do konstytucyjnych uprawnień Rady Ministrów należy: kierowanie, koordynowanie, kontrolowanie wszystkich innych organów administracji państwowej, sporządzanie projektu budżetu i innych planów finansowych państwa, zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wydaje uchwały na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Uchwały jej są więc normatywnymi i wykonawczymi. Charakter normatywny i nienormatywny mogą mieć uchwały wydawane przez rady gminne. Uchwały normatywne mogą zawierać przepisy powszechnie obowiązujące lub ustrojowe i organizacyjno - techniczne. Przepisy powszechnie obowiązujące mogą być typowymi przepisami wykonawczymi podporządkowanymi ustawom lub przepisami porządkowymi. Uchwały zawierające przepisy wykonawcze są wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, zaś uchwały zawierające przepisy porządkowe – na podstawie upoważnienia do ich wydawania, zamieszczonego w samej ustawie o samorządzie terytorialnym, i pod warunkiem, iż jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, oraz w zakresie nie uregulowanym w obrębach ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.
Podobnie jak w przypadku rozporządzeń porządkowych wydawanych przez wojewodów, także uchwały gminne zawierające przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny, wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Przepisy ustrojowe i techniczno – organizacyjne są wydawane na podstawie odpowiedniego przepisu zamieszczonego w ustawie o samorządzie terytorialnym. Mogą one jednak regulować tylko zagadnienia określone w tej ustawie, tzn.: wewnętrzny ustrój gminy oraz sołectwa lub dzielnicy, organizację urzędu i instytucji gminnych, sposób zarządu mieniem gminnym, zasady i tryb korzystania z gminnych urzędów i urządzeń użyteczności publicznej.
Źródła prawa administracyjnego cechują się dużą liczebnością i różnorodnością. Stan ten w znacznym stopniu utrudnia zarówno analizę tych źródeł dokonywaną przez naukę prawa administracyjnego, jak również stosowanie ich w praktyce administracyjnej. Wydaje się więc niezbędne uporządkowanie i ujednolicenie źródeł prawa administracyjnego.
BIBLIOGRAFIA:
Boć J.: Prawo administracyjne, Wrocław 1994
Jastrzębski L.: Źródła prawa administracyjnego oraz proces jego tworzenia (w:) Polskie prawo
administracyjne pod red. J. Służewskiego, Warszawa 1992:
Lang J.: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995;
Ochendowski E.: Prawo administracyjne: część ogólna, Toruń 1995;
Starościak J.: Źródła prawa administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego t. I,
Warszawa 1977;
Ura Ed.: Prawo administracyjne, Rzeszów 1996;
honeybunny69