Zarzadzanie_w_administracji_publicznej.pdf

(587 KB) Pobierz
Zarządzanie w administracji publicznej
Z ARZĄDZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Zarządzanie w administracji publicznej
w dobie globalizacji
Jacek Czaputowicz *
Wyzwania stojące przed współczesnym państwem są ściśle związane z
procesami, które oddziałują dziś na państwo: globalizacją w wymiarze
ogólnoświatowym, integracją w wymiarze regionalnym oraz fragmentacją w wy-
miarze wewnątrzpaństwowym. Fragmentacja odbywa się w dwóch płaszczyz-
nach: poziomej, gdy władza państwa dzielona jest między różne resorty i mi-
nisterstwa, oraz pionowej, gdy władza ta przechodzi na poziom lokalny i regio-
nalny. Władza dotychczas skupiona w centralnych ośrodkach państwowych ule-
ga rozproszeniu w czterech kierunkach – w płaszczyźnie pionowej do organi-
zacji ponadnarodowych (Unia Europejska) oraz samorządów terytorialnych i sa-
moorganizującego się społeczeństwa; w płaszczyźnie poziomej do różnych agen-
cji rządowych i pozarządowych oraz niezależnych struktur globalnego rynku.
Powstaje układ wielosegmentowy, w którym każdy segment odpowiedzialny jest
w swoim zakresie za funkcjonowanie sfery publicznej 1 (zob. wykres 1).
Powyższe procesy wpływają na strukturę oraz funkcjonowanie admini-
stracji publicznej, która musi dostosować się do redystrybucji uprawnień należą-
cych do niedawna do państwa narodowego. Centralną funkcją zarządzania jest
koordynowanie coraz bardziej złożonego życia społecznego.
* Jacek Czaputowicz – Zastępca Szefa Służby Cywilnej.
1 Multi-level Regulatory Governance, 29 th Session of the Meeting of the Public Governance Committee, 15–16
April 2004, International Energy Agency, GOV/PGC(2004)10.
1
204967730.002.png
Z ARZĄDZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Wykres 1
Unia Europejska
Integracja
Różne resorty,
agencje
Fragmentacja
pozioma
Państwo narodowe
Organizacje
międzyrządowe,
sektor prywatny
Globalizacja
Fragmentacja
pionowa
Władze lokalne,
społeczeństwo
obywatelskie
Procesy
wpływające na państwo
Źródło: Opracowanie własne.
Przyczyny globalizacji
Do głównych przyczyn globalizacji należy rozwój technologii, liberalizacja
rynku oraz zmiany sposobu operowania firm. Nowe technologie informacyjne
umożliwiają powszechny dostęp do informacji, zmniejszają koszty komunikowa-
nia się i powodują, że w zakresie informacji granice między państwami na-
rodowymi stają się „przepuszczalne”. Internet redukuje relatywną przewa- gę
rządów w dostępie do informacji i wyrównuje szanse podmiotów poza-
rządowych.
Związek przyczynowo-skutkowy między rozwojem technologicznym i de-
regulacją nie jest jednokierunkowy; oba procesy wzmacniają się wzajem- nie.
Rozwój technologiczny telekomunikacji ujawnił nieefektywność dotych-
2
204967730.003.png
Z ARZĄDZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
czasowych regulacji rynku finansowego, a deregulacja rynku finansowego po-
ciągnęła za sobą inwestycje w telekomunikacji, które przyczyniły się z kolei do
postępu technologicznego.
Na konkurencyjność ekonomii coraz większy wpływ mają kapitał ludz-
ki, umiejętności, wiedza i relacje lokalne. Z jednej strony dystans jest is- totny,
bowiem produkcja nie jest mobilna tak jak kapitał i nie daje się prze- nosić 2 .
Z drugiej strony, w wyniku rozwoju systemów informatycznych, które
umożliwiają mobilność w czasie i przestrzeni, oraz przesunięcia się do
produkcji usług następuje „śmierć dystansu” 3 . Paradoksalnie jednak
w dziedzinie wysokiej technologii siedziba ma większe znaczenie niż kie-
dykolwiek. Żeby liczyć się w tej branży, należy być we właściwym miej- scu,
czyli w Dolinie Krzemowej. Ważna jest umiejętność wykorzystania wie- dzy
znajdującej się w danej lokalizacji oraz umiejętne czerpanie informa- cji ze
źródeł globalnych. Informacje związane są z siecią globalną, nato- miast wiedza
formalna – z lokalizacją.
Na proces globalizacji wpływają dwa czynniki: ilościowy i jakościo- wy.
Czynnik ilościowy związany jest ze zmianami politycznymi po rozpadzie obo- zu
komunistycznego 4 . Po 1989 r. także Chiny, Indie oraz państwa w innych
regionach zaczęły wprowadzać gospodarkę rynkową. W konsekwencji nastą-
piło rozprzestrzenienie się zachodniego modelu wolnorynkowej gospodarki i de-
mokracji na cały świat. Mimo różnic między poszczególnymi państwami
postkomunistycznymi, komunizm stał się – zdaniem Jadwigi Staniszkis – łu-
pem globalizacji z powodu utraty sterowności i kontroli własnego funkcjo-
2 M. E. Porter: The Competitive Advantage of Nations . New York 1990, za: K. P. Jarobe: Globalization: one
World, two Versions , w: Globalization and Social Governance in Europe and the United States . European
Commission, Forword Studies Unit, Working Paper 1999, s. 16.
3 F. Cairncross: The Death of Distance: How the Communications Revolution Will Change Our Lives . Boston,
MA 1997 i W. Knoke: Bold New World . New York 1996, za: K. P. Jarobe: op. cit. , s. 16.
4 R. O. Keohane: Hobbes's Dilemma and Institutional Change in World Politics: Sovereignty in International
Society , w: H.-H. Holm, G. Sorensen (eds.): Whose World Order? Uneven Globalization and the End of the Cold
War . Colorado 1995.
3
204967730.004.png
Z ARZĄDZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
nowania, niemożności rozpoznania swojej istoty oraz niemożności kontro- li
przepływów materialnych 5 .
Cechą systemu administracji publicznej w państwach komunistycz- nych
było współwystępowanie dwóch konfliktowych logik: cząstkowej (bran-
żowej) i ogólnopaństwowej. Działania racjonalne według jednej logiki zde-
rzały się z działaniem racjonalnym według drugiej 6 . Na stopień internali- zacji
wartości komunistycznych wpływają: długość okresu pozostawania w systemie
komunistycznym, zakres bezpośredniej kontroli sprawowanej przez centrum,
skala sprzeciwu wobec władzy oraz bliskość kulturowa i geo- graficzna do
Zachodu. Czynniki te nadal mają wpływ na jakość rządów oraz stan
uczciwości społeczeństw w państwach postkomunistycznych.
Zmiana jakościowa polega z kolei na transformacji władzy w dziedzi- nie
ekonomii od państw narodowych w kierunku nowych jej centrów i doty- czy
funkcji państwa. Przed 1989 r. państwo nastawione jest protekcjonistycz- nie,
dąży do relatywnej samowystarczalności, zaangażowane jest gospodarczo na
poziomie mikro (przedsiębiorstwo). Po 1989 r. państwo odchodzi od samo-
wystarczalności i otwiera się na świat, wprowadza deregulację, angażuje się na
poziomie makro 7 .
Obecny etap rozwoju społecznego możemy określić mianem wieku in-
formatyzacji, który nastąpił po wieku industrializacji. Era industrializacji
przyniosła scentralizowaną, technokratyczną formę rządów, natomiast era infor-
matyzacji zdecentralizowany, sieciowy system zarządzania 8 . Cechą wieku
5 J. Staniszkis: W³adza globalizacji . Warszawa 2003, s. 115–119. A. Z. Kamiñski, B. Kamiñski: Korupcja rz¹-
dów. Pañstwa pokomunistyczne wobec globalizacji . Warszawa 2004, s. 122.
6 Zob. J. Staniszkis: op. cit. , s. 81.
7 K. ¯ukrowska: Globalizacja jako determinanta nowego systemu bezpieczeñstwa miêdzynarodowego , w:
J. Osiñski (red.): Globalna gospodarka – lokalne spo³eczeñstwa . Warszawa 2001, s. 250. Autorka analizuje
tak¿e wp³yw globalizacji na charakter korporacji, rolê organizacji, znaczenie regionu oraz na uk³ad globalny.
8 K. P. Jarobe: op. cit. , s. 11. Autor u¿ywa obrazowej analogii z dziedziny sportu, twierdz¹c, ¿e baseball
przypomina przesz³oœæ pastersk¹, football zasadza siê na industrialno-przemys³owej teraŸniejszoœci,
natomiast basketball jest metafor¹ informacyjnej przysz³oœci. £¹czy ona indywidualn¹ inicjatywê z podejœciem
zespo- ³owym.
4
204967730.005.png
Z ARZĄDZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
informatyzacji jest wzrost wartości informacji jako towaru. Produkcja przyjmuje
formę niematerialną w postaci idei, usług, literatury, muzyki, co skłania niektó-
rych autorów do stwierdzenia, że zaawansowane gospodarki są gospodarkami
bez wagi 9 .
W wieku industrialnym zarządzanie ma charakter korporacyjny, zajmu-
ją się nim profesjonalni biurokraci. Odpowiedzią na problemy globalizacji jest
hierarchizacja i biurokratyzacja. Holistyczna perspektywa świata ( one-world- -
ism ) nakazuje przekazywanie władzy i kompetencji organizacjom ponadrządowym,
co ma umożliwić rozwiązanie wykraczających poza granice państw narodo-
wych problemów zarządzania 10 .
W wieku informacyjnym zarządzanie ma formę sieci, które funkcjonu-
ją poza rządami hierarchicznymi. Zasadniczą rolę odgrywają struktury po-
średniczące i mediujące, takie jak grupy sąsiedzkie, kościoły, związki zawo-
dowe i pozarządowe instytucje społeczeństwa obywatelskiego, które dostar-
czają specyficznych usług publicznych 11 . Sposoby rządzenia w tych dwóch
okresach zostały przedstawione w tabeli 1.
Wpływ globalizacji na suwerenność państwa
Proces globalizacji wpływa na suwerenność współczesnego państwa, od-
suwając na dalszy plan terytorium państwa jako czynnik decydujący o prze-
biegu współczesnych zjawisk społecznych, gospodarczych i kulturowych. Jak
utrzymuje Kenichi Ohmae, „państwo narodowe staje się nienaturalną, a nawet
dysfunkcjonalną jednostką dla organizowania ludzkich wysiłków i zarządzania
ekonomicznymi przedsięwzięciami w świecie bez granic” 12 . Wiele zjawisk
społecznych toczy się w oderwaniu od geograficznego po- działu przestrzeni
9 D. Quah: Policies for the Weightless Economy . London, April 21, 1998, za: K. P. Jarobe: op. cit. , s. 15.
10 K. P. Jarobe: op. cit. , s. 17–18.
11 Zob. szerzej: W. H. Reinicke: Global Public Policy: Governing without Government? Washington DC 1998,
za: K. P. Jarobe: op. cit. , s. 19.
12 K. Ohmae: The Borderless World: Power and Strategy in the Interlinked Economy . London 1994, s. 24.
5
204967730.001.png
Zgłoś jeśli naruszono regulamin